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摘要 本文通过对我国古代反腐败制度的历史回顾和对外国反腐败制度的比较研究认为,腐败现象无法杜绝,但可以通过实施一些具体措施如思想教育、体制监督、法律约束等制度建设来减少或预防腐败的发生。
关键词腐败 反腐败 思想教育
中图分类号:D630.9 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)06-161-03
腐败问题是一个关系国家政治廉洁程度、乃至社会秩序稳定与否的重大社会问题。在中国当前社会的人情关系网络之中,作为享有法律赋予特定权力的特殊群体,许多政府官员缺少职业道德的价值标准,在面对诸多涉及自身各种经济利益或政治利益的情况下,似乎很少能够摆脱上述复杂的社会关系网络束缚,从而真正地做到“依法执政”和“依法办事”。我国社会仍然面临着严峻的腐败问题,反腐败斗争长期、艰巨、复杂。笔者通过我国古代反腐败制度的历史回顾和外国反腐败制度的比较,对预防和惩治腐败之措施进行理论探讨。
一、关于腐败问题的历史考察与反思
权力是随着国家的产生而产生,也就是说国家的产生导致了权力滥用,从而就产生了腐败问题。治吏为治国之先,各朝君主当然不敢忽视腐败问题。
(一)先秦时期
早在夏朝就有了惩贪之说,《夏书》曰:“昏、墨、贼,杀,皋陶之刑也。这里的“墨”罪,即贪得无厌、败坏官纪,与“贼”罪一样同处死刑。至商朝建立,统治者为惩戒政府官员而制定了“官刑”,严厉禁止官吏10种犯罪行为,即所谓“三风十愆”。至西周时期,法律制度趋于完备,《吕刑》中明确规定了“五过之疵”,应当是中国古代最早的司法官员的职业行为规范与惩罚办法,其中“惟货”与“惟来”两类行为专指贪污勒索、接受请托的腐败行为,如果司法官员因此违法将严惩不贷。
(二)秦汉隋唐时期
在秦朝时为了加大对官吏的监督,设立了专门的监督机构——御史府,御史府的长官称御史大夫,与丞相、太尉并称为“三公”。而秦汉时期的法律对贪污受贿也处罚极重,即使贿赂一钱,依秦律也要处黥城旦罪。汉朝的惩治腐败的法律规定主要散见于史书中放散官钱、贪污赈灾钱粮、主守自盗等项规定与相关案例之中。在魏晋南北朝时期,法律已经明确将有关索贿受贿的罪名与处罚专门设立一篇《请赇》,这应当是中国古代关于贪污、受贿作为犯罪行为在法典中的第一次专篇规定。
在隋唐时期,作为中国古代社会法律之集大成者,《唐律疏议》在总结前代惩治腐败问题的实践经验的基础上,将主要的经济犯罪分为六种:受财枉法、受财不枉法、强盗、窃盗、监临官受所监临财物、非监临官因事接受他人财物,合称“六赃”,这种关于“六赃”的分类,标志着古代惩贪立法日益成熟。
(三)宋元明清时期
宋元明清时期,惩治腐败问题的法律在继承唐律的基础上又有所完善。作为宋代的基本法典,《宋刑统》基本内容以唐律的蓝本,值得注意是,诸如弃市、杖杀、刺字流配等严厉刑罚成为惩治贪官污吏的常用刑罚。元代惩治腐败的法律有别于唐宋法律:即与强盗、窃盗类行为分离,不属于“盗贼”篇,不采用“六赃”分类,内容相当繁杂。
明朝时期,朱元璋亲自组织编写《大诰》、《大诰武臣》。在《大诰》三篇及《大诰武臣》的236个条目中,竟然有156个条目都是涉及惩治贪官污吏的,并且朱元璋还具体规定,凡贪污六十两银子以上者,“枭首示众,仍剥皮实草”。清朝的惩治贪官污吏的制度基本上沿袭了明朝的制度。虽然明清时期的惩贪制度极为严厉,但贪污腐败程度也达到了中国古代社会的顶峰。至19世纪后期,清朝官员固定收入的总额仅有629.5万两银子,而额外收入大约是固定收入的19倍。估计平均每个官员一年的总收入5000多两银子。由此可见,至少在古代社会中,腐败问题仅仅依靠严厉的刑罚制度,是无法根除的。
二、关于反腐败问题的国外经验与比较
