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摘 要：我国高校愈加重视发展规划的执行，并通過自上而下的目标分解、以量化指标为核心的考核体系、层层签订的目标责任书、与干部考核及资源配置相挂钩的激励机制实现了规划执行的常规化、制度化、精细化运作。这些举措将高校发展规划执行纳入压力型体制场域中，压力型体制中的压力传递机制调动了规划执行的积极性，也确保了某些重点监控指标的完成，但减压机制的客观存在，为选择性执行、策略性应对、甚至操纵数据提供了运作空间。以科层控制为核心的执行模式并没有摆脱高校发展规划执行阻滞的困境，给高校带来了新的治理风险。回归高校发展规划的战略性意蕴，构建层级嵌套的发展规划网络体系，确立集体行动规则、激发内生执行动力、走向共同体治理格局是破解执行难题，实现发展规划执行体制机制变革的可为之道。
关键词：高校发展规划;执行策略;治理危机;风险应对
“重视规划是中国特色社会主义制度的一大优势。”[1]如何将制度优势转化为制度效能，关键在于发展规划能否有效执行。2015年《教育部办公厅关于直属高校开展“十三五”规划编制工作的意见》中强调“要坚持规划编制与规划实施并重”。2020年既是高校“十三五”发展规划的收官之年，也是“十四五”发展规划的开局之年，在这个时间节点上有必要对高校推进发展规划的执行情况进行回顾和反思，同时也是对即将到来的新一轮高校发展规划工作提出展望与期待。
一、文献回顾与问题的提出
新世纪初，研究者认为发展规划难以有效实施的重要原因是没有从战略管理的高度来认识和处理这一问题[2]，并强调“战略规划的实质在于规划行动”[3]，呼吁高校从战略规划走向战略管理[4]。这时期的研究多借鉴企业战略管理理论，把规划执行视为战略管理的一部分，从阶段论的视角提出执行策略[5]。此外，战略地图[6]、平衡计分卡[7]等企业战略管理工具被普遍运用到高校发展规划执行研究中。自“十一五”发展规划以来，人们逐渐认识到执行过程的复杂性，“教科书式的”[8]阶段论研究框架所提供的理性主义执行策略难以应对复杂情境，基于企业战略管理思维的借鉴难以有效契合高校组织属性的复杂性和特殊性。研究者们转向探讨规划执行中的组织关系和组织行动，高校发展规划执行研究也从作为战略管理一部分的阶段论研究中抽离出来，走向独立的执行研究领域。
这时期的研究路径主要有：一是经验层次的问题对策类研究，分析影响规划执行的内外部组织要素[9]，并提出改进策略[10]。二是国内外高校发展规划执行的典型案例研究，如别敦荣对青岛大学发展规划实施经验的总结[11]，湛毅青、彭省临对美国爱荷华州立大学战略规划实施的介绍[12]，研究者希冀从成功经验中归纳出可供推广的执行策略。三是微观层次的要素类研究，如从执行能力[13]、执行模式[14]等视角切入并深入分析这些要素如何影响发展规划执行效能。四是治理视域下的执行研究。公共政策领域走向治理过程的执行研究为我们提供了一个新的研究范式，规划被看作是一种公共政策[15]，执行被视为运行治理[16]。治理视域下的执行研究持续关注执行过程及其组织间关系对规划执行的影响，并为我们提供了一个更加全面、系统、综合的研究框架。
高校发展规划执行研究范式的转型极大地拓展了我们的研究视域，但已有研究主要集中在发展规划执行的影响要素分析，对执行中的行动过程和运作机制尚未进行细描和剖析，对规划执行的行动逻辑也缺乏解释性研究。为揭开我国高校发展规划执行的“过程黑箱”，本研究通过实地调研、查阅学校网站及档案资料，共收集了9所高校（见表1）“十一五”、“十二五”、“十三五”发展规划编制、正式化执行的相关资料。本文所要回答的核心问题是：我国高校是如何推进发展规划执行的？这些执行策略会带来哪些行动后果？如何规避这些行动可能带来的治理风险？
二、高校发展规划执行的行动策略
为推动发展规划执行，调研高校通过对总体规划目标的自上而下分解、根据分解后的目标制定考核指标、层层签订目标管理责任书、依考核指标完成情况实施奖惩并决定各考核单位资源配置和干部升迁等执行举措，将发展规划执行纳入到学校常规化运营管理中。
（一）目标分解实现了发展规划与学校常规化管理的衔接
解决发展规划与学校日常管理“两张皮”的现象、推进发展规划执行的首要难题是如何将规划中的目标任务融入到学校的中心工作中。目标分解是首要的执行环节，它实现了规划管理与学校常规化管理的衔接，主要表现为学校的中心工作与规划文本有结合。目标分解由两条主线交叉构成：一类是时间序列上目标分解，包括年度目标分解和确定实施进度。年度目标分解主要通过制定年度工作要点，将发展规划目标分解到各年度逐年推进。以C校为例，该校“十一五”发展规划文本中所涉及的91项规划事项，落实到五年来年度工作计划中的有65项，落实率达71.42%。另一类是组织结构上的纵向目标分解。纵向目标分解分为三个层次：第一个层次是学校发展规划与职能部门的专项规划目标分解，这一层级由各职能部门负责，根据学校总体发展规划要求，确定本部门的任务总量。第二层次是学校与院系两级目标分解，院系根据学校总体规划和各专项规划的要求编制学院发展规划，确定学院各项目标任务。第三个层次是院系内教职工目标分解。各系部根据学院规划要求，确定系部目标任务和教职工岗位工作量。如H校2017年全面启动了系部年度工作目标任务分解和考核工作，系部目标考核结果又与系部教职工奖励性绩效工资、评优评先挂钩。目标分解的核心机制为：学校（决策中心）编制总体规划，确定学校重点发展事项及重点监控指标，各职能部门负责专项规划的督促落实;二级院系（中间层）依照学校及职能部门下发的指标总量，确定本院系的各项工作指标任务;基层教职员工（执行者）是最后的执行主体，负责完成各项指标任务，并与个人绩效考核挂钩。目标分解呈现出自上而下、逐级分解的层级特征。
