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摘要：基层社会管理是我国整个社会管理的基础。加强和创新农村基层社会管理使既有的村民自治制度遭遇前所未有的新境遇，为此浙江各地在乡村治理制度上作了一些因应性变革，出现了宁波模式、枫桥模式、舟山模式等。加强和创新社会管理背景下的村域制度变革的关键是看其能否有效并合理地运用既有的法定的村民自治制度，探寻基层政府管理与村民自治有机衔接且良性互动的途径，而不应演变成新一轮行政权力的扩张。而当下的农村基层社会管理创新的现状，则显示出一种喜忧参半的状况。
关键词：农村基层社会管理；村民自治；制度变革；良性互动
中图分类号：D638
创新基层社会管理，必然会伴生出与城乡既有的“基层群众自治制度”的关系问题，特别是与有较高制度化程度的农村村民自治制度的洽合性问题。农村基层社会管理创新对现有的村民自治制度提出了怎样的新问题？村民自治制度又发生了怎样的因应性变革？这些变革是对村民自治制度的坚持和完善，还是对村民自治制度的侵蚀和损害？带着这些问题，本课题组于2010年7月到2012年7月，持续3年对舟山、宁波、杭州、绍兴等进行了实地调研。
一、自治的窘境
“社会管理”实际上包含了“社会管理”和“社会服务”两个方面。我们讨论的“农村基层社会”主要限于建制村范围。依此，“农村基层社会管理” ，就是乡镇帮助和指导下的，村“两委会”为主导的，其他村级组织和全体村民广泛参与的，向村民提供基本公共服务，治理内外各类涉村事务，构建村域公共秩序的活动。原则上说，建制村范围的社会管理与建制村的村民自治范畴两者没有实质性的区别。“村民自治”，就不但包括村民自主治理“村务”，还包括了要“协助”乡镇完成上级涉村事务，也就是所谓的“政务”。但是，现今农村基层社会管理的内涵已大大超出了原本意义上的村民自治范畴。
建制村治理的事务主要有两大块，一是村内自治事务，简称“村务”，《中华人民共和国村民委员会组织法（2010.11）》规定，“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷”，“管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，承担本村生产的服务和协调工作”。二是“协助”做好政府下达的事务，简称“政务”，包括协助维护社会治安，协助做好公共卫生、计划生育、优扶救济、青少年教育等项工作。应该说，它们都是比较单一明晰的。
随着农村基层社会服务管理的加强与创新，大量服务与管理事务下沉到村，村级治理事务成倍增长，且“村务”与“政务”的界限日益混沌不清。有三种类型。一是新衍生的村务。如村庄的文化活动和文化生活等。二是新衍生的政务。如农村司法救助和服务、农村就业培训和就业服务、治安、警务、种粮补贴、家电下乡等政府性公共事务；新农合新农保等社会保障、农村义务教育、卫生防疫和公共卫生、科技培训和推广等政府性公共事业；还有乡村道路、农村电网、农村电信、小型水利设施、电视网络等政府性基础设施建设。三是新衍生的大量政务与村务界限不清的事务。如新经济组织的管理与服务、村庄外来人口的管理与服务、农村宗教事务和邪教的防治、农村特殊人群（刑释解教人员、吸毒人员、矫正人员等）的管理与服务、一些新社会组织的管理与服务等等。一位村书记说，“这么多职责与矛盾推到下面，我们怎么办？现在我们村里除了没有外交部、国防部，其他的事务都有的，就像个国务院！”
二、因应性变革
面对农村基层社会管理加强与创新背景下的挑战，现实中各地作出了一些制度性应变。
（一）枫桥模式：构建乡——村综合治理大调解体系，把矛盾化解在基层。
社会转型期各种社会矛盾竞相涌现、交叉重叠，并相互激荡，给基层社会管理带来了前所未有的压力和挑战。化解乡村各种矛盾和纠纷，维护基层社会治安稳定，就成为农村基层的一项重要工作。诸暨市枫桥镇在新的条件下，始终坚持“依靠基层群众、化解社会矛盾”的理念，做到“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交、解决在基层”，成为我国基层社会治安综合治理的样板。
