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摘 要：近年来，各种突发事件频发，对人类和生态的自然生存环境产生破坏的同时也严重损害了民众生命财产安全以及国家或地区经济社会发展的全局，给社会稳定和日常生活秩序带来了很多的负面影响，对国家的应急管理能力提出了挑战，顾此，为了有效应对各种突发事件，最大限度减少其所带来的伤害，日本政府迅速行动起来，在总结以往经验的基础上相继建立了较为先进并更加切实有效的应急管理制度。
关键词：应急管理体系；日本应急管理体制；机制；法制
一、对应急管理体系的基本认识
应急管理体系作为一项综合性的系统工程，内容庞杂，几乎涉及经济、政治、社会和文化等各个领域。这种体系看上去错综复杂，涵盖了不同领域的各个层面，但其核心要素，则主要包括应急管理体制、机制和法制三方面。发达国家在长期的突发事件应急实践中，积累了比较成熟的经验，建立了相对成熟和完备的应急管理体制、机制和法制。根据这些国家应急管理体系设置的不同，大体上可以分为三种应急模式：美国模式、日本模式、以及俄罗斯模式。尽管不同的模式具有不同的特色，但又都是在本国文化历史背景、自然条件、经济发展水平、政治体制等多种因素作用的基础上共同作用的产物。本文将主要以这三种不同的应急模式为基础来展开对应急管理体系的分析与比较。
二、日本应急管理体系的特点分析
日本和我国都是人口密度较高和灾害多发的国家，地震、火灾、台风等各种灾害极为常见，每年的自然灾害给日本人民的生命财产安全带来重大的损失。因此在实行全政府模式的应急管理体制实践中[1]，日本政府表现出了对应急管理机构设置的重视。长期的防灾减灾工作，也使日本形成了一套较为完备的应急对策体系。
（一）系统的应急管理体制建设
日本现行的应急管理体系是从中央到地方、以内阁首相为首，内阁官房总体协调、联络，并通过安全保障会议、内阁会议或者中央防灾会议等主要决策机构制定危机对策，由警察厅、消防厅、海上保卫厅等各省厅各部门根据具体情况予以配合的高度严密、科学高效的组织体系。[2]
内阁首相是最高指挥官，在整个应急管理体系中作用很大，甚至在作出决策时可以越过内阁。根据《日本国宪法》规定，日本首相有权代表内阁指挥行政部门，可以任命、罢免内阁成员，解散众议院。2001年开始实施的《内阁法》，加强了首相在内阁会议中的发言权，保证了在发生紧急事件时首相可以迅速制定出自上而下的政策，从而指挥政府应对危机。
内阁官房是内阁首相的辅佐机构，在突发事件来临时负责总统协调联络，在整个危机管理体制中它的主要职能是尽早获取情报并将之向有关部门传达，召集各省建立相应的应对机制，并且通过中央防灾会议、内阁会议等决策机构制定危机对策，最终由各省厅、各部门根据具体情况予以配合。[3]日本这种由内阁官房负责应急管体制主要是为了保证在发生紧急事件时内阁可以迅速采取必要措施，做出第一判断，将灾害的损失降低到最小化。
在具体的应急管理体系中，日本政府根据不同的危机类别，可以启动不同的危机管理部门。具体来说，安全保障会议是在内阁府设立的审议"事关国防政策基本方针和防卫大纲、确定防卫出动与否以及其他重大紧急事态"的机构，安全保障会议由首相召集并任议长，成员包括总务大臣、财务大臣、经济企划厅长官、国土交通大臣、内阁官房长官、国家公安委员会委员长、防卫厅长官。[4]此外，安全保障会议下设专门对策委员会，为决策提供相关建议。
以首相为会长的中央防灾会议负责应对全国的自然灾害，其成员除首相和负责防灾国土交通大臣之外，还有其他内阁成员以及公共机构的负责人等。中央防灾会议的主要职能是制定《地区基本计划》和《防灾基本计划》，并积极推动其实施。除此职能之外，中央防灾会议应首相及防务大臣的要求，可以审议相关的防灾事宜，并就防灾相关的重要事宜向首相及防灾大臣汇报。此外，日本政府还设立了紧急召集对策小组，以防止发生大规模自然灾害时指挥人员不到岗，出现混乱局面的情况。
