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中图分类号：F812 文献标识：A 文章编号：1006-7833(2011)12-000-04
摘 要 从2011年9月1日起，个人所得税抵扣额再次进行调整，个人所得税税已经成为国家重要税种，对民生影响深远。个人所得税法虽经过六次修改，但是仍没有解决实质问题，主要表现在立法不够切合当前实际，没有解决分配不公，对收入控管薄弱， 征管手段落后，税金使用体现在民生不明显，公民自主纳税意识差，对税制认可度低。本文就目前现行个人所得税税制存在问题进行了深入的分析，并提出了完善个人所得税税制的改革思路。
关键词 个人所得税 税制 完善税制 改革思路
一、我国个人所得税税制改革的主要进程
1980年9月1日， 第五届全国人民代表大会第三次会议通过并公布了《中华人民共和国个人所得税法》。我国的个人所得税制度至此方始建立。
1993年10月31日， 第八屆全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过了《关于修改＜中华人民共和国个人所得税法＞的决定》的修正案，规定不分内、外，所有中国居民和有来源于中国所得的非居民，均应依法缴纳个人所得税，对个人所得税法进行率一次修正。
1999年8月30日， 第九届全国人大常务委员会第11次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国个人所得税法〉的决定》，把个税法第四条第二款“储蓄存款利息”免征个人所得税项目删去，而开征了《个人储蓄存款利息所得税》，对个人所得税法进行第二次修正。
2005年10月27日， 第十届全国人大常委会第十八次会议再次审议《个人所得税法修正案草案》，会议表决通过全国人大常委会关于修改个人所得税法的决定，起征点1600元于2006年1月1日起施行，对个人所得税法进行了第三次修正。
根据2007年6月29日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议《关于修改〈中华人民共和国个人所得税法〉的决定》第四次修正
2007年12月29日，十届全国人大常委会第三十一次会议表决通过了关于修改个人所得税法的决定。个人所得税起征点自2008年3月1日起由1600元提高到2000元，对个人所得税法进行了第五次修正。
2011年根据2011年6月30日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议《关于修改〈中华人民共和国个人所得税法〉的决定》第六次修正。个税法律规定，工资、薪金所得，以每月收入额减除费用3500元后的余额为应纳税所得额，工资、薪金所得，适用超额累进税率，税率为3%至45%，修改后的个税法将于9月1日起施行。
三、我国个人所得税税制存在的主要问题
1.税负太重，年度个人所得税额增长超速
从相对经济指标分析，以2005年-2010年为例，六年GDP平均增长率为10.5%，个人所得税平均增长率为18.25%，远远高于经济增长率；从绝对指标分析，2005年个人所得税收入额为2093亿，2010年为4837亿，增长额为2744亿，增长率137.10%，远远高于居民工资增长率。个人所得税税制给老百姓感觉税负沉重，税金增长远远快过工资增长，而且物价指数不断创新高，个人所得税缴纳越来越制约居民消费，直接降低了居民的生活水平。
2.税率设计不合理，工薪族成为纳税主体，造成税负不公，未能税收调节贫富差距的作用
按个人所得税立法精神，税法首先要体现税负公平，衣就是说掌握社会较多财富的人，应为个人所得税的主力纳税人。由于税率设计不合理，我国目前个税的现状是：处于中间的、收入来源主要依靠工资薪金的阶层缴纳的个人所得税占全部个人所得税收入的46.4%[2]，而1980年个人所得税法出台时工薪阶层几乎未达缴税范围；应作为个人所得税缴纳主要群体的上层阶层（包括在改革开放中发家致富的民营老板、歌星、影星、球星及建筑承包商等名副其实的富人群体），缴纳的个人所得税只占个人所得税收入总额的5%左右[3]，税负不公，税收调节贫富差距作用在消失。
3.税制不合理，不稳定，经常更改，纳税后体会不到实惠，纳税人不愿纳税