有美国学者认为预防贪污受贿的重点应该放在对个人的道德教育上,因为一切组织的防范措施最终取决于个人的道德品质,如果人们的道德水准提高了,那么人们就会建立自我约束机制以便把贪污消灭在萌芽之中。在西方公民政治意识浓厚的背景下,一些国家特别重视加强全社会的反腐败教育,如澳大利亚新南威尔士州采取了一些相关措施:通过介入正式的职业教育,培养人们的伦理态度和行为方式;宣传廉政公署的职能与活动,告诉人们怎样有效地采取反贪污贿赂的行动。
西方国家崇尚自由,新闻自由对反贪污贿赂起到重要作用。在一些国家,新闻媒体在社会生活中与国家立法权、行政权和司法权同等重要,被称为国家的“第四权力”。在这些国家,涉及到反贪污受贿的问题时,新闻是无禁区的。新闻媒体不仅对贪污贿赂行为起到一种警报作用,而且对犯罪分子形成强大的社会舆论压力。然而,西方国家的新闻自由在我国很难实施,因为媒体若欲进行批评监督,特别是针对影响较大的、焦点性的事项,往往要经过某一级政府主管部门的批准。因此,长期以来,新闻媒体始终秉着一种“报喜不报忧”的原则,不太愿意或者不太敢于触动实际和深层次问题。
从检察机构的设置来看,美国实行的是“三级双轨”制。所谓的“三级”是指检察机构建立在联邦、州和市镇这三个层次上;所谓的“双轨”是指检察机关由联邦和地方两个子系统组成,二者平行,互不干扰。在美国反贪污机构中,独立检察官具有特别重要的地位。独立检察官是专门对某一高级行政官(包括总统、副总统)贪污受贿或其他违法失职行为进行调查起诉的临时性官员。并且美国法律还规定,检察官在调查案件过程中不受他人干扰,这种独立性就切断了如中国社会中存在的各种人情关系网,使检察官能够凭借公正、客观的态度来调查与处理案件。
除以上重视加强教育和监督的措施外,西方的一些国家还特别重视法制建设,并把健全法律制度作为遏制贪污贿赂行为的基础性设施。如美国的《政府官员及雇员道德操行准则》、澳大利亚的《公职人员财产申报条例》等。日本防贪污贿赂犯罪对策的重心主要放在刑事法外的其他法律制度,尤其是完备的会计法规、银行法规、税务法规及公务员行为规制法规,这些法律、法规起到了“打防结合,标本兼治”的重要作用。美国近一个世纪的社会发展,其腐败指数经历了一个从高峰期到减少并维持在一个低水平稳定期的过程。20世纪70年代后,美国进入了当今世界腐败指数水平最低的国家行列。为什么近百年来美国的反腐倡廉取得了如此成效?复旦大学经济学教授韦森对此作出了精辟的总结:“在20世纪中,美国的民主政治和法律制度的不断完善,为遏制政府公务员的腐败寻租,提供了强大且逐渐完善的制度遏制机制。
而我国在反腐败方面的各种政策或措施大多都是“治标”之举,应该借鉴一些西方国家的法律制度方面的经验来制定出一部符合我国国情的反贪污受贿法,以此来完善我国的法律制度。
三、解决我国反腐败问题的建议
腐败问题是社会政治、经济、文化等各种矛盾的集中反映。它与政府的自身建设和外部环境联系在一起,当然,在很大程度上也与某些政府官员的个体素质密切相关。因此,预防和解决腐败问题,必须采坚持思想教育和制度建设、体制创新相结合,做到标本兼治,实现综合治理。
(一)思想层面:构建抵御腐败的思想道德防线
要从以下三个方面加强教育:其一,进行理想信念教育和马克思主义世界观、人生观、价值观教育。政府官员要加强主观世界的改造,树立正确的人生价值观,要坚定马克思主义信念,坚定地走中国特色社会主义道路,忠诚于党和人民的事业,树立必胜的信心。其二,进行行政为公、执政为民的执政宗旨教育。深入开展各种政治思想学习活动,教育广大政府官员牢固树立正确的权力观、利益观,廉洁勤政。其三,进行党纪政纪和法律法规教育。教育政府官员树立依法治国、依法执政的理念,在宪法和法律的范围内活动,正确行使权力,防止权力异化而导致腐败现象的发生。
通过加强思想政治教育,引导和教育广大公职人员牢固树立为人民服务的宗旨意识,构建抵御腐败的思想道德防线,使其不忍为恶,耻于腐败。然而,需要冷静而客观地认识到,思想教育不是万能的。为了切实有效地预防腐败现象,必须通过制定规范、创新制度来堵塞漏洞。
(二)监督层面:实现对国家权力的有效约束
