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【摘 要】《中华人民共和国旅游法》于2013年10月1日正式实施以来，极大地推动了我国旅游市场的发展，有效保护了旅游消费者的权益。《旅游法》采用涨价听证公示的方式调控公共资源类景区门票价格，从程序上规范了景点的门票价格变动。但是听证制度仍需细化规定，使其具有可操作性且体现对各方利益的均衡。政府规制行为也应加强对景点个性的考虑，实行有区别的价格调控手段。
【关键词】公共景区；门票价格；政府规制
一、引言
本文所称公共资源类景区是指以国家所有权形式存在的旅游景区。具体来说，公共资源类旅游景区是指以自然景观和文物景观等公共资源为依托的自然景观类景区和文物景观类景区，包括世界遗产、风景名胜区、自然保护区、文物保护单位、森林公园、地质公园、历史文化名城等，不包括主题公园、人造景点、旅游度假区等开发型景区[1]。
我国现行公共资源类类旅游景区管理体系，绝大多数实行的是事业单位企业化经营且自收自支。由于国家对重点景区每年事业性拨款数额有限，因此经营管理部门承担了资源保护、景点维护、游客管理的负担。因此公共景区在我国尽管是准公共物品，但其在价格并未体现出公益性，远远高于普通民众的消费水平。本文从旅游消费者权益保护的角度出发，旨在为政府规制公共景区提出合理意见，实现旅游者福利最大化的目标。
二、公共旅游景区门票价格的定价制度及主要构项
公共旅游景区门票的含义，从狭义上讲是游客为获得景区进入许可而向经营单位支付的门槛费用，通常基于公益性、共享性、社会性而应具有低廉福利色彩。公共景区门票价格是行政定价而非一般市场定价，必须依据资源保护和公益性原则实现政府定价或政府指导价，而不是由市场供需调节或者被地方政府经济增长需要所驱使。在我国门票价格由地区所在政府发展改革和物价部门负责管理，制定的依据为景区级别及知名度、产品类型、行业环境、景区面积、项目质量、投入资金等内部要素，同时还要考虑到客源数量、消费特征、顾客价值、居民收入和市场竞争等外部因素。《旅游法》出台以后，第43条和第44条规定了门票涨价听证公示制度，即利用公共资源建设的景区的门票，拟收费或者提高价格的，应当举行听证会，征求旅游者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性，同时还应当提前六个月公布涨价信息。这样一来，门票涨价的程序就有必须满足听证和公示的要求，确保门票价格调整科学化、民主化，提高价格上涨决策透明度，并有效遏制门票价格竞相攀比、过分快涨。
史蒂芬·霍尔姆斯（Stephen Holmes）在《权利的成本》中提到私人自由有公共成本，每一项权利的背后都有其对应的财政税收对价。门票价格作为换取进入景区的对价，其内在构项的客观价值是我们讨论价格是否合理的标准。一般而言，传统意义上的公共景区门票价格构成主要包括经营成本，税金和利润三大项[2]。经营成本是指旅游景区在经营管理过程中的实际资金投入，由营业成本和期间费用构成，是所有各类产品属性下旅游景区制定门票价格的主要依据；税金是门票价格构成中最稳定的因素，也是政府针对产品属性最直接的调控工具，通过税收减免支持公共景区发展；利润是影响门票价格波动的最直接因素，因为绝大多数省、市、区、县把旅游业作为支柱产业来抓，除初期给予少量的财政拨款外，多依靠门票收入作为壮大政府财源的重要途径。
从消费者角度而言，公共景区自身观赏性、趣味性及景点服务质量的高低，决定了旅游者的满意程度，是他们衡量景区门票价格是否公允的主要标准。旅游消费者试图从旅游中获得精神享受和文化熏陶，因此公共景区的门票是否合理从消费者角度而言就是看价格与景区的悠闲娱乐功能是否匹配。笔者认为，国内旅游景点的质量参差不起，普遍反映门票价格过高的景区中，一部分是如武夷山（140元）、曲阜三孔（185元）、张家界（245元）之类的自身独具特色秀丽风光的优质景区，包含着非常高的文化艺术价值。这些景区门票价格的上涨除了刚性需求导致的人流控制目的外，更多是因为地方政府制定价格具有垄断优势，旅游者无法通过其他途径获得替换产品，因此只能作为价格接受者忍受不合理的高价。而另有一部分是通过评级达到5A、4A的标准但实质并不具备很高的观赏性、娱乐性，但得益于评级制度使得景区门票价格可以接近于同级别优质景点。这些景点的门票价格上涨后无法带给旅游者与其门票价格相对等的满意程度，因此让旅游者产生性价比过低的感受。