个人所得税法属于国家法律，但由于税制不符合现实，多次修改，体现税制不稳定，缺乏前瞻性、科学性。工薪阶层纳税后遇到购置住房、孩子上学和医疗困难时无税收补贴，纳税后感受不到税制的优惠，却感觉到受剥削的滋味。有的主观存在隐瞒收入，故意偷逃税的意识。一位有海归在接受《青年时讯》杂志记者采访时说：“我现在愿意回来投资做公司，因为我发现这里是商人的天堂。我想中国可能是世界上做富人成本最低的国家了，大家都不会问你缴税了吗？拥有财富即成功，理所当然地接受公众的尊敬，而且富人总是最有话语权，大家都着急和你做朋友，甚至还有人给你献计献策帮助你逃税，以此获得你的好感”。
4.个人收入多样化，对隐形收入缺乏有效的监管措施
由于我国经济正处于转型期，收入分配渠道不规范，金融系统发展滞后，导致现实个人收入的货币化程度较低，现金交易频繁，并产生大量的隐形收入、灰色收入。目前，在中国要想搞清楚谁是真正的“富人”很不容易。一个常识是，现在浮在表面的有钱人，比如正被税务部门重点监控的私营企业主和演艺明星，充其量只是有钱人的冰山一角。例如2000年7月，国家统计局城市社会经济调查总队在全国10个省市进行高收入群体的调查，结果发现，在城市高收入群体中，企业单位的负责人占的比例最高。而过去人们对演艺界人士、体育明星等高收入的想象，并没有在调查中得到确认。很多自称有钱的人实际上并不是很有钱；很多实际很有钱的人却从来不敢说自己有钱。税务部门重点监控的纳税人监控的其实不是重点。
5.税务部门征管信息不畅、征管效率低下
由于受目前征管体制的局限，征管信息传递并不准确，而且时效性很差。不但纳税人的信息资料不能跨征管区域顺利传递，甚至同一级税务部门内部征管与征管之间、征管与稽查之间、征管与税政之间的信息传递也会受阻。同时，由于税务部门和其他相关部门缺乏实质性的配合措施（比如税银联网、国地税联网等），信息不能实现共享，形成了外部信息来源不畅，税务部门无法准确判断税源组织征管，出现了大量的漏洞。同一纳税人在不同地区，不同时间内取得的各项收入，在纳税人不主动申报的情况下，税务部门根本无法统计汇总，让其纳税，在征管手段比较落后的地区甚至出现了失控的状态。
6.扣缴义务人代扣代缴质量不高
虽然国家税务总局早在1995年就制定并下发了《个人所得税代扣代缴办法》，对扣缴义务人的权利和义务作了明确而又具体的规定。但实际生活中，部分扣缴义务人或迫于领导的压力，或责任心不强、业务水平不高、法制观念淡薄，故意纵容、协助纳税人共同偷逃税，将该扣缴个人所得税的收入不计或少计入应纳税所得额，还有的干脆将工资薪金所得适用的超额累进税率改为5%的比例税率。
四、我国个人所得税难以征管的原因分析
1.历史原因：我国缺乏缴税的传统和文化
在我国，税收深入民心是改革开放后事情。长期以来政府的财政主要来源不是税收，而是国营企业上交的利润，它占财政总收入的80%～90%。税收在财政中所占的比重仅在10%左右，个税所占比重则更是微乎其微，因此，公民的纳税意识比较淡薄。而在国外，“纳税与死亡，是人生不可避免的两件事”的观念早已深入人心，税制规范及要求人人皆知。无论贫贱，只要够上条件，均需纳税，而且纳税后能够获得政府给予退税或者教育、医疗、住房补贴，大家认可纳税，认为纳税光荣。
2.主观原因：没有人愿意把已经进入自己口袋里的钱再掏出来
从心理 学分析，人具有经济人本性，作为理性人，为追求自身利益最大化，只要纳税成本大于逃税成本，其理性行为必然促使其在交易活动中竭力偷逃税款以获取利益。有人说：“人有破坏制度而为自身牟利的天然冲动”。世界上没有谁能想出更好的法子让政府不征税，同时也没有谁愿意主动缴税。只要有操作的空间，经济人本性就决定了纳税人有逃税的可能。
3.社会原因：社会评价体系不重视依法纳税
现在个税偷逃的一个重要原因就是社会评价体系有问题。有人一方面为社会捐款捐物，另一方面又在大肆偷逃税。因为社会和个人似乎都认为捐赠比纳税更有价值和意义；另外社会不觉得偷税可耻，别人也并不因此视你的诚信记录不好，不与你交往，或与你断绝交易。而在国外偷税就是天塌下来的大事，只要你有偷逃税行为，不但你在经营上会因此受阻，而且你的行为会受到公众的鄙视。
4.制度原因：税制不合理，逃税承担的风险不是很大，其实是鼓励逃税
由于税制不合理，且逃税风险不高，其实鼓励研究逃税。但在西方一些发达国家，到每年的报税季节，不管你是蓝领还是白领，也不管你是球星歌星还是政治人物，都得把自己上一年的收入和该交的税额算清楚，如实报给税务部门。税务部门则随机抽查，一旦查出有故意偷漏的行为，不管是谁，轻则罚款补税，重则入狱，身败名裂。而我国现行税收征管法规定，对偷税等税收违法行为给予不缴或者少缴税款五倍以下的罚款。由于税务机关只注重税款的查补而轻于处罚，致使许多人认为偷逃税即便被查处了也有利可图。另一方面，在税收执法过程中，由于没有规定处罚的下限，税务机关的自由裁量权过大，因而人治大于法治的现象比较严重，客观上刺激了纳税人偷逃个税的动机。