第一，构建三级社会管理综合治理体系。枫桥镇构筑起了“纵向到底、横向到边”、“纵向联动、横向整合”的全覆盖的社会管理网格系统。在纵向上，三级网格架构：镇设社会服务管理中心；镇以下分为三个片，设三个片分中心，主要职责是调处各行政村上交的矛盾纠纷；全镇28个村和企业设工作站，以村两委会和企业管理者为责任主体。村级实行“格化管理”，将全村农户划分为与村民代表相应数量的网“格”，每个村民代表负责联系一个网格内的农户，每个村两委干部直接联系若干个村民代表、间接联系若干个网“格”内的农户。第二，构建三级社会矛盾大调解体系，形成了党政领导、部门参与、上下联动、优势互补的“大调解”格局和机制。建立了镇、片（管理处）、村（居、企）三级人民调解组织网络，全镇共建59个人民调解委员会，有358名人民调解员、328名纠纷信息员，已形成了“组织成网络、人员遍角落”的人民调解工作体系，并建立“镇村联动”机制。一旦纠纷发生，村（居、企）调解员及时受理、快速调处，调处不成的移交片人民调解委员会，再不成移交镇人民调解委员会。对于直接起诉到法院的矛盾纠纷，劝导当事人首先寻求调解途径解决纠纷。除分级调解外，还建立了“专业调解”、“产业调解”和“品牌调解”队伍，如由全国优秀人民警察杨光照担纲的“老杨调解工作室”，就成为枫桥妇孺皆知的一块品牌。第三，建立“三诊”信访工作机制。群众信访，成为新时期社会治理的一大难题。枫桥镇建立了“三诊”信访工作机制，即“工作日坐诊”，建立镇主要领导和班子成员定时定点挂牌接访制度；“双休日出诊”，镇主要领导和班子成员双休日至少半天下村入户，掌握民情动态，做到“情况在一线了解，工作在一线展开，问题在一线解决”；“不定期会诊”，对一些群众反映的热点难点问题、久拖未决的疑难问题、工作难度大的复杂问题以及经过多次处理仍反复上访的“钉子案”、“骨头案”，及时召集相关人员进行“会诊”。研究商讨处理对策，确定包案领导，落实具体责任人员和工作措施，加大调处化解力度。近年来，枫桥镇各类矛盾纠纷调处成功率达98.3%，其中85%以上的矛盾纠纷在村一级得到解决。 （二）舟山模式：“网格化管理、组团式服务”，构建基层社会管理与服务新体系。
首先，在乡镇（街道）管辖区域以下划分适度的基层治理网格。一般以100—150渔农户划为一个网格；其次，组建网格服务与管理队伍。每个网格都相应配备了一支服务团队，对网格内的居民提供全方位的管理与服务。服务团队由各种管理与服务人员组成，每个团队包括1-2名乡镇（街道）干部、1-2名社区工作者、1名医生、1名教师、1名民警、若干志愿者，并充实科技人员、乡土实用人才、文艺骨干到团队之中。网格服务团队“走村入户全到位、联系方式全公开、反映渠道全畅通、服务管理全覆盖”，保证“每一寸土地都有人管，每一项任务都有人落实”，避免了基层管理与服务中“管理真空”和“主体缺位”。再次，建立网格公共服务与管理的信息平台。该系统包括基础数据、短信互动、服务办事、工作交流和管理系统等模块。网络信息平台连接到每一个社区、每一个网格成员，实现基层管理服务的一口受理、一网协同。 [1]P43
（三）宁波模式：创设村级“社区和谐促进会”和“社区共建理事会”，融合外来人口和驻村单位。
既有的村民委员会体制无论在社会管理还是在公共服务上都难以覆盖外来务工者群体，宁波市创建了村级层面的“社区和谐促进会”，吸收外来人员参与社区的建设和管理，共享社区服务。
村级社区和谐促进会是一个是探索社会融洽机制，协调、缩小村内二元群体差别，实现平等互惠，促进社区共建，造就融洽和谐村风的民间协调团体。和谐促进会建有理事会，主要由优秀外来务工人员、社区保安、村干部、村民代表、出租房房东、私营企业主等组成；其最高权力机构是全体会员大会（或会员代表大会）；和谐促进会下设小组，以社区保安责任区为单位分组。宁波市让外来人口中的优秀分子担任社区和谐促进会的专职副会长和副秘书长，充分发挥他们和外来务工者“地位相同、语言相通、情感相近”的优势，解决外地人和本地人及外地人与外地人之间的矛盾，动员外来人口以主人翁精神融入村庄社区建设与管理。这些专职副会长和副秘书长享受固定薪酬待遇。外来务工人员须占和谐促进会理事会成员的1/3以上，占全体会员中的50%以上。同时，村级还组建了“外来农民工党支部”，由外来农民工中的优秀党员担任外来流动人口党支部副书记，每月拿固定“工资”。和谐促进会等有效改变了一直存在的对外来人口“经济吸纳、社会拒入”的状况和本地村民与外来人口“板结化”的二元群体结构。2010年12月宁波“和谐促进会”获得首届“中国社会创新奖”。