三、我国公共景区门票价格上涨原因分析及管理政策评价
我国旅游市场发展时间较为短暂，正在经历计划主导到市场导向、政府规制的转化阶段，因此目前的公共景区门票价格过高是整个旅游产业转型的阶段性问题。根据国内相关学者的研究，门票价格上涨原因主要包括：（1）国家对公共景区财政补贴有限，门票成为弥补景区补贴、开发、管理经费不足的一种重要来源和方式，投资回报不足导致急功近利的涨价行为，这也反映出旅游产业的不成熟问题[3]；（2）大多数公共景区资源垄断，门票价格无法单纯用市场来调节，垄断行为造成门票价格过高；（3）旅游景区产权不明，多头管理、多重目标并存，致使景区门票价格秩序混乱、扭曲严重[4]；（4）景区收入来源单一，门票成为主要摇钱树，门票经济盛行也推进了门票提供行为。
虽然导致景区门票涨价的内外因素众多，其中既有合理理由也有不合理的部分，但是客观而言，公共景区门票的涨幅高于人均GDP增长速度、上涨频率过快、相对价格偏高，一方面超过了公众的心理承受力，弱化了公共资源的社会民生功能，违背了公平原则；另一方面也使得旅游这项休闲娱乐活动变成了低收入阶层无法企及的梦想，损害了公共景区旨在满足大众精神文明需求的公益性使命。因此，政府自1999年1月出台《游览参观点门票价格管理办法》以来，陆续出台了《关于进一步规范游览参观点门票价格管理》和《关于整顿和规范游览参观点门票价格的通知》等系列政策，明确要求限制景点涨价保障旅游消费者权益。 纵观这些政策法规的初衷均是为了社会大众的公共福利，只是政府宏观干预的手段由于没有考虑到旅游市场地域的差异性、景点资源差异性、旅游季节周期性的多种个性因素，使得管理的手段并未实很好的效果。针对3年限制涨价期而言，这一规定使得每隔三年就会出现“井喷式涨价”的热潮，各大景点竞相追逐提高价格。且因为时间约束导致涨价幅度普遍高于正常预期，严重损害了旅游者的福利。而听证公示制度，本身作为行政法中的一项重要的约束政府行政管理行为的手段，对于控制地方政府涨价起着举足轻重的作用。但是，目前的法律法规规定过于简单，且至少存在以下几个方面的问题：（1）听证成员应该如何进行组织？景区的主管部门和经营人员代表着管理者的利益，景点当地的居民代表着资源所有者的利益，景区周边的服务行业从业人员代表服务业的利益，普通民众代表着旅游消费者的利益，（下转第72页）
（上接第70页）各方利益主体应该以怎样的比例进行安排才能使听证人员满足均衡听证代表各方利益的公平性要求？（2）听证需要说明涨价的必要性和可行性，但是评价必要性、可行性是否达到的标准是什么？听证人员认为涨价满足哪些要求就可以认为是必须可行的？（3）听证本身仅仅是对具体行政行为的一个程序性的约束，听证的结果应该如何公示究竟起着何种作用并没有详细的说明；（4）听证制度只是政府定价制度的一个组成部分，更重要的是政府应该从价格制定决策合理化、科学化、透明化入手，使门票价格从源头上就是一个体现公益性的数额。
另外，我国政府门票价格规制政策失灵还因为市场主体与政府目标不一致。国家代表社会发展的长远利益，要求生态环境的完好金额资源的可持续利用；公共利益是发展旅游经济，增加民众的经济收入，同时让社会大众享受到公共旅游资源提供的休闲娱乐功能；企业利益简言之即经济收益、投资回报，因此往往忽略了生态环境可持续发展的要求，容易竭泽而渔，或者损害低收入群体基于所有者身份而应有的进入公共景区旅游的权利。政府仅仅考虑到旅游者的低价需求，忽略了旅游市场刚性需求旺盛，企业有着天然的营利目的，以及经营成本的不断升高的客观事实，使得政府规制难以起到均衡各方利益的作用。换言之，涨价的客观合理性是不得不正视的，如何解决成本的分担问题才是政府需要重点考虑的。想要实现低廉的门票价格，单纯依靠听证制度是不能实现的，调控手段不能只关注涨价程序的规范化。
四、旅游景区门票价格合理化路径建议