5.直接原因：纳税人的权利与义务不对等
在纳税人中的工薪层与高收入阶层间存在着权利与义务的不对等现象。理论上税法面前人人平等，事实上，以工薪为唯一生活来源的劳动者所得的个税边际税率高达45％，且在发放工薪时即通过本单位代扣代缴，税款“无处可逃”；而高收入阶层及富人却可以通过税前列支收入、股息、红利和股份的再分配、公款负担个人高消费和买保险、现金交易等多种手段“合理避税”。高收入者和富人占有的社会资源多，纳税反而更少，这种反差在社会上会形成一种不好的导向。
在纳税人与政府的关系上，同样存在着权力与义务的不对等。经济学把税收理解成“政府与纳税人之间的交易”，意思是说，政府收了税，就必须为纳税人提供各种服务。如果交完税之后，对怎么花这些税款毫无发言权，甚至被贪官污吏们挥霍浪费时，纳税人也无权过问，因此，公民纳税的自觉性不但无法提高，而且政府向公民收税的合法性都有问题。公民有交税的义务，同时也有监督政府如何使用这些钱的权力；国家有收税的特权，但也有为纳税人服务并接受监督的义务。只有当这两方面都“依法办事”的时候，社会机制才能正常运转。
6.关键原因：税法界定模糊和有欠合理
稅法界定模糊导致的避税。就民营企业家而言，目前中国的税法漏洞并不足以说明他们在逃税。中国税法规定有11项所得应缴个税 ，而民营企业家的收入在个税的11项所得中哪种都不是。另外，就民营企业家而言，法律没有规定民营企业家必须在自己的企业中为自己开工资。在这种情况下，谁有权来谴责他们为什么不缴工资税目的个人所得税？因为从某种角度上说他们可能就没有法律意义上的个人所得税。另外，我国个税实行代扣代缴和个人申报相结合但并没有规定个人收入有申报的义务，这就必然导致税基削减式避税。
法律欠缺导致的逃税。例如由于个人所得税采用分项纳税，由于大多计税项目都存在费用扣除，故实行分项计税就必然发生多次、重复的费用扣除，致使个人收入难以综合计量及有效监督，最终导致税收不完全。又如个税的费用扣除没有充分考虑医疗、教育、住房、赡养等实际支出及下岗、失业等现实情况，因此，有可能造成部分低收入家庭税负过重而使个税难以如实征收。再如费用扣除标准过低，致使工薪阶层成为纳税主体，造成与调节贫富差距的愿望相背，这从客观上促使逃税情绪的产生。
五、加强我国个人所得税征管的对策及改革思路
1.合理设计税率，体现公平税负，完善现行个人所得税税制
（1）正确选择税制模式，实行混合税制。突破分类税制对收入项目划定的局限性，选择实行混合税制，覆盖个人全部或大部收入。将性质相同的工资薪金、劳务报酬、经营收入等劳动性所得进行归并，避免了因收入性质界定不准而造成的征纳分歧，对易于控管的收入实行代扣代缴等，既能充分发挥分类税制的长处，又能弥补分类税制的不足。
（2）调整税率级距，提高边际税率。就税率水平而言，应避免过高的税率对生产、经营、投资产生抑制、扭曲作用和诱发纳税人的偷税动机。按照混合所得税制模式，我国目前可实现累进制和比例制两种税率。对综合所得的个人所得税应尽量采用具有一定累进程度的超额累进税率，税率档次以不超过六级为好。
（3）减少免税项目，扩大税基。现行税法中关于津补贴、奖金、中奖等方面的免税优惠应予取消，对残疾人和遭受自然灾害、意外事故损失等的减免优惠可通过特别扣除来解决，这也是国际通行的做法。
（4）适当提高费用扣除标准，建议调整为5000-10000元。关于个人所得税的费用扣除项目，多数国家分为五大类：所得的生产成本、个人基本扣除、受抚养扣除、个人特别扣除、鼓励性或再分配扣除。税前扣除要确保纳税人本人和所扶养对象的基本需要，随着经济的发展和人民生活水平的提高，现行扣除标准宜由3500元提高到5000-10000元。另外，对一些纳税人经济困难的特殊情况可予以照顾，给予特别扣除或者给予退税补贴；对从事国家鼓励类产业的人员，费用扣除标准也可适当增加20％-50％左右。
（5）在个税征管方式上应建立系统和人性化的制度。常规个人所得税的起征点应随纳税人申报状态、家庭结构及个人情况的不同而不同，不应有统一的标准。比如美国，有单身申报、夫妻联合申报、丧偶家庭申报、夫妻单独申报及户主申报5种申报状态，纳税人可根据各自不同的申报状态和个人情况，计算出起征点。这种征税方式尽可能兼顾了公平正义，因为纳税多的都是真正的高收入者，不会“伤及无辜”。借鉴税收法制较为健全的国家和地区的做法，将公民纳税与个人利益相联系，比如依法纳税的公民，在养老和医疗等方面享受不同程度的优惠待遇。