（二）量化指标体系监控着发展规划执行的全过程 指标体系是维系高校发展规划执行的核心要素，也监控着发展规划执行的全过程，主要表现为：指标体系是目标分解的重要依据，是检查考核的重要观测点，是实施奖惩的关键证据，是操作实施的行动对照表。指标体系的分类标准主要有两种：一种是按照指标的呈现方式，分为量化指标和非量化指标。量化指标主要是用数字化的形式对指标完成情况加以明确规定，指标的完成数量可精确到个、项及人次，这类指标体系可以清晰评定指标是否完成以及具体测算指标完成程度，约束力强，在指标体系中占主导地位;非量化指标主要是用语言文字的形式对发展事项加以限定性的描述，这类指标体系主要关注长期性、过程性和难以量化的工作任务，在指标体系中起补充作用。另一种是按照指标的约束强度，分为约束性指标和预期性指标。这两类指标体系的权重构成和完成程度对考核的意义是不相同的。约束性指标是最低层次的、要求务必完成的硬指标，在指标体系中处于核心位置;预期性指标是期望实现的、有一定弹性空间的软指标，在指标体系中所占的比重较少，但完成程度能够体现出不同执行组织执行能力的差异。如I校《关于推进落实I学院“十三五”事业发展规划的意見》中所列举的82项定量指标中，约束性指标为58项，预期性指标为24项，两者的比重为7∶3。此外，有些高校还设置了一票肯定指标和一票否定指标、基础分值指标和提高分值指标等。各调研高校指标体系的分类标准、表现形式、赋分权重等存在较大的差异，这些差异一方面体现了高校工作重点的不同，另一方面也体现了不同层次、类型的高校治理效能的差别。
（三）目标责任书的签订实现了责任分担和压力传递
为明确责任主体，增强执行意识，调研中的9所高校共有7所高校正式签订了目标责任书，签订比例达77.9%。目标责任书的起草主体分两种：一种是学校起草学院目标责任书并下发给各学院，一种是学校出台目标责任书填写模板，各学院填充具体指标，经学校审核后通过。目标责任书的签订主体有以下四类：第一类，各院系、职能部门负责人均与校长和书记签订。第二类，各院系、职能部门负责人均与校长签订。第三类，学院负责人与校长、职能部门负责人与书记分别签订。第四类，各学院、职能部门负责人与发展规划处负责人签订。通过这种带有仪式感的正式化组织行为，学校向中层管理者施加压力、明确职责，同时中层管理者也向学校立下“军令状”，将自身纳入到甘愿执行、自担职责的考核激励体系中。目标责任书的签订增强了规划执行的合法性，形成了自上而下的压力传递机制。
（四）正式化考核评估机制增强了发展规划执行的强制力
考核是自上承接目标分解与责任分担、自下连接评估结果与实施奖惩的中间环节。在考核方式上，按照考核频率，有五年规划评估、规划实施中期评估、规划目标年度考核三类，其中，中期评估越来越受重视。在考核类型上，根据考核部门性质，将考核单位分为不同的类型，同类型单位采用同一考核评价标准。如I校将考核单位分为教学科研单位、职能部门单位、经济独立核算单位三种类型。在考核程序上，一般采用部门自评与学校他评相结合的方式。部门自评有两种形式：一类是依据学校下发的评估表格模板，各单位按要求填报各类任务的进展状态和各类数据的完成情况;一类是各单位根据学校下发的自评报告模板撰写自评报告，自评报告一般要写明各类事项的推进和完成情况、存在的问题及改进的措施建议。学校他评是在部门自评的基础上，由学校组织的综合考评组对各自评部门上报的统计数据进行核查，并给出综合考核结果和改进建议。在考核结果的认定上，一般将考核结果分为不同的等级，并根据等级实施奖惩。
（五）经济与政治激励构成了发展规划执行的硬约束
依据考核结果实施奖惩是确保规划执行强约束力的关键环节。调研高校在考核结果的运用和激励制度设计上存在一定的差异，但激励方式一般有三类：第一类是荣誉性的精神激励，主要通过颁发奖状、授予荣誉称号等方式予以表彰。第二类是与绩效拨款相关的物质激励，包括个人层次和组织层次两种奖励方式。个人层次表现为个人工作量的完成情况与绩效工资或奖金挂钩，组织层次表现为部门指标完成情况与学校下发的绩效拨款挂钩，H大学《目标管理考核办法（修订）》中规定“对考核‘优秀’的部门增拨当年绩效的15%进行奖励”。第三类是与干部考评和选拔任用挂钩的政治激励。政治激励中不仅有奖，而且有罚。如H大学规定“凡连续三年考核列后三位的，学校要对单位领导班子进行诫勉谈话;凡考核不合格的，学校根据有关规定对单位领导班子做出处理”。精神层次、经济层次、政治层次三类激励方式各有侧重，各高校一般会综合使用，但在激励强度上，政治激励和经济激励的约束力最强。
三、高校发展规划执行的行动后果
正式化行动策略中的目标分解实现了压力传递，目标责任书的签订强化了压力氛围，以量化指标为核心的检查、考核、激励机制确保了压力分担，高校发展规划实际上是在种种压力下执行的。压力型体制[17]作为一个场域形塑着高校的治理实践，在这一场域下，高校发展规划执行呈现出双重运作结果。
（一）压力传递机制与重点监控指标的完成
首先，以量化指标为核心的指标分解、检查、考核体系，将原本带有战略性的发展规划转化成了短期性的、孤立化的量化指标体系，执行发展规划实际上被转化成了执行考核指标。这种“数目字”[18]的控制执行模式操作上便捷高效，形式上简单明了，它明确了各级执行组织的行动方向、工作重点和行为后果，各级组织不得不行动起来以推进执行。其次，通过成立规划领导小组、签订责任书、明确考核标准等执行策略不断向下级释放和传递压力信号，从而形成了自上而下的组织动员，激发了各级组织对发展规划执行的充分重视。在向上负责制下，中层执行组织为回应学校的执行压力，表明自己的行动立场和行动能力，往往会全盘接受学校下发的各类考核要求，并层级加码再分发给基层执行组织。再次，面对层层加码的执行指标，下级执行组织面临着巨大的执行压力。为完成指标任务，执行组织会根据指标权重确定自己的优先行动等级，那些权重分值高、易于出成绩的、具有刚性约束力的指标会受到重点关注。为完成这些重点监控指标，执行组织往往将其上升为“政治任务”，如在国家赶超战略和重点建设政策的影响下，创建一流大学、建设一流学科、争取各类项目、扩大科研产出、获得奖项评比等指标，成为学校发展“最大的政治”。学校往往会倾尽全力，采取多种手段，同时借助政治权威、行政手段、甚至超常规的制度措施等全力保障“学术政治任务”的完成，执行结果就表现为这些硬指标的无条件执行。 （二）减压策略与高校发展规划执行阻滞的发生