首先，在我国行政管理体系之下，公共旅游景区的所有者为全体国民，经营权由中央政府委托地方政府及一些特殊的事业单位管理机构进行代理。这种分工模式直接造成管理者非所有者，因此会出现经营中不可避免的外部成本（external cost）问题。比较突出的现象是受委托的管理机构单位与开发商之间存在利益输送和关联交易行为，引起大众对门票价格上涨的质疑。为解决这一问题，笔者不认为需要另行再建立统一的旅游资源管理体系，而应该在现行管理体系内进行精简，同时引入合理的监督机制、激励机制，对于管理者的公共资源开发经营能力进行约束和激励，使他们转变依赖门票增加收入的思路。
其次，笔者认为公共景区门票价格的上涨是一个必然要经历的过程。我们不是限制一切价格上涨的行为，而是禁止不合理的涨价。根据信息不对称理论（Asymmetric Information theory），在管理者与消费者信息不对称的情况，旅游者很难影响和改变景区的门票价格。因此为了避免出现“听证会”沦为“涨价会”，必须强化成本审核制度以削弱门票价格制定的信息优势，保证全体利益相关者的共同参与，不能排除具有福利诉求的外地旅游者参与到听证过程中来。同时考虑到“黄金周”与一般淡季的时间差异，市区与郊区的地域差异，资源本身的价值差异和成本维护的差异，相关部门应该在出台政策时综合考虑，避免采用“一刀切”式的调控手段。
最后，发展中国家在旅游景区管理上普遍存在资金的缺乏、公共产品生产能力不足，因此需要规模雄厚的企业参与到公共景区的开发经营中来，促使市场力量对于旅游景点的价格均衡起到积极的作用[5]。理想的状态是让政府与实际开发经营的企业之间处于博弈的状态，让企业经营自主权与政府想要实现的公共福利目标之间达到均衡，从而保证门票价格的公允性。只要地方政府将眼光放长远，充分发挥旅游景区的放大效应，实现当地服务行业、运输行业的迅速发展，经济来源途径就被大大拓宽，门票价格的调控就会因为解除财政负担更为容易实现公益性目标，从而最终实现公共福利的增长。
【参考文献】
[1]李飞，何建民，李玲.公共资源景区负荷强度对其门票价格的影响[J].旅游学刊，2013（4）：84.
[2]吴文智，赵磊.我国公共景区门票价格政府规制研究[J].经济问题探索，2011（12）：126.
[3]张捷雷.对中国景区门票价格制定的思考[J].经济与管理，2005，19（8）：93.
[4]王华，韩斌，孙云帆.风景名胜区门票价格探讨[J].广东商学院学报，2006（6）：63.
[5]许峰，石晓燕.准公共产品视角下旅游景区门票价格研究[J].山东社会科学，2010（1）：129.
【关键词】公共景区；门票价格；政府规制
一、引言
本文所称公共资源类景区是指以国家所有权形式存在的旅游景区。具体来说，公共资源类旅游景区是指以自然景观和文物景观等公共资源为依托的自然景观类景区和文物景观类景区，包括世界遗产、风景名胜区、自然保护区、文物保护单位、森林公园、地质公园、历史文化名城等，不包括主题公园、人造景点、旅游度假区等开发型景区[1]。
我国现行公共资源类类旅游景区管理体系，绝大多数实行的是事业单位企业化经营且自收自支。由于国家对重点景区每年事业性拨款数额有限，因此经营管理部门承担了资源保护、景点维护、游客管理的负担。因此公共景区在我国尽管是准公共物品，但其在价格并未体现出公益性，远远高于普通民众的消费水平。本文从旅游消费者权益保护的角度出发，旨在为政府规制公共景区提出合理意见，实现旅游者福利最大化的目标。
二、公共旅游景区门票价格的定价制度及主要构项
公共旅游景区门票的含义，从狭义上讲是游客为获得景区进入许可而向经营单位支付的门槛费用，通常基于公益性、共享性、社会性而应具有低廉福利色彩。公共景区门票价格是行政定价而非一般市场定价，必须依据资源保护和公益性原则实现政府定价或政府指导价，而不是由市场供需调节或者被地方政府经济增长需要所驱使。在我国门票价格由地区所在政府发展改革和物价部门负责管理，制定的依据为景区级别及知名度、产品类型、行业环境、景区面积、项目质量、投入资金等内部要素，同时还要考虑到客源数量、消费特征、顾客价值、居民收入和市场竞争等外部因素。《旅游法》出台以后，第43条和第44条规定了门票涨价听证公示制度，即利用公共资源建设的景区的门票，拟收费或者提高价格的，应当举行听证会，征求旅游者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性，同时还应当提前六个月公布涨价信息。这样一来，门票涨价的程序就有必须满足听证和公示的要求，确保门票价格调整科学化、民主化，提高价格上涨决策透明度，并有效遏制门票价格竞相攀比、过分快涨。