此外，针对不同类型的灾害，日本内阁还成立了从中央到地方相应的多个"灾害对策本部"，负责推行各种政策和应对措施，如就业问题对策本部。在灾害发生时，就应对突发紧急事件来说，它是一个临时机构，但却有统筹全局、统领指挥的权限和职责。[5]在地方一级，都道府县及市町村可根据灾情成立灾害对策本部，应对本地区的突发事件。同时，日本地方亦有相应的地方防灾会议和地方综合防灾部。根据日本《灾害对策基本法》的规定，中央防灾会议可以对地方防灾会议提出必要的劝告，相应地，地方防灾会议计划也不得违背上位法性质的中央防灾计划。[6]地方应急管理的协调机构是综合防灾部，它是由应急管理总监领导，应急管理总监直属于地方知事，负责统筹组织内阁部门。
（二）快速反应的应急管理机制
日本针对不同类型的突发事件启动相应的应对机构，发生突发事件时这些机构在具体的运作程序上大同小异。中央和地方分别设立的内阁官房、危机管理总监以及地方灾害对策本部是日本政府应急管理机制中主要的协调机构。并且日本《内阁法》及《灾害对策基本法》对这些机构各自的职能均作了明确而具体的界定和划分。这些机构根据应急能力实行分级响应，自上而下进行应急管理和监督。并且根据日本《地方自治法》，日本政府不能任意干涉地方行政，只能在法定范围内根据事权和财权与地方政府进行分工。这是日本在多年组织应对灾难的实践基础上一种特有的应急组织关系，就应急管理机制来说一方面这种分工表明日本内阁与地方政府之间在具体的应急处置方面的合作伙伴关系，实质上这更是一种对地方政府处置危机事件的授权；另一方面通过法律明确的规定使得地方政府与内阁共同承担责任，这种分法可以很好的分解内阁的压力，从长远利益来说，加快了启动应急回应机制的时间，从而为应急救援争取到了更多的时间。
在中央层面，根据具体的灾情，内阁房官在第一时间获取灾害情报，在灾害发生后很短的时间内召开紧急内阁会议，内阁总理大臣征询内阁会议意见，根据不同的情报类别对突发灾害进行明确的等级划分，并最终根据事件的紧急程度考虑是否在首相官邸设置"非常灾害对策本部"进行统筹调度。危机管理大臣隶属于内阁官房，负责辅佐内阁官房长官和内阁官房副长官，根据命令统一管理有关危机管理事务，包括对灾情进行分析处理等。 就地方层面来说，在具体的应急管理运作程序上与中央的大致相同。都与市层级也设置灾害对策本部，管辖各自区域内的应急救灾工作。地方亦有相应的防灾会议，在灾害发生时召开紧急会议，对灾情进行具体的分析。与中央防灾会议所不同的是，这种地方防灾会议的权限具有一定的限制，在地方防灾会议做出具体的灾害应对对策时，中央防灾会议可以对地方防灾会议提出必要的劝告，与此同时地方防灾会议也不得违背上位法性质的中央防灾计划。[6]
（三）健全的应急管理法制
日本由于特殊的地质构造条件和自然地理环境，是世界上遭受自然灾害最严重的国家之一。为提高应对危机的效果，日本建立了相当庞大的防灾减灾法律体系。包括《灾害预防法》《灾害对策基本法》等在内的100多部应急管理法律，积极推动了灾害管理事业的迅速发展。最早的关于防灾的法律是1880年的《备荒储备法》，这是一部为了确保在灾害或者饥荒是时候有足够的粮食和物资供给的法律。1947年的《灾害救助法》和1961年《灾害对策基本法》，被誉为日本关于防灾减灾最重要的2部法律。其中，1947年的《灾害救助法》主要规定了各级政府在平时作好计划，建立应急组织；在紧急状态时对救助物资的征用权限；在灾害发生后进行应急管理的任务和权限；救助费用的来源、使用、管理以及违反本法的法律后果等。