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摘 要：本文在《行政事业单位内部控制规范》正式执行接近2年以来，回顾其目标的基础上，基于内部控制五要素的视角，分析行政事业单位内部控制尚存在的问题，并提出相关的应对策略。
关键词：行政事业单位；内部控制；存在问题；应对策略
2012年11月，财政部正式发布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（下称《规范》），并规定该《规范》自2014年1月1日起，在全国行政事业单位统一执行。习近平总书记强调：“要加强对权力运行的制约与监督，把权力关进制度的笼子中，形成不敢腐惩戒机制，不能腐防范机制，不易腐保障机制。”内部控制的基本原则就是形成相互监督，相互制衡的权力约束机制。因此，行政事业单位积极实施《规范》，对推动建设服务型政府和现代国家依法治国的思想有着重要意义。
一、行政事业单位内部控制目标定位
（1）经济活动合法合规。该目标是内控的最基本目标，也是其余目标的基础和前提。行政事业单位经济活动合法合规性，对其社会形象会产生巨大的影响，对其提高执政能力和社会公信力具有重要的意义。
（2）资产安全和使用有效。该目标体现的是行政事业单位内部控制要保证资产的安全及其有效使用。在资产的日常管理中，不仅要保证资产的安全，预防国有资产流失，还要注重资产的使用效率。
（3）财务信息真实完整。该目标强调会计报告、预算执行报告及相关信息的真实可靠性。行政事业单位编制的会计报告作为管理上的一种必需品，同时也是一种评价监督机制的执行方式，可督促行政事业单位履行其职责，积极完成工作任务。
（4）有效防范舞弊和预防腐败。该目标是行政事业单位保持持续公平分配资源的有效保障，是行政事业单位内部控制实现最高目标的制度基础。由于行政事业单位掌控着国家的公共资源，因此在分配资金资源过程中要廉洁奉公，采取公开、公平和公正原则，通过程序化的业务流程，实现资源优化和合理配置。
（5）提高公共服务的效率和效果。该目标是指行政事业单位主要通过公共服务的效率和效果来衡量其工作的绩效。行政事业单位作为公共部门，属于非盈利组织，其目标和职能就是向社会公众提供服务，其业务活动主要以实现社会效益为主，而不是实现经营效益的最大化。
二、行政事业单位内部控制问题剖析
（一）内部环境问题剖析
（1）对内部控制的理解不够深入。行政事业单位没有深入了解内控的精髓，认为设计内部控制制度就是建立规章制度，或仅仅将内部控制作为财务部门的一项工作，因而内部控制的实行大打折扣，而没有意识到内部控制其实是一种需要各个部门积极参与的、动态的、环环相扣的监督机制。
（2）组织架构安排不合理，权责不清。行政事业单位组织机构没有按照其职能目标及其本身的特征合理设置，出现官僚化、行政化的运转，导致机构效率低下、腐败现象严重且权责不清晰。
（3）人力资源政策不健全。由于行政事业单位业绩难以量化考核，激励约束机制普遍不强。《规范》执行以后也很少有行政事业单位建立有效的激励约束机制。
（二）风险评估体系问题剖析
（1）风险管理意识不强。行政事业单位普遍认为其从事的不是生产经营活动，其经济活动没有生产经营风险，忽视其在提供公共服务过程中所面临的其他风险，导致行政事业单位风险管理意识普遍比较薄弱的问题。
（2）风险评估机制缺失。行政事业单位由于其单位性质特殊，普遍存在风险意识淡漠，不能提前识别影响单位目标实现的各类风险，对各项经济业务行为的全流程未能进行深入细致的梳理，对关键控制点的把握不够准确，从而无法有效防范来自单位内外部的各种风险。
（三）控制活动问题剖析
（1）授权审批制度不够科学。不少行政事业单位依然存授权审批“一支笔”和“一言堂”现象，造成大权独揽现象，特别是重大事项和大额资金支付的审批，因缺乏相互制衡容易产生腐败。
（2）预算控制执行力度不足。行政事业单位的预算编制一般是根据各业务部门上年的收支决算，结合当年的具体情况进行增量预算。预算编制没有细化到具体项目，预算支出也达不到逐笔进行核定的要求。
（四）信息沟通问题剖析
（1）信息不够公开透明。虽然中央单位“晒账单”行为已向信息公开透明的路上迈出了一大步，但标准不一的账单，反而让人看不懂数字背后的深意，看似公开透明的信息实际并不公开透明，多数公开的账单也流于形式。
（2）信息沟通的渠道不畅通。各部门之间的横向信息沟通渠道也不通畅，难以做到个部门之间信息共享、相互监督、相互制衡。
（3）信息反馈机制不完善。行政事业单位的信息反馈机制并不完善，在面对信息公开与社会公众预期存在偏差的质疑声中，许多行政事业单位并没有给予积极回应。
（五）内部监督问题剖析
