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[摘要]在创新型国家建设中，我国政府既要通过权利下放促进高等教育发展的自主创新，又要避免政府权威的过度流失而可能引致的高等教育发展偏离创新型国家建设的需求。要突破这一困境，政府需要在高等教育发展框架下对自身的角色和职能进行反思和重构。
[关键词]创新型国家建设，高等教育，政府。
[中图分类号]G649.21[文献标识码]A[文章编号]1005-4634(2007)02-0095-03
在我国创新型国家建设中，高等教育被赋予了愈来愈多的历史使命。政府对高等教育寄予了厚望，并由此也表现出了在促进高等教育发展中凸现自身价值的决心。政府有理由要确保高等教育的发展能够促进创新型国家建设、为社会经济发展服务。而伴随着高等教育管理权利的逐步下放，政府对高等教育的控制不是增强而是减弱了。因而学理上政府也必然要避免政府权威的过度流失而可能引致的高等教育发展的失序。因此，对政府而言，问题的核心是在创新型国家建设中政府应该如何凸现自身价值，以保证高等教育的发展不偏离创新型国家建设的需求。本文试图对此进行初步探析。
1政府视野下高等教育的发展
高等教育从它诞生的那一天起，就已经埋下了自我维持的种子，高等教育有它自身的逻辑以及由此派生的大学自治、学术自由的权利。但同时，高等教育也总是容易受到外界的干预，正如布鲁贝克所言，人们探讨深奥的知识不仅出于闲逸的好奇，而且还因为它对国家有着深远的影响[1]。在这个意义上，国家总是试图干预高等教育的发展，其目的也就是要保证高等教育的发展必须契合国家社会经济发展的需求。而在我国这样一个后发展中国家，尤其是伴随着科教兴国战略、人才强国战略推行，以及时下的创新型国家建设战略的设施，高等教育对于促进我国这样一个民族国家社会经济发展的意义就更为突出。于是，一方面，为了保证高等教育的自我维持，政府必须改变过去那种集权式的管理体制，不断下放权限，还权于校，扩大高校的办学自主权；另一方面，政府又总是非常慎重地进行权限的下放，力图避免政府对于高等教育管理权威的过度流失，从而确保高等教育的发展不会偏离国家经济发展需求。显然，在这样一个高等教育发展背景下，我国政府处于两难选择中，政府既要保证高等教育管理权限的逐步下放又要避免权威的过度流失。
具体到当前的创新型国家建设中，我国政府对高等教育的发展也提出了三点要求：第一，高校要为建设创新型国家、国家创新体系和全面建设小康社会，可持续地培养一大批高素质拔尖创新人才，提供全面的人才支持；第二，高校要能够发挥人才培养和科技创新相结合的优势，推进基础研究和国家战略高技术研究，成为知识创新体系的主力军之一；第三，在创新文化建设方面，高校要有利于推动创新和创新人才培养的文化环境建设，推动有利于创新文化的大学文化和社会文化建设[2]。基于高等教育对创新型国家建设的重要意义，政府有理由也有必要促进和引导高等教育向这三个方面发展，而无论这三个方面是否与高等教育发展自身逻辑相一致。因此，当前我国政府在下放高等教育管理权限的同时，也必然保留能够促进和引导高等教育向这三个方面发展的权限的能力，而这也必然构成今后我国高等教育发展的宏观政策环境。
所以，在当下政府视野下，高等教育的发展问题不仅仅是如何实现高等教育的自我维持，实现大学自治和学术自由，更是要将这种自我维持纳入到社会经济发展的轨道，服从创新型国家建设的需求。在创新型国家建设中，政府要保证高等教育发展的三个导向，就必然会保留国家能够促进和引导高等教育向这三个方面发展的权限的能力。而要达成这一目标，关键问题也就是政府如何突破自身的两难选择，重新界定好自己的行动角色。
2高等教育发展框架下政府角色的解构