（6）在个税制度比较成熟的国家与地区，个税起征点已经与CPI涨幅等经济指标挂钩，实现指数化、动态化调整。比如，在德国，个税起征点每年微调一次，以保障公众收入不受影响；美国历史上就曾多次全民退税；为了应对通胀压力，中国香港地区实行个税低税制仍多次大面积退税，澳门地区多次全民分红，还富于民。 虽说提高个税起征点会造成国家税收减少，但个税税源减少的问题可以通过其他途径加以解决。比如，落实个税全员全额扣缴明细申报，加大打击偷税漏税、促进堵漏增收就是一条现实路径。税务部门除了监管普通工薪阶层收入以外，更要创新税收监管机制，监管高收入群体，特别是隐性收入、灰色收入群体，倒逼官员财产申报制度尽快出台，避免个税政策“只打苍蝇，不打老虎”。
2.制定科学有效家庭为单位收入的个人所得税制，建立严密有效的征管机制
一是研究制定有效的征管措施，进一步堵塞个人投资者的个人所得税征管漏洞；二是加快建立个人所得税重点纳税人的监控体系，在全国范围内建立针对高收入重点纳税人的档案管理系统，对其实施重点追踪管理，将真正的高收入者纳入到税收重点监控的对象中来；三是强化重点所得项目和重点行业的征管，进一步加强对演出、广告市场演职人员和投资参股企业的个人征收管理力度，对影视、演出等文艺团体的个人所得税和利股红所得个人所得税代扣代缴情况进行全面检查；四是在强化高收入者个人所得税征管的同时，也要对其投资企业的流转税、企业所得税和其他各税严加管理，形成各税对高收入者加强征管的合力；五是加强对高收入者的税收检查工作，在部署每年的税收专项检查时，要始终把高收入者的个人所得税缴纳情况作为检查重点；六是加大打击偷逃个人所得税的力度，严厉查处逃税者，增大逃税者的预期风险和机会成本，以儆效尤，形成强大的威慑。制定惩罚的实施细则，对逃税者的惩处制度化、规范化，减少人为因素和随意性。七是完善代扣代缴制度。代扣代缴便于实现从源头上对税款的计征，是个人所得税征收的有效方法。在我国要明确规定扣缴义务人的法律义务和法律责任，若扣缴义务人不履行义务，应给予严厉处罚并追究其法律责任；八是奖励诚信纳税。对依法诚信纳税的公民，根据建立的信用记录，确定相应的奖励制度。
3.扩大税法普法教育，建立和谐税收环境，积极完善推行个人信用制度
首先，实施储蓄存款实名制，建立个人帐户体制，这项举措在2000年实行，但只是初步，还很不完善。每个人建立一个实名帐户，将个人工资、薪金、福利、社会保障、纳税等内容都纳入该帐户，这需要税务、银行、司法部门密切配合和强大的计算机网络支持。其次，实行居民身份证号码与纳税号码固定终身化制度，做到“全国统一、一人一号”。第三，国家要尽快颁布实施《个人信用制度法》及配套法规，用法律的形式对个人帐户体系、个人信用记录与移交、个人信用档案管理、个人信用级别的评定、披露和使用，个人信用主体的权利义务及行为规范做出明确的规定，用法律制度保证个人信用制度的健康发展。
4.加强对注册税務师管理，规范发展税务代理中介机构，实现税收代理专业化
税务代理以中介的立场，按照税法规定，客观公正地计算应纳税所得，确保纳税人诚实纳税，保护国家利益不受侵害，同时还可在法律许可的范围内帮助纳税人尽可能少纳税款。因此作为独立的社会服务机构，税务代理受到征纳双方的欢迎，能够发挥沟通信息和协调双方关系的作用。今后要规范税务中介机构的业务范围、服务标准和收费标准，实现税务中介机构社会化，成为独立的专业化社会服务机构，更好地服务于双方的信息交流。
5.切实加强居民境外收入的税收管理，监控税源，挖掘潜力，构筑新的个人所得税收入增长点
我国加入WTO后，中外经济往来及人员交往会大量增加，税务机关应主动利用与协定缔约国情报交换的有利条件，核查中国居民在境外取得的收入，督促其在国内缴纳个人所得税，以维护国家税收权益。新修订的个人所得税法生效执行，2011年的个人所得税收入增长将受到一定影响。税务机关要根据当地上年个人所得税收入结构和居民收入水平的实际，认真分析新税法对个人所得税收入的影响，做到心中有数，并认真分析当地个人所得税税源结构，充分挖掘征管潜力，确保收入增长和完成全年收入任务。要结合当地经济结构和分配格局，在管理上强化主导税源、聚集零散税源、稽查流失税源，不断拓展新税源。如对个人投资者、二手房交易、房屋出租、艺术品拍卖收入、办班收入、各类中奖收入依法征税，采取有效措施切实加强管理。要随时了解掌握新生税源，拓宽税基，跟踪管理，防止税源流失。