虽然我国已经制定了一些的监督管理法律制度与相关政策,但是并没有得到有效地实施,同时,也并没有很好地发挥群众监督和新闻媒体监督的积极作用。要转变公众对贪污受贿的漠视,就必须全面实施国家政府及其职能部门的办事公开制度,只有将行政的条件、程序、结果公开,监督才能顺利进行。同时鼓励报纸、网络等新闻媒体对腐败问题的揭露,新闻工作者要做无愧于人民的代言者。另外,特别要重视充分发挥政协委员的监督工作。
当然,有关检察机关针对职务犯罪的监督体制,也要需要进行诸多方面的改革。因为根据我国现行法律规定,检察机关具有侦查职务犯罪的司法职能,但许多职务犯罪案件与地方官员存在密切关系,而这在目前检察机关归属地方领导管理的体制之下,很难充分发挥检察机关应有的法律监督职能与作用。
现在,我国还没有形成一套精细缜密的权力制约体系,监督制度不健全,监督机构缺乏独立性,监督效果不甚理想。因此,我们要进一步健全和强化监督机制,有效地使用各种监督形式,最大限度地阻止腐败行为的发生。具体措施包括:其一,加快监督立法工作,增强约束的刚性。目前,应尽快制定和出台《监督法》,特别是制定领导干部财产申报方面的法律,对公职人员的财产和收入情况进行登记、公开,接受公众和舆论的监督。其二,改革和完善党的纪律监察体制,增强监督机构的独立性和权威性。现在纪委书记一般由党委副书记兼任,副书记监督书记,其效果可想而知。而上级纪委也往往只能是“事后监督”。因此,为了提升纪委的地位和作用,要改革现行的纪委以地方党委为主的领导体制,建立以上级纪委对下级纪委垂直领导的体制。实行这种领导体制,可以强化纪委监督职能,充分发挥自己在反腐倡廉中的应有作用。其三,党内党外协调配合,形成监督合力,提高监督效能。新形势下的腐败案件是党内党外互相联系,十分复杂,光靠党的纪检部门的力量远远不能适应工作的需要。查处案件时,纪委可以与监察部门、审计部门、司法部门一起介入,党的监督、行政监督、法律监督、舆论监督和人民群众信访举报监督联系起来,形成监督网络和监督合力,提高监督的总体效能。其四,突出监督重点,明确监督内容。党内监督的重点是党的领导机关和领导干部;监督的内容是,对领导班子及其成员贯彻执行党的路线方针政策、贯彻落实党风廉政建设责任制及重要干部任免等方面情况进行监督。
(三)体制层面:摧毁滋生腐败思想的温床
目前存在的腐败,大量的是体制性的。因此,预防和解决腐败问题的根本出路和治本之策在于深化改革,创新体制。从犯罪心理学上讲,制定规范、创新体制也是必要的,需要通过建立完善的制度,切断犯罪心理动机与犯罪行为之间的链条,减少或杜绝腐败的发生。
深化改革,创新体制,最主要的是进一步完善社会主义市场经济体制。具体措施包括:其一,完善国家宏观调控体系,加快转变政府职能,深化行政审批制度改革,切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。因此,我们要尽快转变政府管理经济的职能,改革行政审批制度,建立以间接手段为主的完善的宏观调控体系,通过市场供求机制和竞争机制进行资源的合理配置,减少或取消行政权力对微观经济的直接干预,割断权力与经济直接相连的脐带,避免或最大限度地减少新的权钱交易。其二,推进产权制度改革,建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度,防止国有资产流失,确保其保值增值。建立现代产权制度,要建立权利、义务、责任相统一和管人、管事、管资产相结合的管理新体制,有利于国有资本、集体资本和非公有资本的流动和重组,推动混合所有制经济发展。其三,加快财政管理体制改革,完善预算管理制度,严格实行“收支两条线”,不准私设“小金库”,健全部门预算、国库集中收付和政府采购制度,防止经济交往中的腐败现象。
制度是保证,重在规范,使人不能为恶,亦即完善的市场经济能够有效地限制因体制中的空隙和漏洞而产生的腐败现象。但即使是完善的市场经济也不能完全解决诸如贪污受贿、贪赃枉法这一类的腐败现象。这是因为腐败不仅是经济问题,更是政治问题,经济腐败往往是与权力腐败连在一起,它的解决最终还得靠政治建设和政治体制改革。