在创新型国家建设中，政府要重新界定好自己的行动角色，就必须要突破自身的两难选择。这种两难选择其实也并不是我国政府在高等教育发展中所独自面对的。从20世纪西方各国高等教育发展历程来看，政府既是高等教育发展的原因也是高等教育落后的根源。可以说，在现代社会，政府在高等教育发展框架下都面临着如何更好地发挥自身的作用，使得高等教育既能够符合学术逻辑的发展需求又能够切合国家经济建设的需要。根据新制度经济学的理解，历史是重要的，制度具有一定的路径依赖性。在不同的国家，高等教育发展的历史很大程度上也决定了高等教育在未来的发展走向。这也就意味着在当下中国高等教育发展框架下，政府要突破自身的两难选择，可能也具有自身的特殊性。在当前创新型国家建设中，政府有必要对过去自己所承担的角色进行反思和解构。
回顾建国以来我国高等教育发展的50余年历程，高等教育基本上走过了一个从中央集权到地方分权再到扩大高等学校办学自主权的过程，而理顺政府与高校之间的关系也就成为当下我国高等教育管理体制改革的重中之重[3]。政府种种政策的颁布也表明，这也是目前政府在高等教育发展框架下所承担的实际行动角色，换言之，目前政府主要任务就是明晰政府和高校在高等教育管理上的权利边界。之所以这成为当前我国政府在高等教育发展框架下所担当的任务，是因为长期以来，我国高等教育都是在国家一手包办下发展起来的。而随着市场经济体制的建立，计划式的管理体制已经不适应高等教育发展需求，在这个背景下，国家有责任下放高等教育的管理权限，赋予高等教育机构一定的自治权。但是如何下放、下放哪些权限对于政府而言，并不是很明晰，于是，理清政府和高校之间的管理权限也就成为政府在现行高等教育发展框架下的职责所在。这也就意味着，对于我国政府而言，在一定时期内，权利下放是一个趋势，问题是怎样下放、下放什么。但毋庸置疑，在政府层面，权利下放，不是目的而是工具。权利下放，与其说是让大学走向自治、实现学术自由，不如说是让大学能够更好地运转，以促进社会经济发展的需求。
我国政府在现行高等教育发展框架下所承担的这种历史角色有其合理性。作为一个后发展中的民族国家，我国不仅面临着实现工业化，而且要实现西方已经实现的现代化的双重任务。高等教育作为高层次人才培养的枢纽，必然会、事实上也已经被结构化到民族国家的形成和发展过程中。在市场经济体制下，国家要大力发展高等教育，使得高等教育能够适应社会经济发展的需求，就有必要改变过去不合理的较为集中的高等教育管理体制，给予高等教育机构以更多的管理权限。不过，殊途同归，当政府在这样做的时候，一定意义上也符合高等教育机构自身逻辑发展的需要。在国家权利下放的过程中，高等教育机构自身自治空间也大大增强。在这个意义上，在短期内我国政府的两难选择也就有被逐步化解的可能，至少权利下放和避免权威的过度流失在效果上具有了暂时的一致性。但是，目前的权利下放不过是政府解决当前高等教育问题的一种暂时性的解决方法。没有理由认为，假若在权利下放过程中，高等教育不能发挥其在社会经济发展过程中应有的作用的时候，政府会熟视无睹。因为就长时段而言，高等教育管理权利的下放与避免政府权威的过度流失并不必然能够达成同样的理想效果。尤其是在创新型国家建设中，国家通过什么措施能够确保高等教育的发展能够适应创新型国家建设的需求呢？“过分担心放权后的体制可能造成的消极后果可能使政府控制的体制比过去更有魅力。”[4]因此，就短时段而言，在高等教育发展框架下，我国政府面临的两难选择所带来的矛盾冲突可能还并不明显，但是就长时段而言，伴随着高等教育机构自主权的日益加强，政府就必须直面引导高等教育管理权限的逐步下放与避免政府权威的过度流失的矛盾冲突。
3创新型国家建设中政府职能的重构