1961年的《灾害对策基本法》，首次将日本的各种灾害对策加以体系化，可称之为日本防灾应急体系的根本大法。该法于1995年进行了修正，修正之后在提高日本政府应急管理能力方面发挥着重要的作用。按照该法规定日本从中央到地方都必须制定相应层次的防灾计划。[7]因此该法的主要内容包括：各行政部门的救灾责任、救灾计划、灾害应急对策、灾害应急状态，灾后恢复重建等。不仅如此，该法同时对防灾的理念、组织体系、防灾目的、财政金融措施等事项也做了明确的规定。在应急法制方面，除了这些基本法律法规之外，还制定了一些单行法，在公共卫生方面主要有《传染病预防法》、《食品卫生法》；社会安全领域主要的法律有《警察法》、《自卫队法》等；在应对自然灾害方面主要有《活火山对策特别措施法》、《大雪地带对策特别措施法》以及《地震防灾特别措施法》等。这些严密的法律法规，再加上对于各个条款都制定有具体的行动计划，同时还要其他各种领域的专门性的法律标准相配套，因此形成了一套较为完备的应急法律体系。
（四）强烈的防灾减灾意识
日本的许多高校开设"危机管理"专业，专业培养高层次的防灾救灾、应急管理等方面的人才。他们的应急教育从幼儿园就开始抓起，学校开设有不同类型的防灾课程，从小培养他们的防灾减灾意识。日本的教育委员会编写有《危机管理应对手册》等教材，指导各中小学开展灾害预防的应对教育。[8]日本政府设立多个"防灾日"，全国几乎所有学校每年都要进行1到2次逃生练习，包括日常的水灾、火灾及地震发生时的应急演练，提醒大家关注灾害管理，从而应对各类突发事件。除此之外，日本强烈的防灾减灾意识还体现在日常管理的细节和灾害防范的研究工作上。在日常管理方面，为了抗震，日本房屋设计的标准非常严格，凡是超过60米高的建筑，都要采取减震措施。一些比较重要的建筑，必须达到隔震的效果。各地还设有许多防灾体验中心，免费向市民开放，供他们亲身体验发生灾害时的实景，了解避难方法。另外，日本的居民区内、各种娱乐场所以及旅店等都设有防灾避难地，并附有醒目的标志提醒人们地震来临时及时到此躲避。就灾害防范研究来说，日本每年投入约400亿日元的专项科研经费，以求大力促进应急科学技术的研究。日本的防灾防灾科学技术研究所、东京大学地震研究所、京都大学防灾研究所都是世界著名的防灾科技研究机构，在一般灾害共通事项的研究、震灾对策研究、风水灾害对策研究、危险物灾害对策研究方面都处于国际领先水平。[9]
从某种意义上来说，人类对突发性事件的处理水平反应出人类文明程度的高低，而一个政府对突发性危机事件的处理水平则在一定程度上反应了该政府执政能力的高低。一个负责任的政府必须建立起自己的应急体制、机制和法制，以应对各种突发性事件，从而帮助人们顺利渡过难关。日本政府正是依靠其不断完善的应急管理体制、机制及法制，才能更有效的应对突发事件，保证人们生命财产的安全。
参考文献：
[1]顾林生.日本大城市防灾应急管理体系及其政府能力建设--以东京的城市危机管理体系为例[J].减灾论坛，2004，（6）.
[2]徐学群，胡继平.日本危机管理：决策和协调机制[N].学习时报，2003-02-17.
[3]王德讯.日本危机管理的体制演进与特点[J].国际经济评论，2007，（2）.
[4]吴江.公共危机管理能力[M].国家行政学院出版社，2005.
[5]姚国章.日本突发公共公共事件应急管理体系解析[J].国外城市规划，2006，（1）.
[6]傅世春.日本应急管理体制的特点[J].党政论坛，2009，（4）.
[7]王德迅.日本的防灾体制与防灾赈灾工作[J].亚飞纵横，2004，（3）.
[8]姜亭琪.我国地震应急预案体系研究[D].吉林大学，2008.
