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摘要： “撤县设区”旨在能够促进城镇化、进行基础设施建设，改善和提高人民的生活水平。但是由于经过了各级政府的利益网的过滤，政策在由上至下的执行过程中出现了偏差，导致了最终执行结果的失真与变质。基于各级政府的利益博弈视角，分析“撤县设区”过程当中的政策执行偏差表现、原因构成、和政策执行偏差的矫正方案成为了当下研究的主要课题。
关键词：“撤县设区”、政策执行偏差、利益博弈
撤县设区通过行政手段将县级市转变为市辖区，人为地改变了该地区的行政功能，由第一、二产业向第二、三产业的转变，由农村向城市转变，城镇化水平和工业化水平得到提高，县级市的发展并入城市的发展轨道，为经济发展提供了更广阔的空间。然而，经过一系列利益博弈关系的过滤，撤县设区出现了一系列的政策执行偏差问题。
1 撤縣设区的政策执行标准
在论述撤县设区产生的政策执行偏差之前，应该需要明确撤县设区的政策执行标准是什么。第一、撤县设区的重要目标在于提高城镇化率和提高城镇化的水平。第二、撤县设区的政策执行标准是能够提高人民的生活水平、满足人民对物质和精神生活的需求。第三、人口城镇化与土地城镇化实现协调发展。
2 撤县设区政策执行的偏差表现
在撤县设区的政策执行过程当中，出现的主要的政策执行偏差有以下几种：
2.1 政策执行流于形式，城镇化有名无实
撤县设区在很多情况下，县级市作为一个主要发展农业的行政单位，在转变成为主要发展工业的城市的过程当中，在落实撤县设区政策上，遭遇到多方面问题，如失地农民的补偿和再就业、农转非的身份认同、子女教育、伴随而来的环境污染的防治问题等。
2.2 政策执行背离，撤县设区沦为地方政府间利益争夺的产物
由于地方政府的利益追求和利益剥夺，撤县设区沦为了地级市政府与县政府进行利益争夺的手段，而与促进城镇化，提高人民生活水平的政策目标完全背离。
3 撤县设区政策执行偏差的原因分析
“经济人”理论下政府、政治家和官员都会追求其在政治领域的利益最大化，在政治活动当中面临不同的选择之时，往往会倾向于能够给自己带来更大利益和效用的一方。他们追求的利益往往不是社会公平和公共效益，而是个人效益的最大化。基于作为执行主体的政府官员的逐利心理，撤县设区出现政策执行偏差的可以从利益博弈的视角进行原因分析。
3.1中央政府与地方政府之间的利益博弈
从中央政府和地方政府的利益博弈关系来看，中央集权与地方分权之间产生的利益矛盾导致了撤县设区的政策执行偏差。正如荷兰学者H.布雷塞斯所说，地方政府“并不是中央政策的机械执行者，他们也有自己的目标、信息和权力。” 因此地方政府与中央政府的关系不是单纯的上下级服从关系，而是“不对称的互存关系”。正如张金马所言：“下级对上级政策往往以自己的利益和损益值作为对策参考，得益越多，越乐于执行；受损越多，越不乐于执行，乃至抵制、变换”。 中央政府不可能将自己的意志完全强加于地方政府，并要求政府原封不动地执行。地方政府有利益觉醒、利益表达的诉求，通过政策攫取利益。
3.2 地方政府之间的利益博弈
借助合并的趋势下带来的明显的经济、政治利益，地级市政府与县级政府存在着相互的利益冲突，对自己有利的事千方百计地攫取，而对自己不利的事则想方设法地推诿。撤县设区成为地方政府利益竞取的产物，偏离了原来的政策目标。
4 政策矫正策略方案构建
对于撤县设区的政策执行偏差的矫正方案主要在于两方面，第一方面是对政策执行主体的利益整合，第二方面是落实已经撤县设区的地区的城市化建设。
4.1 对行政主体进行利益协调与整合
在经济利益的协调上，由于在多年的经济发展当中，往往会出现“弱市”“强县”的现象。县政府出于基层的地位，所承担的事务更多，而地级政府管辖范围更大，也需要大量的财政来维持，因此要公平地对其财政收入进行合理地分配，使最后的政府工作能够富有效率。
在政治利益的协调上，要能够对权限进行合理地分配。改变绩效评估体系可以有效地实现官员政绩观念的转变，将工作重心更多地集中到解决社会民生问题当中来。
4.2 落实城镇化
撤县设区的最终目的是为了能够将用于农业建设的用地改为城市建设用地，提高城镇化水平。而落实城镇化要以发展第二、第三产业，要发展有产业支撑的城市。没有产业化的城市，空有楼盘和高楼大厦，是不能够符合城市的标准的。因此政府的政策策略是要在撤县设区的同时，落实城市产业化的发展，避免假性城市化的发生。
5小结
从利益博弈的视角来分析撤县设区的执行偏差问题，可以看出撤县设区产生政策失真与歪曲问题的本质就在于政府自利性和政府之间的利益博弈。而对双方之间的利益冲突进行协调与整合，引导政府将关注的重点从竞取自身利益向关注居民生活质量提高的方向转移，并加以制度化的规范，不仅能够很好地规范官员的行为，也能够平衡双方政治利益。在落实城镇化的建设上，着力发展二、三产业，广泛招商引资，完善产业链，形成完整的工业体系，创造更多就业机会，提高居民生活水平，关注弱势群体，最终促进人口城镇化和土地城镇化的协调发展。
参考文献：
1[荷兰]H.布雷塞斯，M.霍尼赫著.政策效果解释的比较方法[M].北京：中国社会科学文献出版社，1987.