创新型国家建设是我国一个长期的发展战略。在这样一个长时段的发展战略中，高等教育系统既是创新型国家建设的一个部分，同时也是创新型国家建设的一个杠杆。当前我国政府在下放高等教育管理权限的同时，也必然要保留能够促进和引导高等教育作为创新型国家建设杠杆的能力，而这也是今后我国高等教育发展的长期宏观政策环境。在这样一个宏观政策环境下，要避免政府权威的过度流失而可能引致的高等教育发展的失序，政府应该努力的方向和要点是：
1）打造责任政府，进一步理顺政府和高校之间的关系。政府要保证高等教育系统对于创新型国家建设的重要意义，就必须保留促进和引导高等教育发展的能力。因此，高等教育管理权限的下放，并不意味着高等教育管理权利完全回归高校，而是意味着要打造一个责任政府、有限政府，明晰政府和高校各自的责权利，避免由于政府和高校在高等教育管理中权责不分、职能不清所造成的高等教育运行效率低下的问题。而且，目前我国高等教育系统还没有形成完全适应市场经济体制的运行机制，高等教育管理权利完全下放也不利于高等教育系统的有序发展，也必然阻碍高等教育的自主创新。因此，权利下放的目的在于理顺政府和高校之间的关系，打造一个责任政府；
2）建立社会中介，加快政府管理职能转变。要避免政府权威的过度流失而可能引致的高等教育失序，也并不完全意味着政府只有通过滞留高等教育管理权的方式来进行。在高等教育管理中，有些事务政府部门不便管，但又不能放任不管。那么这些事务可以交由社会中介机构来进行。这样，既厘清了政府职能，又减少了权利下放所可能带来的隐忧。政府应该有步骤有策略地建立一批社会中介机构，通过这些中介机构来承担起政府在高等教育管理中的评估、监督、管理等职能。并且政府要避免对这些中介机构的干扰，尽可能保证中介机构评估、监督等的权威性、公平性，从而替代政府并起到政府很难起到的作用；
3）坚持分类管理，为各类高等教育机构创新提供适切的社会制度环境。建设创新型国家，首先要求高等教育系统自身就是一个创新型系统。只有创新型系统，才能培养出创新型人才。我国高等教育机构自身存在着不同的类型，对于这些不同类型的高等教育机构也很难用统一的高等教育管理管理体制来约束，因此必须坚持分类管理的原则，保证不同类型的高等教育机构有相对适宜的宏观制度框架，并且这些制度框架能够最大限度地促进微观的高等教育系统高效率的运行。这也正是微观的高等教育机构自主创新的前提；
4）搭建创新平台，政策引导高校科研成果的生产力化。建设创新型国家首先要求科技进步和自主创新是社会发展的主要推动力。长期以来我国的研发力量主要集中在高校和科研院所，企业自身研发能力弱。但由于制度原因，高校和科研院所与企业之间缺乏密切的联系，创新主体要素脱节，科研成果难以转化为生产力，从而也就难以形成高效的创新体系，不利于创新型国家建设。要保证高校在创新型国家建设中凸现其价值，促进科研成果的生产力转化，政府就应该积极搭建创新成果转化和服务平台，为创新主体要素之间的连接提供条件，譬如建立大学科技园以及技术转移中心等等；
5）营造良好氛围，为高等教育系统提供有利于创新的外部文化环境。从历史上看，凡是技术创新活跃、经济繁荣的时代，都是由重大的创新文化引领的。因此建设创新型国家，首先要进行创新文化的建设。在高等教育大众化时代，高等教育日益从社会边缘步入社会的中心，高等教育系统与其它社会系统之间的互动已经越来越明显。因此，高等教育系统内部创新文化的形成，也迫切需要外部创新文化的支持。政府不仅要引导高等教育促进创新文化的建设，更要为高等教育系统内部创新文化的形成提供外部条件。政府应该大力弘扬创新精神，培育创新意识，营造有利于创新的良好氛围，为高等教育系统的自主创新提供强大的精神动力和舆论支持。
参考文献
1[美]约翰S布鲁贝克.高等教育哲学[M].王承绪等译.杭州:浙江教育出版社,2002.
2 唐景莉,柴葳.高校要为创新型国家提供全面人才支持[N].中国教育报,2006-03-11.
3 刘在洲.理顺政府与高校之间的关系是高等教育管理体制改革的重中之重[J].黑龙江高教研究,1999,(3).