摘 要 从2011年9月1日起，个人所得税抵扣额再次进行调整，个人所得税税已经成为国家重要税种，对民生影响深远。个人所得税法虽经过六次修改，但是仍没有解决实质问题，主要表现在立法不够切合当前实际，没有解决分配不公，对收入控管薄弱， 征管手段落后，税金使用体现在民生不明显，公民自主纳税意识差，对税制认可度低。本文就目前现行个人所得税税制存在问题进行了深入的分析，并提出了完善个人所得税税制的改革思路。
关键词 个人所得税 税制 完善税制 改革思路
一、我国个人所得税税制改革的主要进程
1980年9月1日， 第五届全国人民代表大会第三次会议通过并公布了《中华人民共和国个人所得税法》。我国的个人所得税制度至此方始建立。
1993年10月31日， 第八屆全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过了《关于修改＜中华人民共和国个人所得税法＞的决定》的修正案，规定不分内、外，所有中国居民和有来源于中国所得的非居民，均应依法缴纳个人所得税，对个人所得税法进行率一次修正。
1999年8月30日， 第九届全国人大常务委员会第11次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国个人所得税法〉的决定》，把个税法第四条第二款“储蓄存款利息”免征个人所得税项目删去，而开征了《个人储蓄存款利息所得税》，对个人所得税法进行第二次修正。
2005年10月27日， 第十届全国人大常委会第十八次会议再次审议《个人所得税法修正案草案》，会议表决通过全国人大常委会关于修改个人所得税法的决定，起征点1600元于2006年1月1日起施行，对个人所得税法进行了第三次修正。
根据2007年6月29日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议《关于修改〈中华人民共和国个人所得税法〉的决定》第四次修正
2007年12月29日，十届全国人大常委会第三十一次会议表决通过了关于修改个人所得税法的决定。个人所得税起征点自2008年3月1日起由1600元提高到2000元，对个人所得税法进行了第五次修正。
2011年根据2011年6月30日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议《关于修改〈中华人民共和国个人所得税法〉的决定》第六次修正。个税法律规定，工资、薪金所得，以每月收入额减除费用3500元后的余额为应纳税所得额，工资、薪金所得，适用超额累进税率，税率为3%至45%，修改后的个税法将于9月1日起施行。
三、我国个人所得税税制存在的主要问题
1.税负太重，年度个人所得税额增长超速
从相对经济指标分析，以2005年-2010年为例，六年GDP平均增长率为10.5%，个人所得税平均增长率为18.25%，远远高于经济增长率；从绝对指标分析，2005年个人所得税收入额为2093亿，2010年为4837亿，增长额为2744亿，增长率137.10%，远远高于居民工资增长率。个人所得税税制给老百姓感觉税负沉重，税金增长远远快过工资增长，而且物价指数不断创新高，个人所得税缴纳越来越制约居民消费，直接降低了居民的生活水平。
2.税率设计不合理，工薪族成为纳税主体，造成税负不公，未能税收调节贫富差距的作用
按个人所得税立法精神，税法首先要体现税负公平，衣就是说掌握社会较多财富的人，应为个人所得税的主力纳税人。由于税率设计不合理，我国目前个税的现状是：处于中间的、收入来源主要依靠工资薪金的阶层缴纳的个人所得税占全部个人所得税收入的46.4%[2]，而1980年个人所得税法出台时工薪阶层几乎未达缴税范围；应作为个人所得税缴纳主要群体的上层阶层（包括在改革开放中发家致富的民营老板、歌星、影星、球星及建筑承包商等名副其实的富人群体），缴纳的个人所得税只占个人所得税收入总额的5%左右[3]，税负不公，税收调节贫富差距作用在消失。
3.税制不合理，不稳定，经常更改，纳税后体会不到实惠，纳税人不愿纳税