史蒂芬·霍尔姆斯（Stephen Holmes）在《权利的成本》中提到私人自由有公共成本，每一项权利的背后都有其对应的财政税收对价。门票价格作为换取进入景区的对价，其内在构项的客观价值是我们讨论价格是否合理的标准。一般而言，传统意义上的公共景区门票价格构成主要包括经营成本，税金和利润三大项[2]。经营成本是指旅游景区在经营管理过程中的实际资金投入，由营业成本和期间费用构成，是所有各类产品属性下旅游景区制定门票价格的主要依据；税金是门票价格构成中最稳定的因素，也是政府针对产品属性最直接的调控工具，通过税收减免支持公共景区发展；利润是影响门票价格波动的最直接因素，因为绝大多数省、市、区、县把旅游业作为支柱产业来抓，除初期给予少量的财政拨款外，多依靠门票收入作为壮大政府财源的重要途径。
从消费者角度而言，公共景区自身观赏性、趣味性及景点服务质量的高低，决定了旅游者的满意程度，是他们衡量景区门票价格是否公允的主要标准。旅游消费者试图从旅游中获得精神享受和文化熏陶，因此公共景区的门票是否合理从消费者角度而言就是看价格与景区的悠闲娱乐功能是否匹配。笔者认为，国内旅游景点的质量参差不起，普遍反映门票价格过高的景区中，一部分是如武夷山（140元）、曲阜三孔（185元）、张家界（245元）之类的自身独具特色秀丽风光的优质景区，包含着非常高的文化艺术价值。这些景区门票价格的上涨除了刚性需求导致的人流控制目的外，更多是因为地方政府制定价格具有垄断优势，旅游者无法通过其他途径获得替换产品，因此只能作为价格接受者忍受不合理的高价。而另有一部分是通过评级达到5A、4A的标准但实质并不具备很高的观赏性、娱乐性，但得益于评级制度使得景区门票价格可以接近于同级别优质景点。这些景点的门票价格上涨后无法带给旅游者与其门票价格相对等的满意程度，因此让旅游者产生性价比过低的感受。
三、我国公共景区门票价格上涨原因分析及管理政策评价
我国旅游市场发展时间较为短暂，正在经历计划主导到市场导向、政府规制的转化阶段，因此目前的公共景区门票价格过高是整个旅游产业转型的阶段性问题。根据国内相关学者的研究，门票价格上涨原因主要包括：（1）国家对公共景区财政补贴有限，门票成为弥补景区补贴、开发、管理经费不足的一种重要来源和方式，投资回报不足导致急功近利的涨价行为，这也反映出旅游产业的不成熟问题[3]；（2）大多数公共景区资源垄断，门票价格无法单纯用市场来调节，垄断行为造成门票价格过高；（3）旅游景区产权不明，多头管理、多重目标并存，致使景区门票价格秩序混乱、扭曲严重[4]；（4）景区收入来源单一，门票成为主要摇钱树，门票经济盛行也推进了门票提供行为。
虽然导致景区门票涨价的内外因素众多，其中既有合理理由也有不合理的部分，但是客观而言，公共景区门票的涨幅高于人均GDP增长速度、上涨频率过快、相对价格偏高，一方面超过了公众的心理承受力，弱化了公共资源的社会民生功能，违背了公平原则；另一方面也使得旅游这项休闲娱乐活动变成了低收入阶层无法企及的梦想，损害了公共景区旨在满足大众精神文明需求的公益性使命。因此，政府自1999年1月出台《游览参观点门票价格管理办法》以来，陆续出台了《关于进一步规范游览参观点门票价格管理》和《关于整顿和规范游览参观点门票价格的通知》等系列政策，明确要求限制景点涨价保障旅游消费者权益。 纵观这些政策法规的初衷均是为了社会大众的公共福利，只是政府宏观干预的手段由于没有考虑到旅游市场地域的差异性、景点资源差异性、旅游季节周期性的多种个性因素，使得管理的手段并未实很好的效果。针对3年限制涨价期而言，这一规定使得每隔三年就会出现“井喷式涨价”的热潮，各大景点竞相追逐提高价格。且因为时间约束导致涨价幅度普遍高于正常预期，严重损害了旅游者的福利。而听证公示制度，本身作为行政法中的一项重要的约束政府行政管理行为的手段，对于控制地方政府涨价起着举足轻重的作用。但是，目前的法律法规规定过于简单，且至少存在以下几个方面的问题：（1）听证成员应该如何进行组织？景区的主管部门和经营人员代表着管理者的利益，景点当地的居民代表着资源所有者的利益，景区周边的服务行业从业人员代表服务业的利益，普通民众代表着旅游消费者的利益，（下转第72页）