针对大量企业和机构入驻村庄的现状，宁波还创建了由驻村各机构共同参与的“社区共建理事会”。共建理事会是一个吸纳驻村各类单位和机构、各方力量共同参与社区建设、管理与服务的协商性民间组织。
（四）普遍做法：搭建村级“社区服务中心”，承接各类公共事务提供各项基本公共服务。
社会管理以社会服务为前提和基础，社会管理寓于社会服务之中。由此，大量基本公共服务和社会管理事务下沉到村，村庄如何有效承接？由谁具体来做？光凭几个村干部包揽的老办法已远远不够。为此，各地普遍建立了村级公共服务整合化平台——村级“社区服务中心”。村级社区服务中心聚焦村民群众最需要、最迫切、最普惠的生产生活事务，整合村庄内外各种资源，广泛开展各种形式和类型的便民利民服务，向村域居民（包括外来暂住人口）供给广泛的政府性和自治性两类公共产品。服务中心着力构建“社区十分钟卫生服务圈”、“十分钟生活服务圈”、 “十分钟文体生活圈”和“一站式”全程代理服务；服务中心的服务功能，涵盖了教育、卫生（计生）、社会保障、社会救助、社会福利、文化、科技、法律、综治警务、劳动就业（与培训）、体育、流动人口服务与管理、社区党员服务等项公共服务内容。
三、洽合性评价
社会学界当前关心的是，加强农村基层社会服务管理创新能否合理有效地与既有的村民自治制度相衔接？这种加强和创新是完善和发展了村民自治制度，还是抵牾和损害了这一制度？
村民自治制度已施行20多年，但是，始终距制度设计的期望效果相去甚远，村民自治程度、自治范围乃至自治能力即村民自治的水平进展甚微。导致这一状况的主要原因，是基层政府行政权力之“触手”不断有意无意地向村民自治阈延伸，侵食村民的自治权利，闭息了村民自治的成长空间。这个问题的实质，是在现有“乡政村治”体制下国家行政阈与村级自治阈这两个治理系统如何有效勾连，从宏观的层面说，就是国家管理与社会自治如何良性互动。一方面，这两个治理阈和治理系统决不像刀切豆腐一般一清二楚，所谓“乡以上国家管，乡以下自治组织管”，“井水不犯河水”，古代尚且不是如此，现代国家就更不允许如此。因此，这两个治理系统必然要相互渗透，两者连接、成为有机整体。具体说国家的管理事务（“政务”，包括政府性公共服务）必然要进入广大的乡村，村庄的“村务”也必然要上诸国家的帮助。[2]P50另一方面，这又是两个相对独立的、各有边界的治理阈，国家和村庄都有自己的治理空间和事务，行政权力不应侵入村庄的自治领域，村庄的自治权利也不能越界进入政府的管理领域。在“强国家—弱社会”传统格局下，社会的自治能力孱弱，政府本应有义务主动去大力培育社会自治组织和自治能力。但是，现实的状况，是国家行政权力对村庄自治权利的严重侵害。村民自治实行20多年来，源于中国的历史、传统和文化，两者博弈的基本态势，不是基层自治的权利日益完备或得到伸张，而是乡村自治组织在政府超强力量的笼罩下，日益“二政府”“行政”化，或曰侏儒化。村民委员会丢失“自治”的本性。[3]P476这是一个一直存而未解而又事关村民自治制度核心价值的致命问题。加强和创新基层社会管理，必将是新一轮基层社会与政府相互关系的重新梳理和博弈。笔者认为，加强和创新基层社会管理，应以厘清基层政府管理与基层群众自治的相互关系，还村民自治以本应面目为正当性为依据，而不应成为新一轮行政权力扩张的理由。[4]P68我们应探寻一条政府管理与村民自治有机衔接且良性互动的有效途径。 （一）农村基层社会服务管理与创新，就乡—村关系层面而言，着重是考量下放到村事务的性质、合理性状和下放的途径方式，即下放的正当性。