个人所得税法属于国家法律，但由于税制不符合现实，多次修改，体现税制不稳定，缺乏前瞻性、科学性。工薪阶层纳税后遇到购置住房、孩子上学和医疗困难时无税收补贴，纳税后感受不到税制的优惠，却感觉到受剥削的滋味。有的主观存在隐瞒收入，故意偷逃税的意识。一位有海归在接受《青年时讯》杂志记者采访时说：“我现在愿意回来投资做公司，因为我发现这里是商人的天堂。我想中国可能是世界上做富人成本最低的国家了，大家都不会问你缴税了吗？拥有财富即成功，理所当然地接受公众的尊敬，而且富人总是最有话语权，大家都着急和你做朋友，甚至还有人给你献计献策帮助你逃税，以此获得你的好感”。
4.个人收入多样化，对隐形收入缺乏有效的监管措施
由于我国经济正处于转型期，收入分配渠道不规范，金融系统发展滞后，导致现实个人收入的货币化程度较低，现金交易频繁，并产生大量的隐形收入、灰色收入。目前，在中国要想搞清楚谁是真正的“富人”很不容易。一个常识是，现在浮在表面的有钱人，比如正被税务部门重点监控的私营企业主和演艺明星，充其量只是有钱人的冰山一角。例如2000年7月，国家统计局城市社会经济调查总队在全国10个省市进行高收入群体的调查，结果发现，在城市高收入群体中，企业单位的负责人占的比例最高。而过去人们对演艺界人士、体育明星等高收入的想象，并没有在调查中得到确认。很多自称有钱的人实际上并不是很有钱；很多实际很有钱的人却从来不敢说自己有钱。税务部门重点监控的纳税人监控的其实不是重点。
5.税务部门征管信息不畅、征管效率低下
由于受目前征管体制的局限，征管信息传递并不准确，而且时效性很差。不但纳税人的信息资料不能跨征管区域顺利传递，甚至同一级税务部门内部征管与征管之间、征管与稽查之间、征管与税政之间的信息传递也会受阻。同时，由于税务部门和其他相关部门缺乏实质性的配合措施（比如税银联网、国地税联网等），信息不能实现共享，形成了外部信息来源不畅，税务部门无法准确判断税源组织征管，出现了大量的漏洞。同一纳税人在不同地区，不同时间内取得的各项收入，在纳税人不主动申报的情况下，税务部门根本无法统计汇总，让其纳税，在征管手段比较落后的地区甚至出现了失控的状态。
6.扣缴义务人代扣代缴质量不高
虽然国家税务总局早在1995年就制定并下发了《个人所得税代扣代缴办法》，对扣缴义务人的权利和义务作了明确而又具体的规定。但实际生活中，部分扣缴义务人或迫于领导的压力，或责任心不强、业务水平不高、法制观念淡薄，故意纵容、协助纳税人共同偷逃税，将该扣缴个人所得税的收入不计或少计入应纳税所得额，还有的干脆将工资薪金所得适用的超额累进税率改为5%的比例税率。
四、我国个人所得税难以征管的原因分析
1.历史原因：我国缺乏缴税的传统和文化
在我国，税收深入民心是改革开放后事情。长期以来政府的财政主要来源不是税收，而是国营企业上交的利润，它占财政总收入的80%～90%。税收在财政中所占的比重仅在10%左右，个税所占比重则更是微乎其微，因此，公民的纳税意识比较淡薄。而在国外，“纳税与死亡，是人生不可避免的两件事”的观念早已深入人心，税制规范及要求人人皆知。无论贫贱，只要够上条件，均需纳税，而且纳税后能够获得政府给予退税或者教育、医疗、住房补贴，大家认可纳税，认为纳税光荣。
2.主观原因：没有人愿意把已经进入自己口袋里的钱再掏出来
从心理 学分析，人具有经济人本性，作为理性人，为追求自身利益最大化，只要纳税成本大于逃税成本，其理性行为必然促使其在交易活动中竭力偷逃税款以获取利益。有人说：“人有破坏制度而为自身牟利的天然冲动”。世界上没有谁能想出更好的法子让政府不征税，同时也没有谁愿意主动缴税。只要有操作的空间，经济人本性就决定了纳税人有逃税的可能。
3.社会原因：社会评价体系不重视依法纳税
现在个税偷逃的一个重要原因就是社会评价体系有问题。有人一方面为社会捐款捐物，另一方面又在大肆偷逃税。因为社会和个人似乎都认为捐赠比纳税更有价值和意义；另外社会不觉得偷税可耻，别人也并不因此视你的诚信记录不好，不与你交往，或与你断绝交易。而在国外偷税就是天塌下来的大事，只要你有偷逃税行为，不但你在经营上会因此受阻，而且你的行为会受到公众的鄙视。
4.制度原因：税制不合理，逃税承担的风险不是很大，其实是鼓励逃税
由于税制不合理，且逃税风险不高，其实鼓励研究逃税。但在西方一些发达国家，到每年的报税季节，不管你是蓝领还是白领，也不管你是球星歌星还是政治人物，都得把自己上一年的收入和该交的税额算清楚，如实报给税务部门。税务部门则随机抽查，一旦查出有故意偷漏的行为，不管是谁，轻则罚款补税，重则入狱，身败名裂。而我国现行税收征管法规定，对偷税等税收违法行为给予不缴或者少缴税款五倍以下的罚款。由于税务机关只注重税款的查补而轻于处罚，致使许多人认为偷逃税即便被查处了也有利可图。另一方面，在税收执法过程中，由于没有规定处罚的下限，税务机关的自由裁量权过大，因而人治大于法治的现象比较严重，客观上刺激了纳税人偷逃个税的动机。