4 [英]杰夫惠迪,萨莉鲍尔,大卫哈尔平.教育中的放权与择校：学校、政府和市场[M].马忠虎译.北京:教育科学出版社,2003.
[关键词]创新型国家建设，高等教育，政府。
[中图分类号]G649.21[文献标识码]A[文章编号]1005-4634(2007)02-0095-03
在我国创新型国家建设中，高等教育被赋予了愈来愈多的历史使命。政府对高等教育寄予了厚望，并由此也表现出了在促进高等教育发展中凸现自身价值的决心。政府有理由要确保高等教育的发展能够促进创新型国家建设、为社会经济发展服务。而伴随着高等教育管理权利的逐步下放，政府对高等教育的控制不是增强而是减弱了。因而学理上政府也必然要避免政府权威的过度流失而可能引致的高等教育发展的失序。因此，对政府而言，问题的核心是在创新型国家建设中政府应该如何凸现自身价值，以保证高等教育的发展不偏离创新型国家建设的需求。本文试图对此进行初步探析。
1政府视野下高等教育的发展
高等教育从它诞生的那一天起，就已经埋下了自我维持的种子，高等教育有它自身的逻辑以及由此派生的大学自治、学术自由的权利。但同时，高等教育也总是容易受到外界的干预，正如布鲁贝克所言，人们探讨深奥的知识不仅出于闲逸的好奇，而且还因为它对国家有着深远的影响[1]。在这个意义上，国家总是试图干预高等教育的发展，其目的也就是要保证高等教育的发展必须契合国家社会经济发展的需求。而在我国这样一个后发展中国家，尤其是伴随着科教兴国战略、人才强国战略推行，以及时下的创新型国家建设战略的设施，高等教育对于促进我国这样一个民族国家社会经济发展的意义就更为突出。于是，一方面，为了保证高等教育的自我维持，政府必须改变过去那种集权式的管理体制，不断下放权限，还权于校，扩大高校的办学自主权；另一方面，政府又总是非常慎重地进行权限的下放，力图避免政府对于高等教育管理权威的过度流失，从而确保高等教育的发展不会偏离国家经济发展需求。显然，在这样一个高等教育发展背景下，我国政府处于两难选择中，政府既要保证高等教育管理权限的逐步下放又要避免权威的过度流失。
具体到当前的创新型国家建设中，我国政府对高等教育的发展也提出了三点要求：第一，高校要为建设创新型国家、国家创新体系和全面建设小康社会，可持续地培养一大批高素质拔尖创新人才，提供全面的人才支持；第二，高校要能够发挥人才培养和科技创新相结合的优势，推进基础研究和国家战略高技术研究，成为知识创新体系的主力军之一；第三，在创新文化建设方面，高校要有利于推动创新和创新人才培养的文化环境建设，推动有利于创新文化的大学文化和社会文化建设[2]。基于高等教育对创新型国家建设的重要意义，政府有理由也有必要促进和引导高等教育向这三个方面发展，而无论这三个方面是否与高等教育发展自身逻辑相一致。因此，当前我国政府在下放高等教育管理权限的同时，也必然保留能够促进和引导高等教育向这三个方面发展的权限的能力，而这也必然构成今后我国高等教育发展的宏观政策环境。
所以，在当下政府视野下，高等教育的发展问题不仅仅是如何实现高等教育的自我维持，实现大学自治和学术自由，更是要将这种自我维持纳入到社会经济发展的轨道，服从创新型国家建设的需求。在创新型国家建设中，政府要保证高等教育发展的三个导向，就必然会保留国家能够促进和引导高等教育向这三个方面发展的权限的能力。而要达成这一目标，关键问题也就是政府如何突破自身的两难选择，重新界定好自己的行动角色。
2高等教育发展框架下政府角色的解构