现实中，一类是凡下放入村的政府性事务由政府（相关部门）负责，政府埋单，不增加村级负担。具体来说，又有两种：一种是入村政府性事务所需的人力物力全由政府承担。比如宁波，计生、科技、法律、综治警务、劳动就业（与培训）、社会保障、社会救助、社会福利、流动人口服务与管理等大量公共服务项目全面捆绑式进入村便民服务中心，政府按照一定的人口比例，向服务中心派遣社工人员，具体承担这些政府性公共服务事项，社工人员的工资待遇由政府财政负担。这是较为恰当合理的模式或做法。虽然它需要较强大的财政做支撑，但它代表今后发展的方向。一种是政府不另派人员，委托村干部、村骨干协助代办政府性公共事务，但政府给以一定的补贴（代办费）。如诸暨枫桥，政府每年给予各村的人民调解员以一定的经济补贴，对调解成功的调解员按件给以奖励。这种做法，现实中很普遍，虽然它会较大程度上分散村干部的时间和精力，使村干部大量时间花在“政务”而非“村务”上，但它毕竟分清楚了“政务”和“村务”的区别，而且对村干部的协助进行了“费随事转”式的补偿。
但现实中最头疼的是另两种类型。一类是大量政府事务无理且随意地下放到村，把基层自治组织视作下级即下属行政机构随意指使，实际上是贪图省力推诿事务的懒汉思想和官僚主义作风在作祟。一类是相关政府（部门）把大量政府性事务下达到村，虽然具有一定的合理性，但既不提供人力，又不舍得支付代办费用，或者只象征性地给一点。长此以往，就会严重侵害村民自治权力。
（二）农村基层社会服务管理与创新，就村内关系层面考量，主要是村庄新生事务治理和治理组织与既有的党组织领导下村民自治体制有效衔接的问题。
首先，无论是哪种类型，村“两委”都不能有“统揽包办”“村务垄断”的思想，要借此契机，大力培育多元化的社会治理主体，尤其是真正由农民群众自主治理自我事务的各种农村民间组织。随着我国经济社会的历史转型，原有的政府一元化垄断包揽的社会管理模式已不能适应我国“多样化社会”的发展状况，需要逐步向是“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的”[5]多元社会主体共同治理公共事务的现代治理结构转变。就我国现阶段来说，就是要构建政府主导的，企事业单位、民间组织以及社会公众等多元主体共同参与治理社会事务的新格局。就农村来说，村民委员会的“民间性”天生不足，“准政权”“行政化”日益显著，其长期以来独揽村务的做法又严重封闭了农村民间组织的生长空间，同时也造成了其不堪负荷而带来的治理能力和治理绩效的双重低下。当前，农村社会事务空前繁杂，因此，必须放弃传统的乡村社会管理的集权式思维和统制式模式，探索“多中心治理”的乡村治理范式，改变对乡村社会的行政性管理和控制，“让乡村内部的自主性力量在公共服务供给、社会秩序维系、冲突矛盾化解等多种领域充分发挥基础性作用”。[6]P28为此就需要大力培育农村各类自治性民间组织。宁波市积极培育农村“和谐促进会”和“共建理事会”等就是很好的做法。
其次，现阶段社会组织尚不具备承担大量社会管理事务的能力，政府组织和准政府组织还需在转型社会的管理中发挥主导性作用。社会组织的培育需要一个较长的过程，我国的公民社会组织目前还不成熟，政府不可能将所有事务推给社会组织的自我管理和自我治理，“因此，如何在国家和社会之间寻找到恰当的平衡管理模式，应该是中国社会管理体制改革的探索方向。”[7]P68“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局就是适合的选择。就农村基层社会管理而言，一方面要努力培育、发挥各种组织的作用，形成合作共治的良好格局；另一方面要发挥村“两委”的主导和村民自治制度的根本性作用，把各种组织、各类人群融合到既有的村庄治理体制之内，建立良好的伙伴关系。
参考文献：
[1]吴锦良.“枫桥经验”演进与基层治理创新[J].浙江社会科学，2010，（7）.
[2]徐勇.政权下乡：现代国家对乡土社会的整合[J].贵州社会科学， 2007，（11）.
[3]张厚安.中国农村基层政权[M].成都：四川人民出版社，1992.
[4]李勇华. 农村基层社会管理创新与村民自治制度的内洽性研究[J].东南学术，2012，（2）.
[5]全球治理委员会.我们的全球伙伴关系[R].牛津大学出版社，1995.
[6]赵树凯.新农村建设呼唤新的治理[J].中国发展观察，2006，（3）.
[7]郎友兴，汪锦军，徐东涛.社会管理体制创新研究论纲[J].浙江社会科学，2011，（4）.