在压力型体制中，不仅存在推动发展规划执行的加压驱动，同样存在阻碍发展规划执行的减压机制。“减压阀”[19]的客观存在，为基层执行组织的选择性执行、策略性应对提供了操作空间，高校发展规划执行陷入困境。
1.目标分解为选择性执行留下了策略运作空间。在目标分解过程中，由于学校行政权力的强大和各级执行组织协商能力的不足，学校往往通过指令式分解的方式，直接确定分解方案，并以行政命令的方式下达给执行组织，要求其如期完成指标任务。由于缺乏充分的协商博弈，学校对执行组织完成目标的能力和困难不甚了解。为规避风险、确保指标达成，学校在下发指标过程中往往会按一定比例放大各项指标，特别是重点发展领域的指标任务，经过层层加码，到基层执行组织往往会出现目标过高情况。如D校办公室主任所说：“规划中肯定会有目标过高的情况。”面对上级的高目标要求，执行组织对目标分解和指标考核会有抵触情绪。如G校二级学院副书记所说：“分解目标的压力大，目标分解直接和利益挂钩，大家都不愿意有具体的任务指标。”即使是与学校签订了目标责任书，指标任务分派了下来，执行组织仍会感到这些指标是上级制定的，对指标分解缺乏深度认同，在执行中会有应付心理。目标分解过程中上下级组织间的信息不对称致使发展规划目标经受第一轮的削减、筛选和置换。
2.多重博弈与规避机制加重了发展规划目标的流失。基层执行组织作为最后的落实主体，他们承担着巨大的执行压力。根据多任务委托代理理论[20]，在执行能力和运作资源有限的情况下，他们往往会综合考虑学校出台的各项诱导性的规划执行制度安排，如指标体系、考核办法、奖惩方式等，从而决定各类事项的行动等级，启动选择式执行。首先，不同类型的指标其轻重缓急是不相同的，那些易出成绩、权重分值高的指标成为“有所为”的重点执行事项，那些难以量化、不易直接考核、权重分值较低的指标会被模糊化处理甚至被消解。其次，在检查考核环节，面对难以完成的指标任务，执行组织又相应地发展出一套责任规避机制。或通过诉苦、抱怨，把难以完成的原因转嫁给限制性因素的存在，或通过艺术性的汇报技巧以突出成绩、隐藏失误，或通过变通统计口径、模糊统计标准等操纵数据，甚至出现数据造假。如B校规划处处长所说：“为完成指标就降低完成质量，甚至可以调整数据、做假数据来告诉你他们实现了。后来统计处归规划处管的时候我们就发现了很多这种问题。”受治理成本和治理能力的限制，各个部门间缺乏良好的协同机制，各类统计数据间缺乏清晰、统一的统计标准，绝大多数高校也尚未建立起科学高效的数据核查机制，这就为目标替代、数据造假提供了操作空间。由此，从目标的确立到指标的分解、从选择性执行到应对检查考核，整个执行过程中，无不充满了自上而下与自下而上的多重博弈，每一个操作环节上的“控制”与“反控制”博弈，都加重了发展规划执行阻滞的发生。
四、高校发展规划执行策略可能引发的治理风险
愈加细化的目标分解、愈趋严格的过程控制、愈重考核的结果导向似乎已成为高校发展规划执行的“成功经验”在各高校复制推广，但值得注意的是，这种自上而下的官僚控制执行模型在带来短期绩效的同时往往造成“意外后果”[21]，易引发治理风险。
（一）数量化执行易消解发展规划的战略性意蕴，加重“指标化”办学倾向
高校发展规划是面向未来的较为模糊的轮廓蓝图，但以量化指标为核心的指标分解环节，将战略性、全局性的发展规划转化为可供操作的数据指标，即使一些难以量化的目标也被“强行”数字化，学校的整体发展状态被原子化、碎片化。首先，量化指标过于明晰具体，实施起来更具刚性，这种执行模式更关注上级的指令和结果的达成，而压缩了各级执行组织的自主发展空间，在层层加码的指标考核压力下，对某一发展指标的过度追求形塑了高校的策略主义运作，加重了执行过程中的投机主义行为，忽视了学校发展的战略性、长期性、整体性，增加了学校指标化办学和碎片化发展的风险。其次，指标化执行致命的弊端就是功利化和政绩化。为达成指标和追求政绩，执行组织更关注短期目标，将精力多放在易凸显成绩的指标增长上，如各类项目的获得、论文数量的增长等，而那些对学校发展极其重要但难以量化、又需要付出长期努力的规划目标往往受到忽视，如教学质量和人才培养。“对于高等教育发展而言，一旦人的教育出了问题，其他所有的指标无论如何‘一流’都将失去意义。”[22]量化执行模式最根源的冲突在于这种标准化、量化式的管理模式与高校多目标模糊的组织属性和分散联合的组织特征的冲突。
（二）政治、行政、学术的混同运作加重学校科层管理负担
在压力型体制下，政治、行政、学术三套系统形成了以“责任—利益连带”为特征的制度性联结。高校发展规划文本中既有学科建设等学术类目标，也有治理体制改革等政务类目标，还有加强党的领导等党务类目标，这三套系统通过签订一张目标责任书、实行一套考核指标体系的形式，被纳入到同一个责任体中。政治、行政、学术的混同运作加重了学校科层化管理的负担，增加了高校学术治理的复杂性。首先，政治与行政系统具有很强的权威性和强制力，在学术治理能力不足的情况下引入过强的行政手段和政治激励，更加压缩了学术权力系统的运作空间，造成学术治理系统的疲软无力。其次，学校层级具有很强的组织动员和资源汲取能力，执行什么、如何执行、如何评价都是由学校确定的，执行体系定得过细、过死，学校的行政权力过强，高校内部权力结构严重失衡;二级学院等基层执行组织的学术管理权限受到削弱，自治空间受到侵占，并逐渐丧失自主发展的活力。这种“以问责为核心的控制、效率、绩效等价值理念已经成为一些高校新的管理哲学，并不断侵蚀着传统的专业自治与信任”[23]。