内部监督问题主要体现在：内部监督机构独立性不强，督力度不足。虽然《规范》要求行政事业单位加强内部监督，设置内部审计部门，但实际上内部审计部门往往处于“双重领导”的状态，即内部审计部门源于行政命令，又受控于行政事业单位领导，同时还要履行内部监督的职责，这种状态使得内部审计部门在行政事业单位内部独立性不足，其监督和评价结果也缺乏一定的权威性。
三、应对策略
（一）建立良好内部环境。增强行政事业单位内部控制意识，首要的就是要增强单位负责人的内部控制意识，可以参与一些内部控制的交流培训会等，使其认识到内部控制的重要性，并把这项工作纳入其考核机制中，以便使其在日后的工作中以身作则，并带领全体员工更好的执行内部控制制度；合理设置组织架构，合理分配权力与责任，行政事业单位建立的组织架构应当包括决策、执行和监督三种类型，并且确保三者之间的权责分配合理，能够保证监督机构的独立性。
（二）完善风险评估体系。加强风险防范意识，进一步加强行政事业单位负责人及普通工作人员的风险防范意识，走出行政事业单位的运营管理无风险安全区，并适当引入竞争机制；完善风险评估机制，通过目标设定、风险识别、风险分析、风险应对和风险评估报告的风险评估机制，提醒行政事业单位负责人及时完善内部控制。
（三）落实内部控制活动。完善内部授权审批程序，行政事业单位应当以书面的形式明确岗位的权限范围、审批程序和相应责任，防止相关人员未经授权或越权违规审批业务；强化预算控制力度，行政事业单位应当充分重视预算编制，强化预算控制力度，发挥年度预算结算报告监督作用。
（四）健全信息沟通机制。完善信息反馈机制，面对社会公众对行政事业单位的投诉和质疑，行政事业单位应当建立相应的应对机制，在面对质疑和突发事件的时候能够及时有效地作出解释，增强社会公众对行政事业单位的信任感。
（五）进一步强化监督机制。完善内部监督机构的建设，为解决行政事业单位内部监督机构独立性不强、监督和评价结果缺乏权威性的问题；借助外部监管力量，提高监督力度，除了充分发挥内部审计的内部监督作用外，行政事业单位还应当重视外部监管的监督力量，通过内部监督与外部监管两种力量双管齐下，才能切实提高行政事业单位内部控制的监督力度，使监督机制真正发挥作用。如财政部、审计部和纪检监察部。
四、结语
虽然自《规范》执行之后，行政事业单位内部控制尚存在的一些问题，但随着《规范》的深入落实，以及相关学者提出要求财政部等尽快颁布《行政事业单位内部控制基本规范配套指引》，行政事业单位的内部控制制度设计和执行的力度将会不断深入。从而促进行政事业单位健康持续发展，更好履行社会公仆的职责。（作者单位：贵州财经大学）
参考文献：
[1]王海红.关于实施《行政事业单位内部控制规范（试行）》的思考[J].会计之友，2014（6）.
[2]周颖.行政事业单位内部控制若干问题研究[D].厦门大学，2014.
[3]田祥宇，王鹏，唐大鹏.我国行政事业单位内部控制制度特征研究[J].会计研究，2013（9）.
关键词：行政事业单位；内部控制；存在问题；应对策略
2012年11月，财政部正式发布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（下称《规范》），并规定该《规范》自2014年1月1日起，在全国行政事业单位统一执行。习近平总书记强调：“要加强对权力运行的制约与监督，把权力关进制度的笼子中，形成不敢腐惩戒机制，不能腐防范机制，不易腐保障机制。”内部控制的基本原则就是形成相互监督，相互制衡的权力约束机制。因此，行政事业单位积极实施《规范》，对推动建设服务型政府和现代国家依法治国的思想有着重要意义。
一、行政事业单位内部控制目标定位
（1）经济活动合法合规。该目标是内控的最基本目标，也是其余目标的基础和前提。行政事业单位经济活动合法合规性，对其社会形象会产生巨大的影响，对其提高执政能力和社会公信力具有重要的意义。
（2）资产安全和使用有效。该目标体现的是行政事业单位内部控制要保证资产的安全及其有效使用。在资产的日常管理中，不仅要保证资产的安全，预防国有资产流失，还要注重资产的使用效率。
（3）财务信息真实完整。该目标强调会计报告、预算执行报告及相关信息的真实可靠性。行政事业单位编制的会计报告作为管理上的一种必需品，同时也是一种评价监督机制的执行方式，可督促行政事业单位履行其职责，积极完成工作任务。
（4）有效防范舞弊和预防腐败。该目标是行政事业单位保持持续公平分配资源的有效保障，是行政事业单位内部控制实现最高目标的制度基础。由于行政事业单位掌控着国家的公共资源，因此在分配资金资源过程中要廉洁奉公，采取公开、公平和公正原则，通过程序化的业务流程，实现资源优化和合理配置。
（5）提高公共服务的效率和效果。该目标是指行政事业单位主要通过公共服务的效率和效果来衡量其工作的绩效。行政事业单位作为公共部门，属于非盈利组织，其目标和职能就是向社会公众提供服务，其业务活动主要以实现社会效益为主，而不是实现经营效益的最大化。