作者简介：李勇华（1960-），男，浙江临安人，教授，硕士生导师，浙江农林大学马克思主义学院党总支书记、主持工作副院长，浙江农林大学社会科学联合会副秘书长，浙江农林大学中国农民发展研究中心副主任，浙江农林大学邓小平理论研究中心副主任。主要从事农村村级组织建设、乡村治理和党史党建的研究。近年来，先后主持完成3项浙江省哲社规划项目。现主持2012年浙江省哲社规划项目，浙江省哲学社会科学重点研究基地“农民发展研究中心”研究项目。近年来，在CSSCI及以上刊物发表论著30余篇。
（责任编辑：陈合营）
关键词：农村基层社会管理；村民自治；制度变革；良性互动
中图分类号：D638
创新基层社会管理，必然会伴生出与城乡既有的“基层群众自治制度”的关系问题，特别是与有较高制度化程度的农村村民自治制度的洽合性问题。农村基层社会管理创新对现有的村民自治制度提出了怎样的新问题？村民自治制度又发生了怎样的因应性变革？这些变革是对村民自治制度的坚持和完善，还是对村民自治制度的侵蚀和损害？带着这些问题，本课题组于2010年7月到2012年7月，持续3年对舟山、宁波、杭州、绍兴等进行了实地调研。
一、自治的窘境
“社会管理”实际上包含了“社会管理”和“社会服务”两个方面。我们讨论的“农村基层社会”主要限于建制村范围。依此，“农村基层社会管理” ，就是乡镇帮助和指导下的，村“两委会”为主导的，其他村级组织和全体村民广泛参与的，向村民提供基本公共服务，治理内外各类涉村事务，构建村域公共秩序的活动。原则上说，建制村范围的社会管理与建制村的村民自治范畴两者没有实质性的区别。“村民自治”，就不但包括村民自主治理“村务”，还包括了要“协助”乡镇完成上级涉村事务，也就是所谓的“政务”。但是，现今农村基层社会管理的内涵已大大超出了原本意义上的村民自治范畴。
建制村治理的事务主要有两大块，一是村内自治事务，简称“村务”，《中华人民共和国村民委员会组织法（2010.11）》规定，“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷”，“管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，承担本村生产的服务和协调工作”。二是“协助”做好政府下达的事务，简称“政务”，包括协助维护社会治安，协助做好公共卫生、计划生育、优扶救济、青少年教育等项工作。应该说，它们都是比较单一明晰的。
随着农村基层社会服务管理的加强与创新，大量服务与管理事务下沉到村，村级治理事务成倍增长，且“村务”与“政务”的界限日益混沌不清。有三种类型。一是新衍生的村务。如村庄的文化活动和文化生活等。二是新衍生的政务。如农村司法救助和服务、农村就业培训和就业服务、治安、警务、种粮补贴、家电下乡等政府性公共事务；新农合新农保等社会保障、农村义务教育、卫生防疫和公共卫生、科技培训和推广等政府性公共事业；还有乡村道路、农村电网、农村电信、小型水利设施、电视网络等政府性基础设施建设。三是新衍生的大量政务与村务界限不清的事务。如新经济组织的管理与服务、村庄外来人口的管理与服务、农村宗教事务和邪教的防治、农村特殊人群（刑释解教人员、吸毒人员、矫正人员等）的管理与服务、一些新社会组织的管理与服务等等。一位村书记说，“这么多职责与矛盾推到下面，我们怎么办？现在我们村里除了没有外交部、国防部，其他的事务都有的，就像个国务院！”
二、因应性变革
面对农村基层社会管理加强与创新背景下的挑战，现实中各地作出了一些制度性应变。
（一）枫桥模式：构建乡——村综合治理大调解体系，把矛盾化解在基层。
社会转型期各种社会矛盾竞相涌现、交叉重叠，并相互激荡，给基层社会管理带来了前所未有的压力和挑战。化解乡村各种矛盾和纠纷，维护基层社会治安稳定，就成为农村基层的一项重要工作。诸暨市枫桥镇在新的条件下，始终坚持“依靠基层群众、化解社会矛盾”的理念，做到“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交、解决在基层”，成为我国基层社会治安综合治理的样板。
