财政压力视角下的制度变迁

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  摘要:文章从财政压力的视角来分析20世世70年代末中国改革的动因和路径。“财政压力说”是研究制度变迁的新制度经济学的框架。从解决财政危机、维持国家义理性这一点上看,可以解释20世纪70年代末中国改革的动因。20世纪70年代末的中国改革是政府主导的制度安排,是中央政府、地方政府、国企工人和农民集团之间博弈均衡,通过改革,各方均达到更高的效用水平,因而这场改革的结果是帕累托改进非常成功的改革。政府改革的路径选择是:“甩包袱”和“向新兴财富征税”并举,通过对国有企业放权让利的政策,培育“新兴财富”;同时,通过农村改革和财税体制改革使农民和地方政府获分享更多改革的利益,使改革获得广泛的支持;改革成功的标志是:新兴财富集团成长起来,以充分的纳税支持中央政府。
  关键词:制度变迁;“财政压力说”;改革;动因;路径
  
  一、 引言
  
  经济史表明,世界上不少国家曾发生过由治国者发动的制度变革,变革的结果,都是其公共产品的供给能力增强了,政府获得了义理性支持(张宇燕、何帆,1998)。本文感兴趣的问题是,既然改革的目标可由义理性这个变量来表示,改革的路径选择是否也有某些一般性特征。显然,对这个问题的探索,不仅可以丰富制度变迁理论,还可以增强对某些国家改革的解释力。
   是熊彼特最早从财政史中发现这一规律的,即财政危机是制度变迁的原因。他说:“社会的转折总是包含着原有的财政政策的危机”(熊彼特,1918)。希克斯(1969)也有类似的观点,他将近代国家的出现视为一种社会变革,其背后的主要原因是财政压力,即君主们需要大笔金钱为战争融资,这导致了现代税收制度的建立。张宇燕和何帆(1998)把熊彼特和希克斯的思想概括为一个基本命题,即财政压力是国家推动改革的直接原因,财政压力不仅决定改革的起因,还决定了改革的路径。我们可称其为“财政压力假说”。
  “财政压力假说”假定治国者是一个理性人,其目标是追求义理性最大化,即长久而有效地掌握统治权。该假说提出政府实施制度变迁的起因和机理如下:第一,治国者为维持一定的义理性水平,必须向公民提供一定的公共产品;第二,由于投资公共产品的边际收益递减,治国者须追加更多的公共产品供给,以维持一定的义理性水平;第三,递增的公共产品投入必然导致递增的财政支出,发生财政危机,产生义理性危机;第四,为了增强义理性,缓解财政压力,治国者必须施行改革。该假说还提出了制度变迁的路径:即先“甩包袱”,后“向新兴财富征税”,而且这两种选择的前后顺序不能颠倒,如果颠倒二者的顺序,就会进一步加剧财政恶化,导致义理性水平下降,最终可能导致改革失败。
   本文认为,“财政压力说”以经济学原理和历史经验论证了重大改革的一般性起因,同时,也符合逻辑地解释了改革的路径,这在理论上是十分有意义的。本文将用这个假说来解释中国20世纪70年代末改革的过程,指出中国70年代末的改革也是在财政压力下产生的,首先,通过“甩包袱”,对国有企业放权让利的改革,实现财政压力的初步缓解;第二,直接向新兴财富征税,在农村进行新的生产组织变革,以及财政体制改革,实现政府财政压力的彻底消除。本文的编排如下,第一部分是引言,第二部分是对70年代末政府财政压力的描述及财政压力产生的原因分析,第三部分是对70年代末改革路径的分析,第四部分是总结和对该假说的评价。
  