5.直接原因：纳税人的权利与义务不对等
在纳税人中的工薪层与高收入阶层间存在着权利与义务的不对等现象。理论上税法面前人人平等，事实上，以工薪为唯一生活来源的劳动者所得的个税边际税率高达45％，且在发放工薪时即通过本单位代扣代缴，税款“无处可逃”；而高收入阶层及富人却可以通过税前列支收入、股息、红利和股份的再分配、公款负担个人高消费和买保险、现金交易等多种手段“合理避税”。高收入者和富人占有的社会资源多，纳税反而更少，这种反差在社会上会形成一种不好的导向。
在纳税人与政府的关系上，同样存在着权力与义务的不对等。经济学把税收理解成“政府与纳税人之间的交易”，意思是说，政府收了税，就必须为纳税人提供各种服务。如果交完税之后，对怎么花这些税款毫无发言权，甚至被贪官污吏们挥霍浪费时，纳税人也无权过问，因此，公民纳税的自觉性不但无法提高，而且政府向公民收税的合法性都有问题。公民有交税的义务，同时也有监督政府如何使用这些钱的权力；国家有收税的特权，但也有为纳税人服务并接受监督的义务。只有当这两方面都“依法办事”的时候，社会机制才能正常运转。
6.关键原因：税法界定模糊和有欠合理
稅法界定模糊导致的避税。就民营企业家而言，目前中国的税法漏洞并不足以说明他们在逃税。中国税法规定有11项所得应缴个税 ，而民营企业家的收入在个税的11项所得中哪种都不是。另外，就民营企业家而言，法律没有规定民营企业家必须在自己的企业中为自己开工资。在这种情况下，谁有权来谴责他们为什么不缴工资税目的个人所得税？因为从某种角度上说他们可能就没有法律意义上的个人所得税。另外，我国个税实行代扣代缴和个人申报相结合但并没有规定个人收入有申报的义务，这就必然导致税基削减式避税。
法律欠缺导致的逃税。例如由于个人所得税采用分项纳税，由于大多计税项目都存在费用扣除，故实行分项计税就必然发生多次、重复的费用扣除，致使个人收入难以综合计量及有效监督，最终导致税收不完全。又如个税的费用扣除没有充分考虑医疗、教育、住房、赡养等实际支出及下岗、失业等现实情况，因此，有可能造成部分低收入家庭税负过重而使个税难以如实征收。再如费用扣除标准过低，致使工薪阶层成为纳税主体，造成与调节贫富差距的愿望相背，这从客观上促使逃税情绪的产生。
五、加强我国个人所得税征管的对策及改革思路
1.合理设计税率，体现公平税负，完善现行个人所得税税制
（1）正确选择税制模式，实行混合税制。突破分类税制对收入项目划定的局限性，选择实行混合税制，覆盖个人全部或大部收入。将性质相同的工资薪金、劳务报酬、经营收入等劳动性所得进行归并，避免了因收入性质界定不准而造成的征纳分歧，对易于控管的收入实行代扣代缴等，既能充分发挥分类税制的长处，又能弥补分类税制的不足。
（2）调整税率级距，提高边际税率。就税率水平而言，应避免过高的税率对生产、经营、投资产生抑制、扭曲作用和诱发纳税人的偷税动机。按照混合所得税制模式，我国目前可实现累进制和比例制两种税率。对综合所得的个人所得税应尽量采用具有一定累进程度的超额累进税率，税率档次以不超过六级为好。
（3）减少免税项目，扩大税基。现行税法中关于津补贴、奖金、中奖等方面的免税优惠应予取消，对残疾人和遭受自然灾害、意外事故损失等的减免优惠可通过特别扣除来解决，这也是国际通行的做法。
（4）适当提高费用扣除标准，建议调整为5000-10000元。关于个人所得税的费用扣除项目，多数国家分为五大类：所得的生产成本、个人基本扣除、受抚养扣除、个人特别扣除、鼓励性或再分配扣除。税前扣除要确保纳税人本人和所扶养对象的基本需要，随着经济的发展和人民生活水平的提高，现行扣除标准宜由3500元提高到5000-10000元。另外，对一些纳税人经济困难的特殊情况可予以照顾，给予特别扣除或者给予退税补贴；对从事国家鼓励类产业的人员，费用扣除标准也可适当增加20％-50％左右。
（5）在个税征管方式上应建立系统和人性化的制度。常规个人所得税的起征点应随纳税人申报状态、家庭结构及个人情况的不同而不同，不应有统一的标准。比如美国，有单身申报、夫妻联合申报、丧偶家庭申报、夫妻单独申报及户主申报5种申报状态，纳税人可根据各自不同的申报状态和个人情况，计算出起征点。这种征税方式尽可能兼顾了公平正义，因为纳税多的都是真正的高收入者，不会“伤及无辜”。借鉴税收法制较为健全的国家和地区的做法，将公民纳税与个人利益相联系，比如依法纳税的公民，在养老和医疗等方面享受不同程度的优惠待遇。