（三）權威治理与技术治理的结合谨防高校治理的内卷化
随着发展规划执行意识的增强，高校愈加倾向采用技术治理方式控制执行过程，如目标分解的精细化、指标考核的标准化、奖惩方式的制度化等。技术治理手段的运用主要借助科层制的权威治理而实现，但一旦权威治理和技术治理相结合，就会造成技术、资本、信息乃至权力的垄断[24]，势必对高校治理产生重大影响。首先是治理成本的增加与机会主义的增强。发展规划执行中的技术治理手段要求强化执行规范、遵守执行流程，这些都是以增加大量的行政开支为代价的，但由于需要消耗大量的治理成本，导致很多高校缺乏实质上的核查和监管，这就为数据过度包装留下了空间。其次，资源投入的增加与高校治理的内卷化。内卷化概念解释的是“没有发展的增长这一悖论现象”[25]。正如“项目未必能够提升高等教育质量”[26]，对于发展规划执行来说，量化指标的完成、数据的增长并不意味着学校实现了真正的发展。此外，为完成带有政治性的学术目标，学校采用“集中力量办大事”的发展策略，依靠大量的经费投入、密集的人才引进、高强度的政治激励等手段以确保重点监控指标的达成，但这些资源的使用效率受到质疑，功利主义的办学导向损害了学者的学术伦理和大学的精神追求。 五、高校發展规划治理危机的应对
正式化执行策略之所以有可能引发治理危机，原因在于：高校发展规划的战略性意蕴与指标化执行的操作技术相冲突;规划目标的长期努力性与执行中对短期绩效追求的价值观念相冲突;自上而下的规划执行体系与高校学术组织自下而上运行的组织文化相冲突。为破解执行难题，规避治理风险，需要从治理模式变革的视角，跳出自上而下控制式的执行模式，促使“整个治理体系的优化和高校内外部治理秩序的重构”[27]。
（一）增强院系规划的实体地位，实现各类发展规划的层级嵌套与目标对接
我国高校已建立了涵盖学校总体规划、职能部处的专项规划、二级学院的院系规划的较为完整的发展规划体系，并形成了以学校总体规划为统领的自上而下逐级分解的规划链条。在这一规划体系中，学校总体发展规划处于绝对核心位置。但问题是，以学校总体规划为核心确立的目标分解、检查、考核、激励体系，使得院系只能被动地执行学校下发的各类考核指标任务，二级院系规划在院系治理中难以发挥实质性作用而处于悬浮状态，院系的治理活力未被调动起来。解决高校发展规划执行困境的关键在于变革自上而下的规划编制和执行模式，构建各类规划定位清晰、功能互补、统一衔接的规划网络体系。首先，增强学校总体发展规划的宏观性、战略性和纲领性，以发挥其宏观调控的功能。其次，夯实二级院系规划的实体地位，在与学校总体规划层级嵌套、目标对接的基础上，重视二级院系规划在学校和院系治理体系中的地位和作用，给予二级院系依自身规划自主发展的空间，实现院系的实体化运作。通过学校层次的“规划上移”和院系层次的“规划下移”，最终“建立起学校宏观调控、学院自主办学的高效运行机制”[28]。
（二）通过编制规划确立集体行动规则，构建共同体治理格局
高校发展规划具有公共政策的属性，其规划文本中所确立的愿景使命、发展目标、实施路径等，可以看做是各治理主体就学校未来发展所达成的带有契约性质的规则安排。作为共同制定治理规则的集体行动，这一编制过程的多元主体参与、协商一致、达成共识是推进发展规划执行的重要前提。发展规划编制与其说是技术理性主导的文本确立过程，不如说是协调各方利益的政治过程。这一过程需要各治理主体的广泛参与，通过几上几下反复的沟通协商、利益博弈，最终达成体现集体意志、确立集体行动的民主“契约”[29]。规划工作的独特价值恰恰就体现在这一识别冲突、达成共识的过程之中，而漠视或规避多元治理主体间的利益冲突是难以达成集体行动规则的重要原因。由此，高校发展规划编制由“笔杆子”闭门造车式的封闭型决策向“集思广益式”的开放型决策、由贯彻校领导意志的精英主义决策向多元主体共同参与的民主决策的转变极其重要。高校发展规划的执行最终依赖于组织及个人的自觉行动，只有建立在广泛共识基础上的发展规划才能得到组织成员的认可，激发高校发展规划执行的内生动力。
（三）由管控式执行向契约式执行转变，激发执行规划的内生动力
在单中心控制秩序下，高校发展规划执行的动力主要源自强制性的行政命令、高强度的政治激励、科层化的等级权力。当官僚制组织原则应用于提供公共服务的场合时，其“大量潜在的制度缺陷或者制度失败根源就变得显然了”[31]。为从根本上解决范式危机，需要引入契约制度和契约精神以取代命令与控制，构建多中心的行动秩序。首先，改变控制执行逻辑，通过反复的沟通、协调、博弈达成实质性的契约安排，以协商治理代替行政指令。其次，集体行动应当尽可能在较低的治理层次上得到解决，这种较低的治理层级就是构建以院系基层治理为核心的“分层自治小组织”[32]，院系内部由于组织规模小，低成本的沟通网络发达、决策信息真实，可以通过编制规划在小组织内部达成自主合约，并通过内部相互监督以克服规划不执行的“搭便车”现象，有效减少信息不对称和外部监督、控制问题，促进组织内部共同利益的实现。再次，高校发展规划主要集中在以知识为基础的学术事务的发展上，学术的发展和大学的运行有其自身的规律、逻辑和内生秩序。规划执行最根源的推动力不是来自行政权威的命令或金钱物质激励的刺激，过多的外在控制致使高校内生秩序长期受到抑制。遵循以学术治理为轴心的发展规划运行逻辑，实现学术共同体向自我激励、自我负责、自我约束的转型，是破解执行难题，实现发展规划执行体制机制变革的可为之道。
六、小结