  二、 20世纪70年代末中国的财政压力
  
  1. 20世纪70年代末的财政情况。70年代中期以前,中国国家财政奉行量入为出和零赤字的政策。然而,从1974到1976年,中国财政连续三年赤字,这种情况是很罕见的,而且这是在国家严格限制支出的情况下出现的,因而当时出现较强的财政压力。随着文革的结束,1977年和1978年国民经济得到一定恢复,尽管这两年国家财政都出现了结余,但这没能改变财政支出的压力,1979年财政赤字达到135.41亿元,为1949年建国以来的最高值,财政赤字占财政收入的比重高达11.81%。1980年财政继续出现赤字,为68.9亿元。1981年经济出现好转,财政盈余37.38亿元,但随后又出现连续三年不断递增的赤字,直到1985年才达到收支平衡。
   20世纪70年代中后期国家财政连续三年的赤字,使政府感到财政的压力,更重要的是,造成财政压力的因素并没有随着文革的结束而消失,比如企业的亏损还在继续,控制农村的成本越来越高,反而还有不断扩大的趋势,比如大量的上山下乡的年轻人即将回城。这些因素给政府带来很大的治理困难。为了缓解财政压力,政府果断把经济建设作为主要的施政方向,这是70年代末的中国改革的动因。
  2. 20世纪70年代末的财政压力产生的原因。我们把造成财政压力和义理性危机的因素归纳为下几个方面:
  (1)人口压力。诺思认为人口与资源之间的压力一直是经济史的核心问题。人口压力会影响到公共支出绝对规模的增加, 从而造成财政赤字。人口的数量变化不仅会影响到经济增长的绩效(Forgel,1994),而且会诱发制度的变迁(诺斯,1981)。在70年代末,在计划经济体制下,国家和公民之间达成了一种隐含的“社会契约”,即国家有义务保证公民的就业权利(至少是城市人口就业的权利),因此充分就业就成为社会主义国家为实现义理性最大化追求的第一个目标。由于中国本身人口数量就多,而且在文革后,政府需要创造出大量的岗位来安置回城青年和转业军人就业,这就给容纳就业的单位,特别是各类企业,带来极大负担,并影响其盈利能力的提升,继而加深财政压力。
  (2)外部竞争。一国的长治久安不仅取决于内部稳定,还取决于和其它国家之间的某种竞争,比如相对其它国家而言的更高水平的福利和安全等。经历了文革,中国相对于当时创造东亚奇迹的国家明显落后了,因此对学习发达国家的愿望越发强烈,这种愿望体现在中国政府对这些国家的频繁出访。从1978年起,中国掀起了一股声势浩大的出国考察热潮,考察团在国外的所见所闻,国外先进的科技和富裕的生活使中国领导人感受到经济建设的紧迫性。这体现在中国政府领导人的一系列讲话中:
  “外国人议论中国人究竟能够忍耐多久,我们要注意这个话。我们要想一想,我们给人民究竟做了多少事情呢?”
   “我们太穷了,太落后了,老实说对不起人民”、“社会主义要表现出它的优越性,哪能像现在这样,搞了二十多年还这么穷,那要社会主义干什么?”
   ——1978年9月邓小平在东北三省视察期间的讲话
   中国领导人提出的这一连串的“问号”,实际上也是发出了重新探索“什么是社会主义、怎样建设社会主义”的强有力的信号。制度变迁正是在这样的背景下出现的。中国领导人为了满足广大中国人致富愿望,希望通过各种变革,改善财政压力,提高义理性水平。
  (3)制度僵化。僵化的制度是指那些没能适应环境变化的失去有效性的制度,这些制度将制约经济的增长,引发财政危机。改革开放的前三十年,中国一直采用计划经济模式实现资本的积累,然而,这种模式一直存在效率低下的问题,这表现在,微观企业效率低下、资源计划配置不合理、和价格机制失效,其背后的原因是国家过多的对经济的干预。虽然,计划经济缺乏效率在60年代初期就被觉察了,而且在1978年以前,中国政府也采取了一系列的改革,但改革一直陷于行政性放权、收权的细枝末节之中,而从未触及计划经济体制三位一体的基本格局。这就使得计划经济体制的低效率长期持续存在,最终结果是国家财政入不敷出,财政压力越发巨大。
  因此,从以上的分析我们可以看出,33年前中国的改革产生于财政压力。我们随后将看到,改革的路径选择也都是围绕着如何缓解财政压力这个难题展开的。庆幸的是,中国选择了一条正确的改革路径,为未来解决财政压力,提升义理性水平提供了充分的保障。
  