在我国目前情况下,应当建立完善的国家公职人员的管理机制,缩小与限制权力的活动范围。腐败的产生是由于公权力的滥用。为了缩小与限制公职人员的权力范围,应当建立一套具有一定程度的相互分权与制衡的机制,减少权力行使的自由度,避免出现没有权力限制与约束的权力自由行使的状况,而这种状况的出现正是腐败得以产生的温床。此外,还可以建立相应的国家公职人员回避等相关制度;有的学者甚至还提出应当建立高薪养廉制度。上述各项制度的构想,其目的均在于解决腐败问题,初衷是好的,但如何将这些不同的制度实现密切配合和有效贯彻,则是我们当前所面临的一个全新的课题。
(四)法制层面:构建权力运行的约束机制
腐败的实质是权力的腐败。人类的政治实践证明,政治权力具有极强的腐蚀性和扩张性,具有普遍的被非公共运用的倾向。在我国的现实生活中,权力被滥用,以权谋私行为得以发生,一个根本原因就是权力结构不合理,配置不科学,运行不规范,权力内部缺乏有效的制约和监督。因此,要依赖民主和法制,实现制度反腐的目标。
发展民主,健全法制,就是要建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制,加强对权力的制约和监督,以保证人民赋予的权力真正用来为人民谋利益,遏制权力腐败。具体措施包括:其一,按照权力适度分解原则,优化党和国家权力结构模式。根据基本政治学原理,不同性质的权力要作适当分解,决策职能、执行职能和监督职能要由不同的权力主体相对独立行使,在各种权力之间形成合理的结构。我国现行的政治权力构架,是由国家权力系统、行政管理系统、司法系统和党的系统所构成。在这一权力结构中,党是领导核心,这个大的政治权力构架具有合理的结构和适度分权的性质,存在的问题是各权力主体内部还是权力比较集中,适度分权不够,这应成为今后政治体制改革的重点。其二,按照权力制衡机理,规范权力运行程序。我们党是执政党,党必须对国家政权机关和国家事务实行统一领导。然而,从性质而言,党是政治组织,与国家政权组织的职能不同,不应当直接行使国家机关的立法、行政和司法职能。根据总揽全局、协调各方的原则,党的领导机关就带全局性、战略性、前瞻性的重大问题做出决策,国家权力机关做出决定或立法,行政机关贯彻执行,司法机关保驾护航,这应是我国政治权力基本的运作程序。各种权力既互相配合,又互相制约,程序严密,运作规范,从而防止滥用权力。其三,按照依法治国理念,实现党政关系及其权力行使法律化。在实施依法治国、依法执政的过程中,一个关键的问题是要使作为阶级组织的政党与作为权力组织的国家政权的关系法制化、规范化。党的权力的存在和运行必须基于法律的授予,其职权的行使必须依据法律。党对国家政权进行领导的权力要通过法律赋予,从而增强执政的合法性。做到党政关系的处理有章可循,权力行使公正有序,克服主观随意性。
法治不仅是遏制腐败发展历史之必然,同时也是遏制腐败的社会发展之必然。在当今这个依法治国的时代,只有完善反腐败的法律制度,才能够使惩治贪污腐败的方式与措施更具合理性和制度上的保障。其中,特别需要完善我国《刑法》在贪污罪方面规定的不足,例如《刑法》第383条第1款有关贪污罪量刑的4项规定中,共计使用了“情节特别严重者”两处,“情节严重的”、“情节较重的”、“情节较轻的”各一处,这些模糊的文本规定使得司法机关在实践中无从下手。此外,我国目前还没有相应的反贪污受贿法,因而应当制定一部完善的《反贪污贿赂法》,从而约束和规范政府权力的正当行使。然而,“法善而不循,法亦虚器而已”,因此还要把法律制度贯彻落实好,必须做到有章必循,有法必依。只有这样,才有可能更好地、更加有效地减少腐败现象的发生。
参考文献
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[8]沈家本.隋刑制按语.