在创新型国家建设中，政府要重新界定好自己的行动角色，就必须要突破自身的两难选择。这种两难选择其实也并不是我国政府在高等教育发展中所独自面对的。从20世纪西方各国高等教育发展历程来看，政府既是高等教育发展的原因也是高等教育落后的根源。可以说，在现代社会，政府在高等教育发展框架下都面临着如何更好地发挥自身的作用，使得高等教育既能够符合学术逻辑的发展需求又能够切合国家经济建设的需要。根据新制度经济学的理解，历史是重要的，制度具有一定的路径依赖性。在不同的国家，高等教育发展的历史很大程度上也决定了高等教育在未来的发展走向。这也就意味着在当下中国高等教育发展框架下，政府要突破自身的两难选择，可能也具有自身的特殊性。在当前创新型国家建设中，政府有必要对过去自己所承担的角色进行反思和解构。
回顾建国以来我国高等教育发展的50余年历程，高等教育基本上走过了一个从中央集权到地方分权再到扩大高等学校办学自主权的过程，而理顺政府与高校之间的关系也就成为当下我国高等教育管理体制改革的重中之重[3]。政府种种政策的颁布也表明，这也是目前政府在高等教育发展框架下所承担的实际行动角色，换言之，目前政府主要任务就是明晰政府和高校在高等教育管理上的权利边界。之所以这成为当前我国政府在高等教育发展框架下所担当的任务，是因为长期以来，我国高等教育都是在国家一手包办下发展起来的。而随着市场经济体制的建立，计划式的管理体制已经不适应高等教育发展需求，在这个背景下，国家有责任下放高等教育的管理权限，赋予高等教育机构一定的自治权。但是如何下放、下放哪些权限对于政府而言，并不是很明晰，于是，理清政府和高校之间的管理权限也就成为政府在现行高等教育发展框架下的职责所在。这也就意味着，对于我国政府而言，在一定时期内，权利下放是一个趋势，问题是怎样下放、下放什么。但毋庸置疑，在政府层面，权利下放，不是目的而是工具。权利下放，与其说是让大学走向自治、实现学术自由，不如说是让大学能够更好地运转，以促进社会经济发展的需求。
我国政府在现行高等教育发展框架下所承担的这种历史角色有其合理性。作为一个后发展中的民族国家，我国不仅面临着实现工业化，而且要实现西方已经实现的现代化的双重任务。高等教育作为高层次人才培养的枢纽，必然会、事实上也已经被结构化到民族国家的形成和发展过程中。在市场经济体制下，国家要大力发展高等教育，使得高等教育能够适应社会经济发展的需求，就有必要改变过去不合理的较为集中的高等教育管理体制，给予高等教育机构以更多的管理权限。不过，殊途同归，当政府在这样做的时候，一定意义上也符合高等教育机构自身逻辑发展的需要。在国家权利下放的过程中，高等教育机构自身自治空间也大大增强。在这个意义上，在短期内我国政府的两难选择也就有被逐步化解的可能，至少权利下放和避免权威的过度流失在效果上具有了暂时的一致性。但是，目前的权利下放不过是政府解决当前高等教育问题的一种暂时性的解决方法。没有理由认为，假若在权利下放过程中，高等教育不能发挥其在社会经济发展过程中应有的作用的时候，政府会熟视无睹。因为就长时段而言，高等教育管理权利的下放与避免政府权威的过度流失并不必然能够达成同样的理想效果。尤其是在创新型国家建设中，国家通过什么措施能够确保高等教育的发展能够适应创新型国家建设的需求呢？“过分担心放权后的体制可能造成的消极后果可能使政府控制的体制比过去更有魅力。”[4]因此，就短时段而言，在高等教育发展框架下，我国政府面临的两难选择所带来的矛盾冲突可能还并不明显，但是就长时段而言，伴随着高等教育机构自主权的日益加强，政府就必须直面引导高等教育管理权限的逐步下放与避免政府权威的过度流失的矛盾冲突。
3创新型国家建设中政府职能的重构
创新型国家建设是我国一个长期的发展战略。在这样一个长时段的发展战略中，高等教育系统既是创新型国家建设的一个部分，同时也是创新型国家建设的一个杠杆。当前我国政府在下放高等教育管理权限的同时，也必然要保留能够促进和引导高等教育作为创新型国家建设杠杆的能力，而这也是今后我国高等教育发展的长期宏观政策环境。在这样一个宏观政策环境下，要避免政府权威的过度流失而可能引致的高等教育发展的失序，政府应该努力的方向和要点是：