[9]高速.日本减灾科技[ EB＼OL].http：//www.cigem.gov.cn/ReadNews.asp？NewsID=1852.
作者简介：李攀（1987-），女，上海人，华东政法大学2012级刑法学专业硕士研究生，研究方向：犯罪学。
关键词：应急管理体系；日本应急管理体制；机制；法制
一、对应急管理体系的基本认识
应急管理体系作为一项综合性的系统工程，内容庞杂，几乎涉及经济、政治、社会和文化等各个领域。这种体系看上去错综复杂，涵盖了不同领域的各个层面，但其核心要素，则主要包括应急管理体制、机制和法制三方面。发达国家在长期的突发事件应急实践中，积累了比较成熟的经验，建立了相对成熟和完备的应急管理体制、机制和法制。根据这些国家应急管理体系设置的不同，大体上可以分为三种应急模式：美国模式、日本模式、以及俄罗斯模式。尽管不同的模式具有不同的特色，但又都是在本国文化历史背景、自然条件、经济发展水平、政治体制等多种因素作用的基础上共同作用的产物。本文将主要以这三种不同的应急模式为基础来展开对应急管理体系的分析与比较。
二、日本应急管理体系的特点分析
日本和我国都是人口密度较高和灾害多发的国家，地震、火灾、台风等各种灾害极为常见，每年的自然灾害给日本人民的生命财产安全带来重大的损失。因此在实行全政府模式的应急管理体制实践中[1]，日本政府表现出了对应急管理机构设置的重视。长期的防灾减灾工作，也使日本形成了一套较为完备的应急对策体系。
（一）系统的应急管理体制建设
日本现行的应急管理体系是从中央到地方、以内阁首相为首，内阁官房总体协调、联络，并通过安全保障会议、内阁会议或者中央防灾会议等主要决策机构制定危机对策，由警察厅、消防厅、海上保卫厅等各省厅各部门根据具体情况予以配合的高度严密、科学高效的组织体系。[2]
内阁首相是最高指挥官，在整个应急管理体系中作用很大，甚至在作出决策时可以越过内阁。根据《日本国宪法》规定，日本首相有权代表内阁指挥行政部门，可以任命、罢免内阁成员，解散众议院。2001年开始实施的《内阁法》，加强了首相在内阁会议中的发言权，保证了在发生紧急事件时首相可以迅速制定出自上而下的政策，从而指挥政府应对危机。
内阁官房是内阁首相的辅佐机构，在突发事件来临时负责总统协调联络，在整个危机管理体制中它的主要职能是尽早获取情报并将之向有关部门传达，召集各省建立相应的应对机制，并且通过中央防灾会议、内阁会议等决策机构制定危机对策，最终由各省厅、各部门根据具体情况予以配合。[3]日本这种由内阁官房负责应急管体制主要是为了保证在发生紧急事件时内阁可以迅速采取必要措施，做出第一判断，将灾害的损失降低到最小化。
在具体的应急管理体系中，日本政府根据不同的危机类别，可以启动不同的危机管理部门。具体来说，安全保障会议是在内阁府设立的审议"事关国防政策基本方针和防卫大纲、确定防卫出动与否以及其他重大紧急事态"的机构，安全保障会议由首相召集并任议长，成员包括总务大臣、财务大臣、经济企划厅长官、国土交通大臣、内阁官房长官、国家公安委员会委员长、防卫厅长官。[4]此外，安全保障会议下设专门对策委员会，为决策提供相关建议。
以首相为会长的中央防灾会议负责应对全国的自然灾害，其成员除首相和负责防灾国土交通大臣之外，还有其他内阁成员以及公共机构的负责人等。中央防灾会议的主要职能是制定《地区基本计划》和《防灾基本计划》，并积极推动其实施。除此职能之外，中央防灾会议应首相及防务大臣的要求，可以审议相关的防灾事宜，并就防灾相关的重要事宜向首相及防灾大臣汇报。此外，日本政府还设立了紧急召集对策小组，以防止发生大规模自然灾害时指挥人员不到岗，出现混乱局面的情况。