关键词腐败 反腐败 思想教育
中图分类号:D630.9 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)06-161-03
腐败问题是一个关系国家政治廉洁程度、乃至社会秩序稳定与否的重大社会问题。在中国当前社会的人情关系网络之中,作为享有法律赋予特定权力的特殊群体,许多政府官员缺少职业道德的价值标准,在面对诸多涉及自身各种经济利益或政治利益的情况下,似乎很少能够摆脱上述复杂的社会关系网络束缚,从而真正地做到“依法执政”和“依法办事”。我国社会仍然面临着严峻的腐败问题,反腐败斗争长期、艰巨、复杂。笔者通过我国古代反腐败制度的历史回顾和外国反腐败制度的比较,对预防和惩治腐败之措施进行理论探讨。
一、关于腐败问题的历史考察与反思
权力是随着国家的产生而产生,也就是说国家的产生导致了权力滥用,从而就产生了腐败问题。治吏为治国之先,各朝君主当然不敢忽视腐败问题。
(一)先秦时期
早在夏朝就有了惩贪之说,《夏书》曰:“昏、墨、贼,杀,皋陶之刑也。这里的“墨”罪,即贪得无厌、败坏官纪,与“贼”罪一样同处死刑。至商朝建立,统治者为惩戒政府官员而制定了“官刑”,严厉禁止官吏10种犯罪行为,即所谓“三风十愆”。至西周时期,法律制度趋于完备,《吕刑》中明确规定了“五过之疵”,应当是中国古代最早的司法官员的职业行为规范与惩罚办法,其中“惟货”与“惟来”两类行为专指贪污勒索、接受请托的腐败行为,如果司法官员因此违法将严惩不贷。
(二)秦汉隋唐时期
在秦朝时为了加大对官吏的监督,设立了专门的监督机构——御史府,御史府的长官称御史大夫,与丞相、太尉并称为“三公”。而秦汉时期的法律对贪污受贿也处罚极重,即使贿赂一钱,依秦律也要处黥城旦罪。汉朝的惩治腐败的法律规定主要散见于史书中放散官钱、贪污赈灾钱粮、主守自盗等项规定与相关案例之中。在魏晋南北朝时期,法律已经明确将有关索贿受贿的罪名与处罚专门设立一篇《请赇》,这应当是中国古代关于贪污、受贿作为犯罪行为在法典中的第一次专篇规定。
在隋唐时期,作为中国古代社会法律之集大成者,《唐律疏议》在总结前代惩治腐败问题的实践经验的基础上,将主要的经济犯罪分为六种:受财枉法、受财不枉法、强盗、窃盗、监临官受所监临财物、非监临官因事接受他人财物,合称“六赃”,这种关于“六赃”的分类,标志着古代惩贪立法日益成熟。
(三)宋元明清时期
宋元明清时期,惩治腐败问题的法律在继承唐律的基础上又有所完善。作为宋代的基本法典,《宋刑统》基本内容以唐律的蓝本,值得注意是,诸如弃市、杖杀、刺字流配等严厉刑罚成为惩治贪官污吏的常用刑罚。元代惩治腐败的法律有别于唐宋法律:即与强盗、窃盗类行为分离,不属于“盗贼”篇,不采用“六赃”分类,内容相当繁杂。
明朝时期,朱元璋亲自组织编写《大诰》、《大诰武臣》。在《大诰》三篇及《大诰武臣》的236个条目中,竟然有156个条目都是涉及惩治贪官污吏的,并且朱元璋还具体规定,凡贪污六十两银子以上者,“枭首示众,仍剥皮实草”。清朝的惩治贪官污吏的制度基本上沿袭了明朝的制度。虽然明清时期的惩贪制度极为严厉,但贪污腐败程度也达到了中国古代社会的顶峰。至19世纪后期,清朝官员固定收入的总额仅有629.5万两银子,而额外收入大约是固定收入的19倍。估计平均每个官员一年的总收入5000多两银子。由此可见,至少在古代社会中,腐败问题仅仅依靠严厉的刑罚制度,是无法根除的。
二、关于反腐败问题的国外经验与比较
有美国学者认为预防贪污受贿的重点应该放在对个人的道德教育上,因为一切组织的防范措施最终取决于个人的道德品质,如果人们的道德水准提高了,那么人们就会建立自我约束机制以便把贪污消灭在萌芽之中。在西方公民政治意识浓厚的背景下,一些国家特别重视加强全社会的反腐败教育,如澳大利亚新南威尔士州采取了一些相关措施:通过介入正式的职业教育,培养人们的伦理态度和行为方式;宣传廉政公署的职能与活动,告诉人们怎样有效地采取反贪污贿赂的行动。