（上接第70页）各方利益主体应该以怎样的比例进行安排才能使听证人员满足均衡听证代表各方利益的公平性要求？（2）听证需要说明涨价的必要性和可行性，但是评价必要性、可行性是否达到的标准是什么？听证人员认为涨价满足哪些要求就可以认为是必须可行的？（3）听证本身仅仅是对具体行政行为的一个程序性的约束，听证的结果应该如何公示究竟起着何种作用并没有详细的说明；（4）听证制度只是政府定价制度的一个组成部分，更重要的是政府应该从价格制定决策合理化、科学化、透明化入手，使门票价格从源头上就是一个体现公益性的数额。
另外，我国政府门票价格规制政策失灵还因为市场主体与政府目标不一致。国家代表社会发展的长远利益，要求生态环境的完好金额资源的可持续利用；公共利益是发展旅游经济，增加民众的经济收入，同时让社会大众享受到公共旅游资源提供的休闲娱乐功能；企业利益简言之即经济收益、投资回报，因此往往忽略了生态环境可持续发展的要求，容易竭泽而渔，或者损害低收入群体基于所有者身份而应有的进入公共景区旅游的权利。政府仅仅考虑到旅游者的低价需求，忽略了旅游市场刚性需求旺盛，企业有着天然的营利目的，以及经营成本的不断升高的客观事实，使得政府规制难以起到均衡各方利益的作用。换言之，涨价的客观合理性是不得不正视的，如何解决成本的分担问题才是政府需要重点考虑的。想要实现低廉的门票价格，单纯依靠听证制度是不能实现的，调控手段不能只关注涨价程序的规范化。
四、旅游景区门票价格合理化路径建议
首先，在我国行政管理体系之下，公共旅游景区的所有者为全体国民，经营权由中央政府委托地方政府及一些特殊的事业单位管理机构进行代理。这种分工模式直接造成管理者非所有者，因此会出现经营中不可避免的外部成本（external cost）问题。比较突出的现象是受委托的管理机构单位与开发商之间存在利益输送和关联交易行为，引起大众对门票价格上涨的质疑。为解决这一问题，笔者不认为需要另行再建立统一的旅游资源管理体系，而应该在现行管理体系内进行精简，同时引入合理的监督机制、激励机制，对于管理者的公共资源开发经营能力进行约束和激励，使他们转变依赖门票增加收入的思路。
其次，笔者认为公共景区门票价格的上涨是一个必然要经历的过程。我们不是限制一切价格上涨的行为，而是禁止不合理的涨价。根据信息不对称理论（Asymmetric Information theory），在管理者与消费者信息不对称的情况，旅游者很难影响和改变景区的门票价格。因此为了避免出现“听证会”沦为“涨价会”，必须强化成本审核制度以削弱门票价格制定的信息优势，保证全体利益相关者的共同参与，不能排除具有福利诉求的外地旅游者参与到听证过程中来。同时考虑到“黄金周”与一般淡季的时间差异，市区与郊区的地域差异，资源本身的价值差异和成本维护的差异，相关部门应该在出台政策时综合考虑，避免采用“一刀切”式的调控手段。
最后，发展中国家在旅游景区管理上普遍存在资金的缺乏、公共产品生产能力不足，因此需要规模雄厚的企业参与到公共景区的开发经营中来，促使市场力量对于旅游景点的价格均衡起到积极的作用[5]。理想的状态是让政府与实际开发经营的企业之间处于博弈的状态，让企业经营自主权与政府想要实现的公共福利目标之间达到均衡，从而保证门票价格的公允性。只要地方政府将眼光放长远，充分发挥旅游景区的放大效应，实现当地服务行业、运输行业的迅速发展，经济来源途径就被大大拓宽，门票价格的调控就会因为解除财政负担更为容易实现公益性目标，从而最终实现公共福利的增长。
【参考文献】
[1]李飞，何建民，李玲.公共资源景区负荷强度对其门票价格的影响[J].旅游学刊，2013（4）：84.
[2]吴文智，赵磊.我国公共景区门票价格政府规制研究[J].经济问题探索，2011（12）：126.
[3]张捷雷.对中国景区门票价格制定的思考[J].经济与管理，2005，19（8）：93.
[4]王华，韩斌，孙云帆.风景名胜区门票价格探讨[J].广东商学院学报，2006（6）：63.
[5]许峰，石晓燕.准公共产品视角下旅游景区门票价格研究[J].山东社会科学，2010（1）：129.