（6）在个税制度比较成熟的国家与地区，个税起征点已经与CPI涨幅等经济指标挂钩，实现指数化、动态化调整。比如，在德国，个税起征点每年微调一次，以保障公众收入不受影响；美国历史上就曾多次全民退税；为了应对通胀压力，中国香港地区实行个税低税制仍多次大面积退税，澳门地区多次全民分红，还富于民。 虽说提高个税起征点会造成国家税收减少，但个税税源减少的问题可以通过其他途径加以解决。比如，落实个税全员全额扣缴明细申报，加大打击偷税漏税、促进堵漏增收就是一条现实路径。税务部门除了监管普通工薪阶层收入以外，更要创新税收监管机制，监管高收入群体，特别是隐性收入、灰色收入群体，倒逼官员财产申报制度尽快出台，避免个税政策“只打苍蝇，不打老虎”。
2.制定科学有效家庭为单位收入的个人所得税制，建立严密有效的征管机制
一是研究制定有效的征管措施，进一步堵塞个人投资者的个人所得税征管漏洞；二是加快建立个人所得税重点纳税人的监控体系，在全国范围内建立针对高收入重点纳税人的档案管理系统，对其实施重点追踪管理，将真正的高收入者纳入到税收重点监控的对象中来；三是强化重点所得项目和重点行业的征管，进一步加强对演出、广告市场演职人员和投资参股企业的个人征收管理力度，对影视、演出等文艺团体的个人所得税和利股红所得个人所得税代扣代缴情况进行全面检查；四是在强化高收入者个人所得税征管的同时，也要对其投资企业的流转税、企业所得税和其他各税严加管理，形成各税对高收入者加强征管的合力；五是加强对高收入者的税收检查工作，在部署每年的税收专项检查时，要始终把高收入者的个人所得税缴纳情况作为检查重点；六是加大打击偷逃个人所得税的力度，严厉查处逃税者，增大逃税者的预期风险和机会成本，以儆效尤，形成强大的威慑。制定惩罚的实施细则，对逃税者的惩处制度化、规范化，减少人为因素和随意性。七是完善代扣代缴制度。代扣代缴便于实现从源头上对税款的计征，是个人所得税征收的有效方法。在我国要明确规定扣缴义务人的法律义务和法律责任，若扣缴义务人不履行义务，应给予严厉处罚并追究其法律责任；八是奖励诚信纳税。对依法诚信纳税的公民，根据建立的信用记录，确定相应的奖励制度。
3.扩大税法普法教育，建立和谐税收环境，积极完善推行个人信用制度
首先，实施储蓄存款实名制，建立个人帐户体制，这项举措在2000年实行，但只是初步，还很不完善。每个人建立一个实名帐户，将个人工资、薪金、福利、社会保障、纳税等内容都纳入该帐户，这需要税务、银行、司法部门密切配合和强大的计算机网络支持。其次，实行居民身份证号码与纳税号码固定终身化制度，做到“全国统一、一人一号”。第三，国家要尽快颁布实施《个人信用制度法》及配套法规，用法律的形式对个人帐户体系、个人信用记录与移交、个人信用档案管理、个人信用级别的评定、披露和使用，个人信用主体的权利义务及行为规范做出明确的规定，用法律制度保证个人信用制度的健康发展。
4.加强对注册税務师管理，规范发展税务代理中介机构，实现税收代理专业化
税务代理以中介的立场，按照税法规定，客观公正地计算应纳税所得，确保纳税人诚实纳税，保护国家利益不受侵害，同时还可在法律许可的范围内帮助纳税人尽可能少纳税款。因此作为独立的社会服务机构，税务代理受到征纳双方的欢迎，能够发挥沟通信息和协调双方关系的作用。今后要规范税务中介机构的业务范围、服务标准和收费标准，实现税务中介机构社会化，成为独立的专业化社会服务机构，更好地服务于双方的信息交流。
5.切实加强居民境外收入的税收管理，监控税源，挖掘潜力，构筑新的个人所得税收入增长点
我国加入WTO后，中外经济往来及人员交往会大量增加，税务机关应主动利用与协定缔约国情报交换的有利条件，核查中国居民在境外取得的收入，督促其在国内缴纳个人所得税，以维护国家税收权益。新修订的个人所得税法生效执行，2011年的个人所得税收入增长将受到一定影响。税务机关要根据当地上年个人所得税收入结构和居民收入水平的实际，认真分析新税法对个人所得税收入的影响，做到心中有数，并认真分析当地个人所得税税源结构，充分挖掘征管潜力，确保收入增长和完成全年收入任务。要结合当地经济结构和分配格局，在管理上强化主导税源、聚集零散税源、稽查流失税源，不断拓展新税源。如对个人投资者、二手房交易、房屋出租、艺术品拍卖收入、办班收入、各类中奖收入依法征税，采取有效措施切实加强管理。要随时了解掌握新生税源，拓宽税基，跟踪管理，防止税源流失。