此外，针对不同类型的灾害，日本内阁还成立了从中央到地方相应的多个"灾害对策本部"，负责推行各种政策和应对措施，如就业问题对策本部。在灾害发生时，就应对突发紧急事件来说，它是一个临时机构，但却有统筹全局、统领指挥的权限和职责。[5]在地方一级，都道府县及市町村可根据灾情成立灾害对策本部，应对本地区的突发事件。同时，日本地方亦有相应的地方防灾会议和地方综合防灾部。根据日本《灾害对策基本法》的规定，中央防灾会议可以对地方防灾会议提出必要的劝告，相应地，地方防灾会议计划也不得违背上位法性质的中央防灾计划。[6]地方应急管理的协调机构是综合防灾部，它是由应急管理总监领导，应急管理总监直属于地方知事，负责统筹组织内阁部门。
（二）快速反应的应急管理机制
日本针对不同类型的突发事件启动相应的应对机构，发生突发事件时这些机构在具体的运作程序上大同小异。中央和地方分别设立的内阁官房、危机管理总监以及地方灾害对策本部是日本政府应急管理机制中主要的协调机构。并且日本《内阁法》及《灾害对策基本法》对这些机构各自的职能均作了明确而具体的界定和划分。这些机构根据应急能力实行分级响应，自上而下进行应急管理和监督。并且根据日本《地方自治法》，日本政府不能任意干涉地方行政，只能在法定范围内根据事权和财权与地方政府进行分工。这是日本在多年组织应对灾难的实践基础上一种特有的应急组织关系，就应急管理机制来说一方面这种分工表明日本内阁与地方政府之间在具体的应急处置方面的合作伙伴关系，实质上这更是一种对地方政府处置危机事件的授权；另一方面通过法律明确的规定使得地方政府与内阁共同承担责任，这种分法可以很好的分解内阁的压力，从长远利益来说，加快了启动应急回应机制的时间，从而为应急救援争取到了更多的时间。
在中央层面，根据具体的灾情，内阁房官在第一时间获取灾害情报，在灾害发生后很短的时间内召开紧急内阁会议，内阁总理大臣征询内阁会议意见，根据不同的情报类别对突发灾害进行明确的等级划分，并最终根据事件的紧急程度考虑是否在首相官邸设置"非常灾害对策本部"进行统筹调度。危机管理大臣隶属于内阁官房，负责辅佐内阁官房长官和内阁官房副长官，根据命令统一管理有关危机管理事务，包括对灾情进行分析处理等。 就地方层面来说，在具体的应急管理运作程序上与中央的大致相同。都与市层级也设置灾害对策本部，管辖各自区域内的应急救灾工作。地方亦有相应的防灾会议，在灾害发生时召开紧急会议，对灾情进行具体的分析。与中央防灾会议所不同的是，这种地方防灾会议的权限具有一定的限制，在地方防灾会议做出具体的灾害应对对策时，中央防灾会议可以对地方防灾会议提出必要的劝告，与此同时地方防灾会议也不得违背上位法性质的中央防灾计划。[6]
（三）健全的应急管理法制
日本由于特殊的地质构造条件和自然地理环境，是世界上遭受自然灾害最严重的国家之一。为提高应对危机的效果，日本建立了相当庞大的防灾减灾法律体系。包括《灾害预防法》《灾害对策基本法》等在内的100多部应急管理法律，积极推动了灾害管理事业的迅速发展。最早的关于防灾的法律是1880年的《备荒储备法》，这是一部为了确保在灾害或者饥荒是时候有足够的粮食和物资供给的法律。1947年的《灾害救助法》和1961年《灾害对策基本法》，被誉为日本关于防灾减灾最重要的2部法律。其中，1947年的《灾害救助法》主要规定了各级政府在平时作好计划，建立应急组织；在紧急状态时对救助物资的征用权限；在灾害发生后进行应急管理的任务和权限；救助费用的来源、使用、管理以及违反本法的法律后果等。1961年的《灾害对策基本法》，首次将日本的各种灾害对策加以体系化，可称之为日本防灾应急体系的根本大法。该法于1995年进行了修正，修正之后在提高日本政府应急管理能力方面发挥着重要的作用。