综上所述，高校发展规划正式化执行策略不失为明确发展事项、规避责任模糊、加强过程控制的有效举措，也显示了高校治理朝精准化、制度化、专业化的方向发展。但我们必须反思如何才能更科学合理地运用这些行动策略，警惕过度依赖技术和控制有可能引发的治理风险，思索如何用更好的手段处理好学术与行政双重治理系统的矛盾，在实践中不断总结高校发展规划执行的中国经验，以更好地发挥高校发展规划的制度优势，提升高校发展规划的制度效能。
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（责任编辑 刘第红）
关键词：高校发展规划;执行策略;治理危机;风险应对
“重视规划是中国特色社会主义制度的一大优势。”[1]如何将制度优势转化为制度效能，关键在于发展规划能否有效执行。2015年《教育部办公厅关于直属高校开展“十三五”规划编制工作的意见》中强调“要坚持规划编制与规划实施并重”。2020年既是高校“十三五”发展规划的收官之年，也是“十四五”发展规划的开局之年，在这个时间节点上有必要对高校推进发展规划的执行情况进行回顾和反思，同时也是对即将到来的新一轮高校发展规划工作提出展望与期待。
一、文献回顾与问题的提出
新世纪初，研究者认为发展规划难以有效实施的重要原因是没有从战略管理的高度来认识和处理这一问题[2]，并强调“战略规划的实质在于规划行动”[3]，呼吁高校从战略规划走向战略管理[4]。这时期的研究多借鉴企业战略管理理论，把规划执行视为战略管理的一部分，从阶段论的视角提出执行策略[5]。此外，战略地图[6]、平衡计分卡[7]等企业战略管理工具被普遍运用到高校发展规划执行研究中。自“十一五”发展规划以来，人们逐渐认识到执行过程的复杂性，“教科书式的”[8]阶段论研究框架所提供的理性主义执行策略难以应对复杂情境，基于企业战略管理思维的借鉴难以有效契合高校组织属性的复杂性和特殊性。研究者们转向探讨规划执行中的组织关系和组织行动，高校发展规划执行研究也从作为战略管理一部分的阶段论研究中抽离出来，走向独立的执行研究领域。
这时期的研究路径主要有：一是经验层次的问题对策类研究，分析影响规划执行的内外部组织要素[9]，并提出改进策略[10]。二是国内外高校发展规划执行的典型案例研究，如别敦荣对青岛大学发展规划实施经验的总结[11]，湛毅青、彭省临对美国爱荷华州立大学战略规划实施的介绍[12]，研究者希冀从成功经验中归纳出可供推广的执行策略。三是微观层次的要素类研究，如从执行能力[13]、执行模式[14]等视角切入并深入分析这些要素如何影响发展规划执行效能。四是治理视域下的执行研究。公共政策领域走向治理过程的执行研究为我们提供了一个新的研究范式，规划被看作是一种公共政策[15]，执行被视为运行治理[16]。治理视域下的执行研究持续关注执行过程及其组织间关系对规划执行的影响，并为我们提供了一个更加全面、系统、综合的研究框架。
高校发展规划执行研究范式的转型极大地拓展了我们的研究视域，但已有研究主要集中在发展规划执行的影响要素分析，对执行中的行动过程和运作机制尚未进行细描和剖析，对规划执行的行动逻辑也缺乏解释性研究。为揭开我国高校发展规划执行的“过程黑箱”，本研究通过实地调研、查阅学校网站及档案资料，共收集了9所高校（见表1）“十一五”、“十二五”、“十三五”发展规划编制、正式化执行的相关资料。本文所要回答的核心问题是：我国高校是如何推进发展规划执行的？这些执行策略会带来哪些行动后果？如何规避这些行动可能带来的治理风险？
二、高校发展规划执行的行动策略
为推动发展规划执行，调研高校通过对总体规划目标的自上而下分解、根据分解后的目标制定考核指标、层层签订目标管理责任书、依考核指标完成情况实施奖惩并决定各考核单位资源配置和干部升迁等执行举措，将发展规划执行纳入到学校常规化运营管理中。
（一）目标分解实现了发展规划与学校常规化管理的衔接
解决发展规划与学校日常管理“两张皮”的现象、推进发展规划执行的首要难题是如何将规划中的目标任务融入到学校的中心工作中。目标分解是首要的执行环节，它实现了规划管理与学校常规化管理的衔接，主要表现为学校的中心工作与规划文本有结合。目标分解由两条主线交叉构成：一类是时间序列上目标分解，包括年度目标分解和确定实施进度。年度目标分解主要通过制定年度工作要点，将发展规划目标分解到各年度逐年推进。以C校为例，该校“十一五”发展规划文本中所涉及的91项规划事项，落实到五年来年度工作计划中的有65项，落实率达71.42%。另一类是组织结构上的纵向目标分解。纵向目标分解分为三个层次：第一个层次是学校发展规划与职能部门的专项规划目标分解，这一层级由各职能部门负责，根据学校总体发展规划要求，确定本部门的任务总量。第二层次是学校与院系两级目标分解，院系根据学校总体规划和各专项规划的要求编制学院发展规划，确定学院各项目标任务。第三个层次是院系内教职工目标分解。各系部根据学院规划要求，确定系部目标任务和教职工岗位工作量。如H校2017年全面启动了系部年度工作目标任务分解和考核工作，系部目标考核结果又与系部教职工奖励性绩效工资、评优评先挂钩。目标分解的核心机制为：学校（决策中心）编制总体规划，确定学校重点发展事项及重点监控指标，各职能部门负责专项规划的督促落实;二级院系（中间层）依照学校及职能部门下发的指标总量，确定本院系的各项工作指标任务;基层教职员工（执行者）是最后的执行主体，负责完成各项指标任务，并与个人绩效考核挂钩。目标分解呈现出自上而下、逐级分解的层级特征。