1）打造责任政府，进一步理顺政府和高校之间的关系。政府要保证高等教育系统对于创新型国家建设的重要意义，就必须保留促进和引导高等教育发展的能力。因此，高等教育管理权限的下放，并不意味着高等教育管理权利完全回归高校，而是意味着要打造一个责任政府、有限政府，明晰政府和高校各自的责权利，避免由于政府和高校在高等教育管理中权责不分、职能不清所造成的高等教育运行效率低下的问题。而且，目前我国高等教育系统还没有形成完全适应市场经济体制的运行机制，高等教育管理权利完全下放也不利于高等教育系统的有序发展，也必然阻碍高等教育的自主创新。因此，权利下放的目的在于理顺政府和高校之间的关系，打造一个责任政府；
2）建立社会中介，加快政府管理职能转变。要避免政府权威的过度流失而可能引致的高等教育失序，也并不完全意味着政府只有通过滞留高等教育管理权的方式来进行。在高等教育管理中，有些事务政府部门不便管，但又不能放任不管。那么这些事务可以交由社会中介机构来进行。这样，既厘清了政府职能，又减少了权利下放所可能带来的隐忧。政府应该有步骤有策略地建立一批社会中介机构，通过这些中介机构来承担起政府在高等教育管理中的评估、监督、管理等职能。并且政府要避免对这些中介机构的干扰，尽可能保证中介机构评估、监督等的权威性、公平性，从而替代政府并起到政府很难起到的作用；
3）坚持分类管理，为各类高等教育机构创新提供适切的社会制度环境。建设创新型国家，首先要求高等教育系统自身就是一个创新型系统。只有创新型系统，才能培养出创新型人才。我国高等教育机构自身存在着不同的类型，对于这些不同类型的高等教育机构也很难用统一的高等教育管理管理体制来约束，因此必须坚持分类管理的原则，保证不同类型的高等教育机构有相对适宜的宏观制度框架，并且这些制度框架能够最大限度地促进微观的高等教育系统高效率的运行。这也正是微观的高等教育机构自主创新的前提；
4）搭建创新平台，政策引导高校科研成果的生产力化。建设创新型国家首先要求科技进步和自主创新是社会发展的主要推动力。长期以来我国的研发力量主要集中在高校和科研院所，企业自身研发能力弱。但由于制度原因，高校和科研院所与企业之间缺乏密切的联系，创新主体要素脱节，科研成果难以转化为生产力，从而也就难以形成高效的创新体系，不利于创新型国家建设。要保证高校在创新型国家建设中凸现其价值，促进科研成果的生产力转化，政府就应该积极搭建创新成果转化和服务平台，为创新主体要素之间的连接提供条件，譬如建立大学科技园以及技术转移中心等等；
5）营造良好氛围，为高等教育系统提供有利于创新的外部文化环境。从历史上看，凡是技术创新活跃、经济繁荣的时代，都是由重大的创新文化引领的。因此建设创新型国家，首先要进行创新文化的建设。在高等教育大众化时代，高等教育日益从社会边缘步入社会的中心，高等教育系统与其它社会系统之间的互动已经越来越明显。因此，高等教育系统内部创新文化的形成，也迫切需要外部创新文化的支持。政府不仅要引导高等教育促进创新文化的建设，更要为高等教育系统内部创新文化的形成提供外部条件。政府应该大力弘扬创新精神，培育创新意识，营造有利于创新的良好氛围，为高等教育系统的自主创新提供强大的精神动力和舆论支持。
参考文献
1[美]约翰S布鲁贝克.高等教育哲学[M].王承绪等译.杭州:浙江教育出版社,2002.
2 唐景莉,柴葳.高校要为创新型国家提供全面人才支持[N].中国教育报,2006-03-11.
3 刘在洲.理顺政府与高校之间的关系是高等教育管理体制改革的重中之重[J].黑龙江高教研究,1999,(3).
4 [英]杰夫惠迪,萨莉鲍尔,大卫哈尔平.教育中的放权与择校：学校、政府和市场[M].马忠虎译.北京:教育科学出版社,2003.