   三、 20世纪70年代末中国推进改革的路径选择
  
  1. 20世纪70年代末期改革的参与者及其对中央政府的态度。在70年代末,计划经济体制的背景下改革的参与者包括:中央政府、地方政府、国有企业工人和农民。我们一一分析改革前各个参与方对中央政府的的态度。
   第一,国有企业工人对中央政府的态度。由于国有企业的资源划拨、生产计划和利润分配都由中央政府通过指令性计划完成,而且通过保证国有企业工人的就业权利,给与了城市工人最大的福利,因此改革之前,中央政府的义理性最大的支持来自于国有企业工人。
   第二,中央政府和地方政府是委托代理关系,当中央满足地方官员按照自己的意愿制订的经济变革的要求,或者能够增加地方财政收入时,获得地方政府的义理性支持。
   第三,治国者赋予农民耕种土地的权利,但没有给予农民获得城市国企工人得到的各种福利和就业的权利,而且由于户籍制度存在限制了农民由农村流向城市,因此农民对治国者的义理性支持会随着城乡差距扩大而减少。
  2. 改革的路径选择。中央政府为了解决财政压力,提升义理性水平,制订了如下的改革路径:
  (1)“甩包袱”与“向新兴财富征税”同时并举。具体来说,这一步是指对国企进行了放权让利和“利改税”的改革。国企放权让利的改革使企业经营有了较大自主性,增强了国企的盈利能力,国企工人和地方官员也欢迎这样的改革。对国企工人而言,改革使企业内部利润分配成为可能,提高国企工人的福利水平;对地方官员而言,地方财政收入的增长率常常高于中央财政收入的增长率,而且地方官员往往兼任国企的经理、厂长,这就增加了地方官员的福利水平。如此一来,对于80年代初国企的改革,给博弈各方除了农民没有直接收益外,都带来效用的增加。治国者的义理性水平得到进一步提升。
  (2)直接寻求“新的义理性支持”。具体来说包括农村改革和财政体制的改革。
   ①农村改革获得来自农民的义理性支持。改革初期,治国者寻求的新的义理性支持来自农民。1978年以前,一大二公的人民公社制度难以继续维持,由农民自发形成的包产到户的制度逐渐获得政府的认可,并以法律的形式确定下来。“包产到户”从根本上打破了农业生产经营和分配上的“大锅饭”,使农民有了真正的自主权,因此受到中国各地农民的广泛欢迎。治国者的义理性水平获得很大的提升。1981年10月统计,全国农村已有97.8%的生产队建立不同形式的农业生产责任制,农村的生活水平不断得到提高。国家获得了农民的义理性支持。
   ②财税体制改革获得来自地方官员的义理性支持。在中央与地方关系中,中央政府和地方政府最关心的是中央与地方的财政利益分配。中国在80年代的财税体制由统收统支变为包干制。由于地方上缴中央财政的基数通常数年不变,经济增长更有利于地方财政收入的增加。因此,地方政府倾向于更加拥护中央政府,治国者的义理性得到提升。
   整个80年代的改革即是渐进的,又是帕累托式的改进,地方政府的财政没有受到损失,国企工人的收入水平是逐渐上升的;同时农民获得了更多自主权,收入水平是不断上升的。经过改革,国家经济进入新的高速增长时期。财政压力得以缓解与义理性水平得到提升。
  
  四、 结论和政策建议
  
   中国20世纪70年代的改革,开启了三十年改革的滥觞,按照“财政压力说”的观点,中国的改革有利于中央政府义理性的确立和财政压力的好转,是一场非常成功的改革。从理论上的分析来看,今天当我们应用财政压力引起制度变迁的这一分析框架对它重新加以研究时候,仍觉得意味深长。正如熊比特所说“从国家财政入手的这种研究方法,在用于研究社会发展的转折点时,效果尤为显著”。以新的理论框架研究中国的改革给我们的启发是:财政状况是一国国运的晴雨表;持续性的财政危机是社会变革的前兆,一旦危机程度超过了一个临界点,变革就将开始。财政压力有某种必然性,政府应力避陷入财政困境。
  
  参考文献:
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  作者简介:茆健,上海财经大学国际工商管理学院博士生。
  收稿日期:2010-12-28。
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