第一，构建三级社会管理综合治理体系。枫桥镇构筑起了“纵向到底、横向到边”、“纵向联动、横向整合”的全覆盖的社会管理网格系统。在纵向上，三级网格架构：镇设社会服务管理中心；镇以下分为三个片，设三个片分中心，主要职责是调处各行政村上交的矛盾纠纷；全镇28个村和企业设工作站，以村两委会和企业管理者为责任主体。村级实行“格化管理”，将全村农户划分为与村民代表相应数量的网“格”，每个村民代表负责联系一个网格内的农户，每个村两委干部直接联系若干个村民代表、间接联系若干个网“格”内的农户。第二，构建三级社会矛盾大调解体系，形成了党政领导、部门参与、上下联动、优势互补的“大调解”格局和机制。建立了镇、片（管理处）、村（居、企）三级人民调解组织网络，全镇共建59个人民调解委员会，有358名人民调解员、328名纠纷信息员，已形成了“组织成网络、人员遍角落”的人民调解工作体系，并建立“镇村联动”机制。一旦纠纷发生，村（居、企）调解员及时受理、快速调处，调处不成的移交片人民调解委员会，再不成移交镇人民调解委员会。对于直接起诉到法院的矛盾纠纷，劝导当事人首先寻求调解途径解决纠纷。除分级调解外，还建立了“专业调解”、“产业调解”和“品牌调解”队伍，如由全国优秀人民警察杨光照担纲的“老杨调解工作室”，就成为枫桥妇孺皆知的一块品牌。第三，建立“三诊”信访工作机制。群众信访，成为新时期社会治理的一大难题。枫桥镇建立了“三诊”信访工作机制，即“工作日坐诊”，建立镇主要领导和班子成员定时定点挂牌接访制度；“双休日出诊”，镇主要领导和班子成员双休日至少半天下村入户，掌握民情动态，做到“情况在一线了解，工作在一线展开，问题在一线解决”；“不定期会诊”，对一些群众反映的热点难点问题、久拖未决的疑难问题、工作难度大的复杂问题以及经过多次处理仍反复上访的“钉子案”、“骨头案”，及时召集相关人员进行“会诊”。研究商讨处理对策，确定包案领导，落实具体责任人员和工作措施，加大调处化解力度。近年来，枫桥镇各类矛盾纠纷调处成功率达98.3%，其中85%以上的矛盾纠纷在村一级得到解决。 （二）舟山模式：“网格化管理、组团式服务”，构建基层社会管理与服务新体系。
首先，在乡镇（街道）管辖区域以下划分适度的基层治理网格。一般以100—150渔农户划为一个网格；其次，组建网格服务与管理队伍。每个网格都相应配备了一支服务团队，对网格内的居民提供全方位的管理与服务。服务团队由各种管理与服务人员组成，每个团队包括1-2名乡镇（街道）干部、1-2名社区工作者、1名医生、1名教师、1名民警、若干志愿者，并充实科技人员、乡土实用人才、文艺骨干到团队之中。网格服务团队“走村入户全到位、联系方式全公开、反映渠道全畅通、服务管理全覆盖”，保证“每一寸土地都有人管，每一项任务都有人落实”，避免了基层管理与服务中“管理真空”和“主体缺位”。再次，建立网格公共服务与管理的信息平台。该系统包括基础数据、短信互动、服务办事、工作交流和管理系统等模块。网络信息平台连接到每一个社区、每一个网格成员，实现基层管理服务的一口受理、一网协同。 [1]P43
（三）宁波模式：创设村级“社区和谐促进会”和“社区共建理事会”，融合外来人口和驻村单位。
既有的村民委员会体制无论在社会管理还是在公共服务上都难以覆盖外来务工者群体，宁波市创建了村级层面的“社区和谐促进会”，吸收外来人员参与社区的建设和管理，共享社区服务。
村级社区和谐促进会是一个是探索社会融洽机制，协调、缩小村内二元群体差别，实现平等互惠，促进社区共建，造就融洽和谐村风的民间协调团体。和谐促进会建有理事会，主要由优秀外来务工人员、社区保安、村干部、村民代表、出租房房东、私营企业主等组成；其最高权力机构是全体会员大会（或会员代表大会）；和谐促进会下设小组，以社区保安责任区为单位分组。宁波市让外来人口中的优秀分子担任社区和谐促进会的专职副会长和副秘书长，充分发挥他们和外来务工者“地位相同、语言相通、情感相近”的优势，解决外地人和本地人及外地人与外地人之间的矛盾，动员外来人口以主人翁精神融入村庄社区建设与管理。这些专职副会长和副秘书长享受固定薪酬待遇。外来务工人员须占和谐促进会理事会成员的1/3以上，占全体会员中的50%以上。同时，村级还组建了“外来农民工党支部”，由外来农民工中的优秀党员担任外来流动人口党支部副书记，每月拿固定“工资”。和谐促进会等有效改变了一直存在的对外来人口“经济吸纳、社会拒入”的状况和本地村民与外来人口“板结化”的二元群体结构。2010年12月宁波“和谐促进会”获得首届“中国社会创新奖”。