（二）量化指标体系监控着发展规划执行的全过程 指标体系是维系高校发展规划执行的核心要素，也监控着发展规划执行的全过程，主要表现为：指标体系是目标分解的重要依据，是检查考核的重要观测点，是实施奖惩的关键证据，是操作实施的行动对照表。指标体系的分类标准主要有两种：一种是按照指标的呈现方式，分为量化指标和非量化指标。量化指标主要是用数字化的形式对指标完成情况加以明确规定，指标的完成数量可精确到个、项及人次，这类指标体系可以清晰评定指标是否完成以及具体测算指标完成程度，约束力强，在指标体系中占主导地位;非量化指标主要是用语言文字的形式对发展事项加以限定性的描述，这类指标体系主要关注长期性、过程性和难以量化的工作任务，在指标体系中起补充作用。另一种是按照指标的约束强度，分为约束性指标和预期性指标。这两类指标体系的权重构成和完成程度对考核的意义是不相同的。约束性指标是最低层次的、要求务必完成的硬指标，在指标体系中处于核心位置;预期性指标是期望实现的、有一定弹性空间的软指标，在指标体系中所占的比重较少，但完成程度能够体现出不同执行组织执行能力的差异。如I校《关于推进落实I学院“十三五”事业发展规划的意見》中所列举的82项定量指标中，约束性指标为58项，预期性指标为24项，两者的比重为7∶3。此外，有些高校还设置了一票肯定指标和一票否定指标、基础分值指标和提高分值指标等。各调研高校指标体系的分类标准、表现形式、赋分权重等存在较大的差异，这些差异一方面体现了高校工作重点的不同，另一方面也体现了不同层次、类型的高校治理效能的差别。
（三）目标责任书的签订实现了责任分担和压力传递
为明确责任主体，增强执行意识，调研中的9所高校共有7所高校正式签订了目标责任书，签订比例达77.9%。目标责任书的起草主体分两种：一种是学校起草学院目标责任书并下发给各学院，一种是学校出台目标责任书填写模板，各学院填充具体指标，经学校审核后通过。目标责任书的签订主体有以下四类：第一类，各院系、职能部门负责人均与校长和书记签订。第二类，各院系、职能部门负责人均与校长签订。第三类，学院负责人与校长、职能部门负责人与书记分别签订。第四类，各学院、职能部门负责人与发展规划处负责人签订。通过这种带有仪式感的正式化组织行为，学校向中层管理者施加压力、明确职责，同时中层管理者也向学校立下“军令状”，将自身纳入到甘愿执行、自担职责的考核激励体系中。目标责任书的签订增强了规划执行的合法性，形成了自上而下的压力传递机制。
（四）正式化考核评估机制增强了发展规划执行的强制力
考核是自上承接目标分解与责任分担、自下连接评估结果与实施奖惩的中间环节。在考核方式上，按照考核频率，有五年规划评估、规划实施中期评估、规划目标年度考核三类，其中，中期评估越来越受重视。在考核类型上，根据考核部门性质，将考核单位分为不同的类型，同类型单位采用同一考核评价标准。如I校将考核单位分为教学科研单位、职能部门单位、经济独立核算单位三种类型。在考核程序上，一般采用部门自评与学校他评相结合的方式。部门自评有两种形式：一类是依据学校下发的评估表格模板，各单位按要求填报各类任务的进展状态和各类数据的完成情况;一类是各单位根据学校下发的自评报告模板撰写自评报告，自评报告一般要写明各类事项的推进和完成情况、存在的问题及改进的措施建议。学校他评是在部门自评的基础上，由学校组织的综合考评组对各自评部门上报的统计数据进行核查，并给出综合考核结果和改进建议。在考核结果的认定上，一般将考核结果分为不同的等级，并根据等级实施奖惩。
（五）经济与政治激励构成了发展规划执行的硬约束
依据考核结果实施奖惩是确保规划执行强约束力的关键环节。调研高校在考核结果的运用和激励制度设计上存在一定的差异，但激励方式一般有三类：第一类是荣誉性的精神激励，主要通过颁发奖状、授予荣誉称号等方式予以表彰。第二类是与绩效拨款相关的物质激励，包括个人层次和组织层次两种奖励方式。个人层次表现为个人工作量的完成情况与绩效工资或奖金挂钩，组织层次表现为部门指标完成情况与学校下发的绩效拨款挂钩，H大学《目标管理考核办法（修订）》中规定“对考核‘优秀’的部门增拨当年绩效的15%进行奖励”。第三类是与干部考评和选拔任用挂钩的政治激励。政治激励中不仅有奖，而且有罚。如H大学规定“凡连续三年考核列后三位的，学校要对单位领导班子进行诫勉谈话;凡考核不合格的，学校根据有关规定对单位领导班子做出处理”。精神层次、经济层次、政治层次三类激励方式各有侧重，各高校一般会综合使用，但在激励强度上，政治激励和经济激励的约束力最强。
三、高校发展规划执行的行动后果
正式化行动策略中的目标分解实现了压力传递，目标责任书的签订强化了压力氛围，以量化指标为核心的检查、考核、激励机制确保了压力分担，高校发展规划实际上是在种种压力下执行的。压力型体制[17]作为一个场域形塑着高校的治理实践，在这一场域下，高校发展规划执行呈现出双重运作结果。
（一）压力传递机制与重点监控指标的完成
首先，以量化指标为核心的指标分解、检查、考核体系，将原本带有战略性的发展规划转化成了短期性的、孤立化的量化指标体系，执行发展规划实际上被转化成了执行考核指标。这种“数目字”[18]的控制执行模式操作上便捷高效，形式上简单明了，它明确了各级执行组织的行动方向、工作重点和行为后果，各级组织不得不行动起来以推进执行。其次，通过成立规划领导小组、签订责任书、明确考核标准等执行策略不断向下级释放和传递压力信号，从而形成了自上而下的组织动员，激发了各级组织对发展规划执行的充分重视。在向上负责制下，中层执行组织为回应学校的执行压力，表明自己的行动立场和行动能力，往往会全盘接受学校下发的各类考核要求，并层级加码再分发给基层执行组织。再次，面对层层加码的执行指标，下级执行组织面临着巨大的执行压力。为完成指标任务，执行组织会根据指标权重确定自己的优先行动等级，那些权重分值高、易于出成绩的、具有刚性约束力的指标会受到重点关注。为完成这些重点监控指标，执行组织往往将其上升为“政治任务”，如在国家赶超战略和重点建设政策的影响下，创建一流大学、建设一流学科、争取各类项目、扩大科研产出、获得奖项评比等指标，成为学校发展“最大的政治”。学校往往会倾尽全力，采取多种手段，同时借助政治权威、行政手段、甚至超常规的制度措施等全力保障“学术政治任务”的完成，执行结果就表现为这些硬指标的无条件执行。 （二）减压策略与高校发展规划执行阻滞的发生