西方国家崇尚自由,新闻自由对反贪污贿赂起到重要作用。在一些国家,新闻媒体在社会生活中与国家立法权、行政权和司法权同等重要,被称为国家的“第四权力”。在这些国家,涉及到反贪污受贿的问题时,新闻是无禁区的。新闻媒体不仅对贪污贿赂行为起到一种警报作用,而且对犯罪分子形成强大的社会舆论压力。然而,西方国家的新闻自由在我国很难实施,因为媒体若欲进行批评监督,特别是针对影响较大的、焦点性的事项,往往要经过某一级政府主管部门的批准。因此,长期以来,新闻媒体始终秉着一种“报喜不报忧”的原则,不太愿意或者不太敢于触动实际和深层次问题。
从检察机构的设置来看,美国实行的是“三级双轨”制。所谓的“三级”是指检察机构建立在联邦、州和市镇这三个层次上;所谓的“双轨”是指检察机关由联邦和地方两个子系统组成,二者平行,互不干扰。在美国反贪污机构中,独立检察官具有特别重要的地位。独立检察官是专门对某一高级行政官(包括总统、副总统)贪污受贿或其他违法失职行为进行调查起诉的临时性官员。并且美国法律还规定,检察官在调查案件过程中不受他人干扰,这种独立性就切断了如中国社会中存在的各种人情关系网,使检察官能够凭借公正、客观的态度来调查与处理案件。
除以上重视加强教育和监督的措施外,西方的一些国家还特别重视法制建设,并把健全法律制度作为遏制贪污贿赂行为的基础性设施。如美国的《政府官员及雇员道德操行准则》、澳大利亚的《公职人员财产申报条例》等。日本防贪污贿赂犯罪对策的重心主要放在刑事法外的其他法律制度,尤其是完备的会计法规、银行法规、税务法规及公务员行为规制法规,这些法律、法规起到了“打防结合,标本兼治”的重要作用。美国近一个世纪的社会发展,其腐败指数经历了一个从高峰期到减少并维持在一个低水平稳定期的过程。20世纪70年代后,美国进入了当今世界腐败指数水平最低的国家行列。为什么近百年来美国的反腐倡廉取得了如此成效?复旦大学经济学教授韦森对此作出了精辟的总结:“在20世纪中,美国的民主政治和法律制度的不断完善,为遏制政府公务员的腐败寻租,提供了强大且逐渐完善的制度遏制机制。
而我国在反腐败方面的各种政策或措施大多都是“治标”之举,应该借鉴一些西方国家的法律制度方面的经验来制定出一部符合我国国情的反贪污受贿法,以此来完善我国的法律制度。
三、解决我国反腐败问题的建议
腐败问题是社会政治、经济、文化等各种矛盾的集中反映。它与政府的自身建设和外部环境联系在一起,当然,在很大程度上也与某些政府官员的个体素质密切相关。因此,预防和解决腐败问题,必须采坚持思想教育和制度建设、体制创新相结合,做到标本兼治,实现综合治理。
(一)思想层面:构建抵御腐败的思想道德防线
要从以下三个方面加强教育:其一,进行理想信念教育和马克思主义世界观、人生观、价值观教育。政府官员要加强主观世界的改造,树立正确的人生价值观,要坚定马克思主义信念,坚定地走中国特色社会主义道路,忠诚于党和人民的事业,树立必胜的信心。其二,进行行政为公、执政为民的执政宗旨教育。深入开展各种政治思想学习活动,教育广大政府官员牢固树立正确的权力观、利益观,廉洁勤政。其三,进行党纪政纪和法律法规教育。教育政府官员树立依法治国、依法执政的理念,在宪法和法律的范围内活动,正确行使权力,防止权力异化而导致腐败现象的发生。
通过加强思想政治教育,引导和教育广大公职人员牢固树立为人民服务的宗旨意识,构建抵御腐败的思想道德防线,使其不忍为恶,耻于腐败。然而,需要冷静而客观地认识到,思想教育不是万能的。为了切实有效地预防腐败现象,必须通过制定规范、创新制度来堵塞漏洞。
(二)监督层面:实现对国家权力的有效约束