针对大量企业和机构入驻村庄的现状，宁波还创建了由驻村各机构共同参与的“社区共建理事会”。共建理事会是一个吸纳驻村各类单位和机构、各方力量共同参与社区建设、管理与服务的协商性民间组织。
（四）普遍做法：搭建村级“社区服务中心”，承接各类公共事务提供各项基本公共服务。
社会管理以社会服务为前提和基础，社会管理寓于社会服务之中。由此，大量基本公共服务和社会管理事务下沉到村，村庄如何有效承接？由谁具体来做？光凭几个村干部包揽的老办法已远远不够。为此，各地普遍建立了村级公共服务整合化平台——村级“社区服务中心”。村级社区服务中心聚焦村民群众最需要、最迫切、最普惠的生产生活事务，整合村庄内外各种资源，广泛开展各种形式和类型的便民利民服务，向村域居民（包括外来暂住人口）供给广泛的政府性和自治性两类公共产品。服务中心着力构建“社区十分钟卫生服务圈”、“十分钟生活服务圈”、 “十分钟文体生活圈”和“一站式”全程代理服务；服务中心的服务功能，涵盖了教育、卫生（计生）、社会保障、社会救助、社会福利、文化、科技、法律、综治警务、劳动就业（与培训）、体育、流动人口服务与管理、社区党员服务等项公共服务内容。
三、洽合性评价
社会学界当前关心的是，加强农村基层社会服务管理创新能否合理有效地与既有的村民自治制度相衔接？这种加强和创新是完善和发展了村民自治制度，还是抵牾和损害了这一制度？
村民自治制度已施行20多年，但是，始终距制度设计的期望效果相去甚远，村民自治程度、自治范围乃至自治能力即村民自治的水平进展甚微。导致这一状况的主要原因，是基层政府行政权力之“触手”不断有意无意地向村民自治阈延伸，侵食村民的自治权利，闭息了村民自治的成长空间。这个问题的实质，是在现有“乡政村治”体制下国家行政阈与村级自治阈这两个治理系统如何有效勾连，从宏观的层面说，就是国家管理与社会自治如何良性互动。一方面，这两个治理阈和治理系统决不像刀切豆腐一般一清二楚，所谓“乡以上国家管，乡以下自治组织管”，“井水不犯河水”，古代尚且不是如此，现代国家就更不允许如此。因此，这两个治理系统必然要相互渗透，两者连接、成为有机整体。具体说国家的管理事务（“政务”，包括政府性公共服务）必然要进入广大的乡村，村庄的“村务”也必然要上诸国家的帮助。[2]P50另一方面，这又是两个相对独立的、各有边界的治理阈，国家和村庄都有自己的治理空间和事务，行政权力不应侵入村庄的自治领域，村庄的自治权利也不能越界进入政府的管理领域。在“强国家—弱社会”传统格局下，社会的自治能力孱弱，政府本应有义务主动去大力培育社会自治组织和自治能力。但是，现实的状况，是国家行政权力对村庄自治权利的严重侵害。村民自治实行20多年来，源于中国的历史、传统和文化，两者博弈的基本态势，不是基层自治的权利日益完备或得到伸张，而是乡村自治组织在政府超强力量的笼罩下，日益“二政府”“行政”化，或曰侏儒化。村民委员会丢失“自治”的本性。[3]P476这是一个一直存而未解而又事关村民自治制度核心价值的致命问题。加强和创新基层社会管理，必将是新一轮基层社会与政府相互关系的重新梳理和博弈。笔者认为，加强和创新基层社会管理，应以厘清基层政府管理与基层群众自治的相互关系，还村民自治以本应面目为正当性为依据，而不应成为新一轮行政权力扩张的理由。[4]P68我们应探寻一条政府管理与村民自治有机衔接且良性互动的有效途径。 （一）农村基层社会服务管理与创新，就乡—村关系层面而言，着重是考量下放到村事务的性质、合理性状和下放的途径方式，即下放的正当性。
现实中，一类是凡下放入村的政府性事务由政府（相关部门）负责，政府埋单，不增加村级负担。具体来说，又有两种：一种是入村政府性事务所需的人力物力全由政府承担。比如宁波，计生、科技、法律、综治警务、劳动就业（与培训）、社会保障、社会救助、社会福利、流动人口服务与管理等大量公共服务项目全面捆绑式进入村便民服务中心，政府按照一定的人口比例，向服务中心派遣社工人员，具体承担这些政府性公共服务事项，社工人员的工资待遇由政府财政负担。这是较为恰当合理的模式或做法。虽然它需要较强大的财政做支撑，但它代表今后发展的方向。一种是政府不另派人员，委托村干部、村骨干协助代办政府性公共事务，但政府给以一定的补贴（代办费）。如诸暨枫桥，政府每年给予各村的人民调解员以一定的经济补贴，对调解成功的调解员按件给以奖励。这种做法，现实中很普遍，虽然它会较大程度上分散村干部的时间和精力，使村干部大量时间花在“政务”而非“村务”上，但它毕竟分清楚了“政务”和“村务”的区别，而且对村干部的协助进行了“费随事转”式的补偿。