在压力型体制中，不仅存在推动发展规划执行的加压驱动，同样存在阻碍发展规划执行的减压机制。“减压阀”[19]的客观存在，为基层执行组织的选择性执行、策略性应对提供了操作空间，高校发展规划执行陷入困境。
1.目标分解为选择性执行留下了策略运作空间。在目标分解过程中，由于学校行政权力的强大和各级执行组织协商能力的不足，学校往往通过指令式分解的方式，直接确定分解方案，并以行政命令的方式下达给执行组织，要求其如期完成指标任务。由于缺乏充分的协商博弈，学校对执行组织完成目标的能力和困难不甚了解。为规避风险、确保指标达成，学校在下发指标过程中往往会按一定比例放大各项指标，特别是重点发展领域的指标任务，经过层层加码，到基层执行组织往往会出现目标过高情况。如D校办公室主任所说：“规划中肯定会有目标过高的情况。”面对上级的高目标要求，执行组织对目标分解和指标考核会有抵触情绪。如G校二级学院副书记所说：“分解目标的压力大，目标分解直接和利益挂钩，大家都不愿意有具体的任务指标。”即使是与学校签订了目标责任书，指标任务分派了下来，执行组织仍会感到这些指标是上级制定的，对指标分解缺乏深度认同，在执行中会有应付心理。目标分解过程中上下级组织间的信息不对称致使发展规划目标经受第一轮的削减、筛选和置换。
2.多重博弈与规避机制加重了发展规划目标的流失。基层执行组织作为最后的落实主体，他们承担着巨大的执行压力。根据多任务委托代理理论[20]，在执行能力和运作资源有限的情况下，他们往往会综合考虑学校出台的各项诱导性的规划执行制度安排，如指标体系、考核办法、奖惩方式等，从而决定各类事项的行动等级，启动选择式执行。首先，不同类型的指标其轻重缓急是不相同的，那些易出成绩、权重分值高的指标成为“有所为”的重点执行事项，那些难以量化、不易直接考核、权重分值较低的指标会被模糊化处理甚至被消解。其次，在检查考核环节，面对难以完成的指标任务，执行组织又相应地发展出一套责任规避机制。或通过诉苦、抱怨，把难以完成的原因转嫁给限制性因素的存在，或通过艺术性的汇报技巧以突出成绩、隐藏失误，或通过变通统计口径、模糊统计标准等操纵数据，甚至出现数据造假。如B校规划处处长所说：“为完成指标就降低完成质量，甚至可以调整数据、做假数据来告诉你他们实现了。后来统计处归规划处管的时候我们就发现了很多这种问题。”受治理成本和治理能力的限制，各个部门间缺乏良好的协同机制，各类统计数据间缺乏清晰、统一的统计标准，绝大多数高校也尚未建立起科学高效的数据核查机制，这就为目标替代、数据造假提供了操作空间。由此，从目标的确立到指标的分解、从选择性执行到应对检查考核，整个执行过程中，无不充满了自上而下与自下而上的多重博弈，每一个操作环节上的“控制”与“反控制”博弈，都加重了发展规划执行阻滞的发生。
四、高校发展规划执行策略可能引发的治理风险
愈加细化的目标分解、愈趋严格的过程控制、愈重考核的结果导向似乎已成为高校发展规划执行的“成功经验”在各高校复制推广，但值得注意的是，这种自上而下的官僚控制执行模型在带来短期绩效的同时往往造成“意外后果”[21]，易引发治理风险。
（一）数量化执行易消解发展规划的战略性意蕴，加重“指标化”办学倾向
高校发展规划是面向未来的较为模糊的轮廓蓝图，但以量化指标为核心的指标分解环节，将战略性、全局性的发展规划转化为可供操作的数据指标，即使一些难以量化的目标也被“强行”数字化，学校的整体发展状态被原子化、碎片化。首先，量化指标过于明晰具体，实施起来更具刚性，这种执行模式更关注上级的指令和结果的达成，而压缩了各级执行组织的自主发展空间，在层层加码的指标考核压力下，对某一发展指标的过度追求形塑了高校的策略主义运作，加重了执行过程中的投机主义行为，忽视了学校发展的战略性、长期性、整体性，增加了学校指标化办学和碎片化发展的风险。其次，指标化执行致命的弊端就是功利化和政绩化。为达成指标和追求政绩，执行组织更关注短期目标，将精力多放在易凸显成绩的指标增长上，如各类项目的获得、论文数量的增长等，而那些对学校发展极其重要但难以量化、又需要付出长期努力的规划目标往往受到忽视，如教学质量和人才培养。“对于高等教育发展而言，一旦人的教育出了问题，其他所有的指标无论如何‘一流’都将失去意义。”[22]量化执行模式最根源的冲突在于这种标准化、量化式的管理模式与高校多目标模糊的组织属性和分散联合的组织特征的冲突。
（二）政治、行政、学术的混同运作加重学校科层管理负担
在压力型体制下，政治、行政、学术三套系统形成了以“责任—利益连带”为特征的制度性联结。高校发展规划文本中既有学科建设等学术类目标，也有治理体制改革等政务类目标，还有加强党的领导等党务类目标，这三套系统通过签订一张目标责任书、实行一套考核指标体系的形式，被纳入到同一个责任体中。政治、行政、学术的混同运作加重了学校科层化管理的负担，增加了高校学术治理的复杂性。首先，政治与行政系统具有很强的权威性和强制力，在学术治理能力不足的情况下引入过强的行政手段和政治激励，更加压缩了学术权力系统的运作空间，造成学术治理系统的疲软无力。其次，学校层级具有很强的组织动员和资源汲取能力，执行什么、如何执行、如何评价都是由学校确定的，执行体系定得过细、过死，学校的行政权力过强，高校内部权力结构严重失衡;二级学院等基层执行组织的学术管理权限受到削弱，自治空间受到侵占，并逐渐丧失自主发展的活力。这种“以问责为核心的控制、效率、绩效等价值理念已经成为一些高校新的管理哲学，并不断侵蚀着传统的专业自治与信任”[23]。
（三）權威治理与技术治理的结合谨防高校治理的内卷化