虽然我国已经制定了一些的监督管理法律制度与相关政策,但是并没有得到有效地实施,同时,也并没有很好地发挥群众监督和新闻媒体监督的积极作用。要转变公众对贪污受贿的漠视,就必须全面实施国家政府及其职能部门的办事公开制度,只有将行政的条件、程序、结果公开,监督才能顺利进行。同时鼓励报纸、网络等新闻媒体对腐败问题的揭露,新闻工作者要做无愧于人民的代言者。另外,特别要重视充分发挥政协委员的监督工作。
当然,有关检察机关针对职务犯罪的监督体制,也要需要进行诸多方面的改革。因为根据我国现行法律规定,检察机关具有侦查职务犯罪的司法职能,但许多职务犯罪案件与地方官员存在密切关系,而这在目前检察机关归属地方领导管理的体制之下,很难充分发挥检察机关应有的法律监督职能与作用。
现在,我国还没有形成一套精细缜密的权力制约体系,监督制度不健全,监督机构缺乏独立性,监督效果不甚理想。因此,我们要进一步健全和强化监督机制,有效地使用各种监督形式,最大限度地阻止腐败行为的发生。具体措施包括:其一,加快监督立法工作,增强约束的刚性。目前,应尽快制定和出台《监督法》,特别是制定领导干部财产申报方面的法律,对公职人员的财产和收入情况进行登记、公开,接受公众和舆论的监督。其二,改革和完善党的纪律监察体制,增强监督机构的独立性和权威性。现在纪委书记一般由党委副书记兼任,副书记监督书记,其效果可想而知。而上级纪委也往往只能是“事后监督”。因此,为了提升纪委的地位和作用,要改革现行的纪委以地方党委为主的领导体制,建立以上级纪委对下级纪委垂直领导的体制。实行这种领导体制,可以强化纪委监督职能,充分发挥自己在反腐倡廉中的应有作用。其三,党内党外协调配合,形成监督合力,提高监督效能。新形势下的腐败案件是党内党外互相联系,十分复杂,光靠党的纪检部门的力量远远不能适应工作的需要。查处案件时,纪委可以与监察部门、审计部门、司法部门一起介入,党的监督、行政监督、法律监督、舆论监督和人民群众信访举报监督联系起来,形成监督网络和监督合力,提高监督的总体效能。其四,突出监督重点,明确监督内容。党内监督的重点是党的领导机关和领导干部;监督的内容是,对领导班子及其成员贯彻执行党的路线方针政策、贯彻落实党风廉政建设责任制及重要干部任免等方面情况进行监督。
(三)体制层面:摧毁滋生腐败思想的温床
目前存在的腐败,大量的是体制性的。因此,预防和解决腐败问题的根本出路和治本之策在于深化改革,创新体制。从犯罪心理学上讲,制定规范、创新体制也是必要的,需要通过建立完善的制度,切断犯罪心理动机与犯罪行为之间的链条,减少或杜绝腐败的发生。
深化改革,创新体制,最主要的是进一步完善社会主义市场经济体制。具体措施包括:其一,完善国家宏观调控体系,加快转变政府职能,深化行政审批制度改革,切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。因此,我们要尽快转变政府管理经济的职能,改革行政审批制度,建立以间接手段为主的完善的宏观调控体系,通过市场供求机制和竞争机制进行资源的合理配置,减少或取消行政权力对微观经济的直接干预,割断权力与经济直接相连的脐带,避免或最大限度地减少新的权钱交易。其二,推进产权制度改革,建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度,防止国有资产流失,确保其保值增值。建立现代产权制度,要建立权利、义务、责任相统一和管人、管事、管资产相结合的管理新体制,有利于国有资本、集体资本和非公有资本的流动和重组,推动混合所有制经济发展。其三,加快财政管理体制改革,完善预算管理制度,严格实行“收支两条线”,不准私设“小金库”,健全部门预算、国库集中收付和政府采购制度,防止经济交往中的腐败现象。
制度是保证,重在规范,使人不能为恶,亦即完善的市场经济能够有效地限制因体制中的空隙和漏洞而产生的腐败现象。但即使是完善的市场经济也不能完全解决诸如贪污受贿、贪赃枉法这一类的腐败现象。这是因为腐败不仅是经济问题,更是政治问题,经济腐败往往是与权力腐败连在一起,它的解决最终还得靠政治建设和政治体制改革。