2张金马.公共政策分析〔M〕.北京：人民出版社，2004：443
关键词：“撤县设区”、政策执行偏差、利益博弈
撤县设区通过行政手段将县级市转变为市辖区，人为地改变了该地区的行政功能，由第一、二产业向第二、三产业的转变，由农村向城市转变，城镇化水平和工业化水平得到提高，县级市的发展并入城市的发展轨道，为经济发展提供了更广阔的空间。然而，经过一系列利益博弈关系的过滤，撤县设区出现了一系列的政策执行偏差问题。
1 撤縣设区的政策执行标准
在论述撤县设区产生的政策执行偏差之前，应该需要明确撤县设区的政策执行标准是什么。第一、撤县设区的重要目标在于提高城镇化率和提高城镇化的水平。第二、撤县设区的政策执行标准是能够提高人民的生活水平、满足人民对物质和精神生活的需求。第三、人口城镇化与土地城镇化实现协调发展。
2 撤县设区政策执行的偏差表现
在撤县设区的政策执行过程当中，出现的主要的政策执行偏差有以下几种：
2.1 政策执行流于形式，城镇化有名无实
撤县设区在很多情况下，县级市作为一个主要发展农业的行政单位，在转变成为主要发展工业的城市的过程当中，在落实撤县设区政策上，遭遇到多方面问题，如失地农民的补偿和再就业、农转非的身份认同、子女教育、伴随而来的环境污染的防治问题等。
2.2 政策执行背离，撤县设区沦为地方政府间利益争夺的产物
由于地方政府的利益追求和利益剥夺，撤县设区沦为了地级市政府与县政府进行利益争夺的手段，而与促进城镇化，提高人民生活水平的政策目标完全背离。
3 撤县设区政策执行偏差的原因分析
“经济人”理论下政府、政治家和官员都会追求其在政治领域的利益最大化，在政治活动当中面临不同的选择之时，往往会倾向于能够给自己带来更大利益和效用的一方。他们追求的利益往往不是社会公平和公共效益，而是个人效益的最大化。基于作为执行主体的政府官员的逐利心理，撤县设区出现政策执行偏差的可以从利益博弈的视角进行原因分析。
3.1中央政府与地方政府之间的利益博弈
从中央政府和地方政府的利益博弈关系来看，中央集权与地方分权之间产生的利益矛盾导致了撤县设区的政策执行偏差。正如荷兰学者H.布雷塞斯所说，地方政府“并不是中央政策的机械执行者，他们也有自己的目标、信息和权力。” 因此地方政府与中央政府的关系不是单纯的上下级服从关系，而是“不对称的互存关系”。正如张金马所言：“下级对上级政策往往以自己的利益和损益值作为对策参考，得益越多，越乐于执行；受损越多，越不乐于执行，乃至抵制、变换”。 中央政府不可能将自己的意志完全强加于地方政府，并要求政府原封不动地执行。地方政府有利益觉醒、利益表达的诉求，通过政策攫取利益。
3.2 地方政府之间的利益博弈
借助合并的趋势下带来的明显的经济、政治利益，地级市政府与县级政府存在着相互的利益冲突，对自己有利的事千方百计地攫取，而对自己不利的事则想方设法地推诿。撤县设区成为地方政府利益竞取的产物，偏离了原来的政策目标。
4 政策矫正策略方案构建
对于撤县设区的政策执行偏差的矫正方案主要在于两方面，第一方面是对政策执行主体的利益整合，第二方面是落实已经撤县设区的地区的城市化建设。
4.1 对行政主体进行利益协调与整合
在经济利益的协调上，由于在多年的经济发展当中，往往会出现“弱市”“强县”的现象。县政府出于基层的地位，所承担的事务更多，而地级政府管辖范围更大，也需要大量的财政来维持，因此要公平地对其财政收入进行合理地分配，使最后的政府工作能够富有效率。
在政治利益的协调上，要能够对权限进行合理地分配。改变绩效评估体系可以有效地实现官员政绩观念的转变，将工作重心更多地集中到解决社会民生问题当中来。
4.2 落实城镇化
撤县设区的最终目的是为了能够将用于农业建设的用地改为城市建设用地，提高城镇化水平。而落实城镇化要以发展第二、第三产业，要发展有产业支撑的城市。没有产业化的城市，空有楼盘和高楼大厦，是不能够符合城市的标准的。因此政府的政策策略是要在撤县设区的同时，落实城市产业化的发展，避免假性城市化的发生。
5小结
从利益博弈的视角来分析撤县设区的执行偏差问题，可以看出撤县设区产生政策失真与歪曲问题的本质就在于政府自利性和政府之间的利益博弈。而对双方之间的利益冲突进行协调与整合，引导政府将关注的重点从竞取自身利益向关注居民生活质量提高的方向转移，并加以制度化的规范，不仅能够很好地规范官员的行为，也能够平衡双方政治利益。在落实城镇化的建设上，着力发展二、三产业，广泛招商引资，完善产业链，形成完整的工业体系，创造更多就业机会，提高居民生活水平，关注弱势群体，最终促进人口城镇化和土地城镇化的协调发展。
参考文献：
1[荷兰]H.布雷塞斯，M.霍尼赫著.政策效果解释的比较方法[M].北京：中国社会科学文献出版社，1987.
2张金马.公共政策分析〔M〕.北京：人民出版社，2004：443