按照该法规定日本从中央到地方都必须制定相应层次的防灾计划。[7]因此该法的主要内容包括：各行政部门的救灾责任、救灾计划、灾害应急对策、灾害应急状态，灾后恢复重建等。不仅如此，该法同时对防灾的理念、组织体系、防灾目的、财政金融措施等事项也做了明确的规定。在应急法制方面，除了这些基本法律法规之外，还制定了一些单行法，在公共卫生方面主要有《传染病预防法》、《食品卫生法》；社会安全领域主要的法律有《警察法》、《自卫队法》等；在应对自然灾害方面主要有《活火山对策特别措施法》、《大雪地带对策特别措施法》以及《地震防灾特别措施法》等。这些严密的法律法规，再加上对于各个条款都制定有具体的行动计划，同时还要其他各种领域的专门性的法律标准相配套，因此形成了一套较为完备的应急法律体系。
（四）强烈的防灾减灾意识
日本的许多高校开设"危机管理"专业，专业培养高层次的防灾救灾、应急管理等方面的人才。他们的应急教育从幼儿园就开始抓起，学校开设有不同类型的防灾课程，从小培养他们的防灾减灾意识。日本的教育委员会编写有《危机管理应对手册》等教材，指导各中小学开展灾害预防的应对教育。[8]日本政府设立多个"防灾日"，全国几乎所有学校每年都要进行1到2次逃生练习，包括日常的水灾、火灾及地震发生时的应急演练，提醒大家关注灾害管理，从而应对各类突发事件。除此之外，日本强烈的防灾减灾意识还体现在日常管理的细节和灾害防范的研究工作上。在日常管理方面，为了抗震，日本房屋设计的标准非常严格，凡是超过60米高的建筑，都要采取减震措施。一些比较重要的建筑，必须达到隔震的效果。各地还设有许多防灾体验中心，免费向市民开放，供他们亲身体验发生灾害时的实景，了解避难方法。另外，日本的居民区内、各种娱乐场所以及旅店等都设有防灾避难地，并附有醒目的标志提醒人们地震来临时及时到此躲避。就灾害防范研究来说，日本每年投入约400亿日元的专项科研经费，以求大力促进应急科学技术的研究。日本的防灾防灾科学技术研究所、东京大学地震研究所、京都大学防灾研究所都是世界著名的防灾科技研究机构，在一般灾害共通事项的研究、震灾对策研究、风水灾害对策研究、危险物灾害对策研究方面都处于国际领先水平。[9]
从某种意义上来说，人类对突发性事件的处理水平反应出人类文明程度的高低，而一个政府对突发性危机事件的处理水平则在一定程度上反应了该政府执政能力的高低。一个负责任的政府必须建立起自己的应急体制、机制和法制，以应对各种突发性事件，从而帮助人们顺利渡过难关。日本政府正是依靠其不断完善的应急管理体制、机制及法制，才能更有效的应对突发事件，保证人们生命财产的安全。
参考文献：
[1]顾林生.日本大城市防灾应急管理体系及其政府能力建设--以东京的城市危机管理体系为例[J].减灾论坛，2004，（6）.
[2]徐学群，胡继平.日本危机管理：决策和协调机制[N].学习时报，2003-02-17.
[3]王德讯.日本危机管理的体制演进与特点[J].国际经济评论，2007，（2）.
[4]吴江.公共危机管理能力[M].国家行政学院出版社，2005.
[5]姚国章.日本突发公共公共事件应急管理体系解析[J].国外城市规划，2006，（1）.
[6]傅世春.日本应急管理体制的特点[J].党政论坛，2009，（4）.
[7]王德迅.日本的防灾体制与防灾赈灾工作[J].亚飞纵横，2004，（3）.
[8]姜亭琪.我国地震应急预案体系研究[D].吉林大学，2008.
[9]高速.日本减灾科技[ EB＼OL].http：//www.cigem.gov.cn/ReadNews.asp？NewsID=1852.
作者简介：李攀（1987-），女，上海人，华东政法大学2012级刑法学专业硕士研究生，研究方向：犯罪学。