在我国目前情况下,应当建立完善的国家公职人员的管理机制,缩小与限制权力的活动范围。腐败的产生是由于公权力的滥用。为了缩小与限制公职人员的权力范围,应当建立一套具有一定程度的相互分权与制衡的机制,减少权力行使的自由度,避免出现没有权力限制与约束的权力自由行使的状况,而这种状况的出现正是腐败得以产生的温床。此外,还可以建立相应的国家公职人员回避等相关制度;有的学者甚至还提出应当建立高薪养廉制度。上述各项制度的构想,其目的均在于解决腐败问题,初衷是好的,但如何将这些不同的制度实现密切配合和有效贯彻,则是我们当前所面临的一个全新的课题。
(四)法制层面:构建权力运行的约束机制
腐败的实质是权力的腐败。人类的政治实践证明,政治权力具有极强的腐蚀性和扩张性,具有普遍的被非公共运用的倾向。在我国的现实生活中,权力被滥用,以权谋私行为得以发生,一个根本原因就是权力结构不合理,配置不科学,运行不规范,权力内部缺乏有效的制约和监督。因此,要依赖民主和法制,实现制度反腐的目标。
发展民主,健全法制,就是要建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制,加强对权力的制约和监督,以保证人民赋予的权力真正用来为人民谋利益,遏制权力腐败。具体措施包括:其一,按照权力适度分解原则,优化党和国家权力结构模式。根据基本政治学原理,不同性质的权力要作适当分解,决策职能、执行职能和监督职能要由不同的权力主体相对独立行使,在各种权力之间形成合理的结构。我国现行的政治权力构架,是由国家权力系统、行政管理系统、司法系统和党的系统所构成。在这一权力结构中,党是领导核心,这个大的政治权力构架具有合理的结构和适度分权的性质,存在的问题是各权力主体内部还是权力比较集中,适度分权不够,这应成为今后政治体制改革的重点。其二,按照权力制衡机理,规范权力运行程序。我们党是执政党,党必须对国家政权机关和国家事务实行统一领导。然而,从性质而言,党是政治组织,与国家政权组织的职能不同,不应当直接行使国家机关的立法、行政和司法职能。根据总揽全局、协调各方的原则,党的领导机关就带全局性、战略性、前瞻性的重大问题做出决策,国家权力机关做出决定或立法,行政机关贯彻执行,司法机关保驾护航,这应是我国政治权力基本的运作程序。各种权力既互相配合,又互相制约,程序严密,运作规范,从而防止滥用权力。其三,按照依法治国理念,实现党政关系及其权力行使法律化。在实施依法治国、依法执政的过程中,一个关键的问题是要使作为阶级组织的政党与作为权力组织的国家政权的关系法制化、规范化。党的权力的存在和运行必须基于法律的授予,其职权的行使必须依据法律。党对国家政权进行领导的权力要通过法律赋予,从而增强执政的合法性。做到党政关系的处理有章可循,权力行使公正有序,克服主观随意性。
法治不仅是遏制腐败发展历史之必然,同时也是遏制腐败的社会发展之必然。在当今这个依法治国的时代,只有完善反腐败的法律制度,才能够使惩治贪污腐败的方式与措施更具合理性和制度上的保障。其中,特别需要完善我国《刑法》在贪污罪方面规定的不足,例如《刑法》第383条第1款有关贪污罪量刑的4项规定中,共计使用了“情节特别严重者”两处,“情节严重的”、“情节较重的”、“情节较轻的”各一处,这些模糊的文本规定使得司法机关在实践中无从下手。此外,我国目前还没有相应的反贪污受贿法,因而应当制定一部完善的《反贪污贿赂法》,从而约束和规范政府权力的正当行使。然而,“法善而不循,法亦虚器而已”,因此还要把法律制度贯彻落实好,必须做到有章必循,有法必依。只有这样,才有可能更好地、更加有效地减少腐败现象的发生。
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