随着发展规划执行意识的增强，高校愈加倾向采用技术治理方式控制执行过程，如目标分解的精细化、指标考核的标准化、奖惩方式的制度化等。技术治理手段的运用主要借助科层制的权威治理而实现，但一旦权威治理和技术治理相结合，就会造成技术、资本、信息乃至权力的垄断[24]，势必对高校治理产生重大影响。首先是治理成本的增加与机会主义的增强。发展规划执行中的技术治理手段要求强化执行规范、遵守执行流程，这些都是以增加大量的行政开支为代价的，但由于需要消耗大量的治理成本，导致很多高校缺乏实质上的核查和监管，这就为数据过度包装留下了空间。其次，资源投入的增加与高校治理的内卷化。内卷化概念解释的是“没有发展的增长这一悖论现象”[25]。正如“项目未必能够提升高等教育质量”[26]，对于发展规划执行来说，量化指标的完成、数据的增长并不意味着学校实现了真正的发展。此外，为完成带有政治性的学术目标，学校采用“集中力量办大事”的发展策略，依靠大量的经费投入、密集的人才引进、高强度的政治激励等手段以确保重点监控指标的达成，但这些资源的使用效率受到质疑，功利主义的办学导向损害了学者的学术伦理和大学的精神追求。 五、高校發展规划治理危机的应对
正式化执行策略之所以有可能引发治理危机，原因在于：高校发展规划的战略性意蕴与指标化执行的操作技术相冲突;规划目标的长期努力性与执行中对短期绩效追求的价值观念相冲突;自上而下的规划执行体系与高校学术组织自下而上运行的组织文化相冲突。为破解执行难题，规避治理风险，需要从治理模式变革的视角，跳出自上而下控制式的执行模式，促使“整个治理体系的优化和高校内外部治理秩序的重构”[27]。
（一）增强院系规划的实体地位，实现各类发展规划的层级嵌套与目标对接
我国高校已建立了涵盖学校总体规划、职能部处的专项规划、二级学院的院系规划的较为完整的发展规划体系，并形成了以学校总体规划为统领的自上而下逐级分解的规划链条。在这一规划体系中，学校总体发展规划处于绝对核心位置。但问题是，以学校总体规划为核心确立的目标分解、检查、考核、激励体系，使得院系只能被动地执行学校下发的各类考核指标任务，二级院系规划在院系治理中难以发挥实质性作用而处于悬浮状态，院系的治理活力未被调动起来。解决高校发展规划执行困境的关键在于变革自上而下的规划编制和执行模式，构建各类规划定位清晰、功能互补、统一衔接的规划网络体系。首先，增强学校总体发展规划的宏观性、战略性和纲领性，以发挥其宏观调控的功能。其次，夯实二级院系规划的实体地位，在与学校总体规划层级嵌套、目标对接的基础上，重视二级院系规划在学校和院系治理体系中的地位和作用，给予二级院系依自身规划自主发展的空间，实现院系的实体化运作。通过学校层次的“规划上移”和院系层次的“规划下移”，最终“建立起学校宏观调控、学院自主办学的高效运行机制”[28]。
（二）通过编制规划确立集体行动规则，构建共同体治理格局
高校发展规划具有公共政策的属性，其规划文本中所确立的愿景使命、发展目标、实施路径等，可以看做是各治理主体就学校未来发展所达成的带有契约性质的规则安排。作为共同制定治理规则的集体行动，这一编制过程的多元主体参与、协商一致、达成共识是推进发展规划执行的重要前提。发展规划编制与其说是技术理性主导的文本确立过程，不如说是协调各方利益的政治过程。这一过程需要各治理主体的广泛参与，通过几上几下反复的沟通协商、利益博弈，最终达成体现集体意志、确立集体行动的民主“契约”[29]。规划工作的独特价值恰恰就体现在这一识别冲突、达成共识的过程之中，而漠视或规避多元治理主体间的利益冲突是难以达成集体行动规则的重要原因。由此，高校发展规划编制由“笔杆子”闭门造车式的封闭型决策向“集思广益式”的开放型决策、由贯彻校领导意志的精英主义决策向多元主体共同参与的民主决策的转变极其重要。高校发展规划的执行最终依赖于组织及个人的自觉行动，只有建立在广泛共识基础上的发展规划才能得到组织成员的认可，激发高校发展规划执行的内生动力。
（三）由管控式执行向契约式执行转变，激发执行规划的内生动力
在单中心控制秩序下，高校发展规划执行的动力主要源自强制性的行政命令、高强度的政治激励、科层化的等级权力。当官僚制组织原则应用于提供公共服务的场合时，其“大量潜在的制度缺陷或者制度失败根源就变得显然了”[31]。为从根本上解决范式危机，需要引入契约制度和契约精神以取代命令与控制，构建多中心的行动秩序。首先，改变控制执行逻辑，通过反复的沟通、协调、博弈达成实质性的契约安排，以协商治理代替行政指令。其次，集体行动应当尽可能在较低的治理层次上得到解决，这种较低的治理层级就是构建以院系基层治理为核心的“分层自治小组织”[32]，院系内部由于组织规模小，低成本的沟通网络发达、决策信息真实，可以通过编制规划在小组织内部达成自主合约，并通过内部相互监督以克服规划不执行的“搭便车”现象，有效减少信息不对称和外部监督、控制问题，促进组织内部共同利益的实现。再次，高校发展规划主要集中在以知识为基础的学术事务的发展上，学术的发展和大学的运行有其自身的规律、逻辑和内生秩序。规划执行最根源的推动力不是来自行政权威的命令或金钱物质激励的刺激，过多的外在控制致使高校内生秩序长期受到抑制。遵循以学术治理为轴心的发展规划运行逻辑，实现学术共同体向自我激励、自我负责、自我约束的转型，是破解执行难题，实现发展规划执行体制机制变革的可为之道。
六、小结
综上所述，高校发展规划正式化执行策略不失为明确发展事项、规避责任模糊、加强过程控制的有效举措，也显示了高校治理朝精准化、制度化、专业化的方向发展。但我们必须反思如何才能更科学合理地运用这些行动策略，警惕过度依赖技术和控制有可能引发的治理风险，思索如何用更好的手段处理好学术与行政双重治理系统的矛盾，在实践中不断总结高校发展规划执行的中国经验，以更好地发挥高校发展规划的制度优势，提升高校发展规划的制度效能。
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（责任编辑 刘第红）