但现实中最头疼的是另两种类型。一类是大量政府事务无理且随意地下放到村，把基层自治组织视作下级即下属行政机构随意指使，实际上是贪图省力推诿事务的懒汉思想和官僚主义作风在作祟。一类是相关政府（部门）把大量政府性事务下达到村，虽然具有一定的合理性，但既不提供人力，又不舍得支付代办费用，或者只象征性地给一点。长此以往，就会严重侵害村民自治权力。
（二）农村基层社会服务管理与创新，就村内关系层面考量，主要是村庄新生事务治理和治理组织与既有的党组织领导下村民自治体制有效衔接的问题。
首先，无论是哪种类型，村“两委”都不能有“统揽包办”“村务垄断”的思想，要借此契机，大力培育多元化的社会治理主体，尤其是真正由农民群众自主治理自我事务的各种农村民间组织。随着我国经济社会的历史转型，原有的政府一元化垄断包揽的社会管理模式已不能适应我国“多样化社会”的发展状况，需要逐步向是“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的”[5]多元社会主体共同治理公共事务的现代治理结构转变。就我国现阶段来说，就是要构建政府主导的，企事业单位、民间组织以及社会公众等多元主体共同参与治理社会事务的新格局。就农村来说，村民委员会的“民间性”天生不足，“准政权”“行政化”日益显著，其长期以来独揽村务的做法又严重封闭了农村民间组织的生长空间，同时也造成了其不堪负荷而带来的治理能力和治理绩效的双重低下。当前，农村社会事务空前繁杂，因此，必须放弃传统的乡村社会管理的集权式思维和统制式模式，探索“多中心治理”的乡村治理范式，改变对乡村社会的行政性管理和控制，“让乡村内部的自主性力量在公共服务供给、社会秩序维系、冲突矛盾化解等多种领域充分发挥基础性作用”。[6]P28为此就需要大力培育农村各类自治性民间组织。宁波市积极培育农村“和谐促进会”和“共建理事会”等就是很好的做法。
其次，现阶段社会组织尚不具备承担大量社会管理事务的能力，政府组织和准政府组织还需在转型社会的管理中发挥主导性作用。社会组织的培育需要一个较长的过程，我国的公民社会组织目前还不成熟，政府不可能将所有事务推给社会组织的自我管理和自我治理，“因此，如何在国家和社会之间寻找到恰当的平衡管理模式，应该是中国社会管理体制改革的探索方向。”[7]P68“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局就是适合的选择。就农村基层社会管理而言，一方面要努力培育、发挥各种组织的作用，形成合作共治的良好格局；另一方面要发挥村“两委”的主导和村民自治制度的根本性作用，把各种组织、各类人群融合到既有的村庄治理体制之内，建立良好的伙伴关系。
参考文献：
[1]吴锦良.“枫桥经验”演进与基层治理创新[J].浙江社会科学，2010，（7）.
[2]徐勇.政权下乡：现代国家对乡土社会的整合[J].贵州社会科学， 2007，（11）.
[3]张厚安.中国农村基层政权[M].成都：四川人民出版社，1992.
[4]李勇华. 农村基层社会管理创新与村民自治制度的内洽性研究[J].东南学术，2012，（2）.
[5]全球治理委员会.我们的全球伙伴关系[R].牛津大学出版社，1995.
[6]赵树凯.新农村建设呼唤新的治理[J].中国发展观察，2006，（3）.
[7]郎友兴，汪锦军，徐东涛.社会管理体制创新研究论纲[J].浙江社会科学，2011，（4）.
作者简介：李勇华（1960-），男，浙江临安人，教授，硕士生导师，浙江农林大学马克思主义学院党总支书记、主持工作副院长，浙江农林大学社会科学联合会副秘书长，浙江农林大学中国农民发展研究中心副主任，浙江农林大学邓小平理论研究中心副主任。主要从事农村村级组织建设、乡村治理和党史党建的研究。近年来，先后主持完成3项浙江省哲社规划项目。现主持2012年浙江省哲社规划项目，浙江省哲学社会科学重点研究基地“农民发展研究中心”研究项目。近年来，在CSSCI及以上刊物发表论著30余篇。
（责任编辑：陈合营）