二、行政事业单位内部控制问题剖析
（一）内部环境问题剖析
（1）对内部控制的理解不够深入。行政事业单位没有深入了解内控的精髓，认为设计内部控制制度就是建立规章制度，或仅仅将内部控制作为财务部门的一项工作，因而内部控制的实行大打折扣，而没有意识到内部控制其实是一种需要各个部门积极参与的、动态的、环环相扣的监督机制。
（2）组织架构安排不合理，权责不清。行政事业单位组织机构没有按照其职能目标及其本身的特征合理设置，出现官僚化、行政化的运转，导致机构效率低下、腐败现象严重且权责不清晰。
（3）人力资源政策不健全。由于行政事业单位业绩难以量化考核，激励约束机制普遍不强。《规范》执行以后也很少有行政事业单位建立有效的激励约束机制。
（二）风险评估体系问题剖析
（1）风险管理意识不强。行政事业单位普遍认为其从事的不是生产经营活动，其经济活动没有生产经营风险，忽视其在提供公共服务过程中所面临的其他风险，导致行政事业单位风险管理意识普遍比较薄弱的问题。
（2）风险评估机制缺失。行政事业单位由于其单位性质特殊，普遍存在风险意识淡漠，不能提前识别影响单位目标实现的各类风险，对各项经济业务行为的全流程未能进行深入细致的梳理，对关键控制点的把握不够准确，从而无法有效防范来自单位内外部的各种风险。
（三）控制活动问题剖析
（1）授权审批制度不够科学。不少行政事业单位依然存授权审批“一支笔”和“一言堂”现象，造成大权独揽现象，特别是重大事项和大额资金支付的审批，因缺乏相互制衡容易产生腐败。
（2）预算控制执行力度不足。行政事业单位的预算编制一般是根据各业务部门上年的收支决算，结合当年的具体情况进行增量预算。预算编制没有细化到具体项目，预算支出也达不到逐笔进行核定的要求。
（四）信息沟通问题剖析
（1）信息不够公开透明。虽然中央单位“晒账单”行为已向信息公开透明的路上迈出了一大步，但标准不一的账单，反而让人看不懂数字背后的深意，看似公开透明的信息实际并不公开透明，多数公开的账单也流于形式。
（2）信息沟通的渠道不畅通。各部门之间的横向信息沟通渠道也不通畅，难以做到个部门之间信息共享、相互监督、相互制衡。
（3）信息反馈机制不完善。行政事业单位的信息反馈机制并不完善，在面对信息公开与社会公众预期存在偏差的质疑声中，许多行政事业单位并没有给予积极回应。
（五）内部监督问题剖析
内部监督问题主要体现在：内部监督机构独立性不强，督力度不足。虽然《规范》要求行政事业单位加强内部监督，设置内部审计部门，但实际上内部审计部门往往处于“双重领导”的状态，即内部审计部门源于行政命令，又受控于行政事业单位领导，同时还要履行内部监督的职责，这种状态使得内部审计部门在行政事业单位内部独立性不足，其监督和评价结果也缺乏一定的权威性。
三、应对策略
（一）建立良好内部环境。增强行政事业单位内部控制意识，首要的就是要增强单位负责人的内部控制意识，可以参与一些内部控制的交流培训会等，使其认识到内部控制的重要性，并把这项工作纳入其考核机制中，以便使其在日后的工作中以身作则，并带领全体员工更好的执行内部控制制度；合理设置组织架构，合理分配权力与责任，行政事业单位建立的组织架构应当包括决策、执行和监督三种类型，并且确保三者之间的权责分配合理，能够保证监督机构的独立性。
（二）完善风险评估体系。加强风险防范意识，进一步加强行政事业单位负责人及普通工作人员的风险防范意识，走出行政事业单位的运营管理无风险安全区，并适当引入竞争机制；完善风险评估机制，通过目标设定、风险识别、风险分析、风险应对和风险评估报告的风险评估机制，提醒行政事业单位负责人及时完善内部控制。
（三）落实内部控制活动。完善内部授权审批程序，行政事业单位应当以书面的形式明确岗位的权限范围、审批程序和相应责任，防止相关人员未经授权或越权违规审批业务；强化预算控制力度，行政事业单位应当充分重视预算编制，强化预算控制力度，发挥年度预算结算报告监督作用。
（四）健全信息沟通机制。完善信息反馈机制，面对社会公众对行政事业单位的投诉和质疑，行政事业单位应当建立相应的应对机制，在面对质疑和突发事件的时候能够及时有效地作出解释，增强社会公众对行政事业单位的信任感。
（五）进一步强化监督机制。完善内部监督机构的建设，为解决行政事业单位内部监督机构独立性不强、监督和评价结果缺乏权威性的问题；借助外部监管力量，提高监督力度，除了充分发挥内部审计的内部监督作用外，行政事业单位还应当重视外部监管的监督力量，通过内部监督与外部监管两种力量双管齐下，才能切实提高行政事业单位内部控制的监督力度，使监督机制真正发挥作用。如财政部、审计部和纪检监察部。
四、结语
虽然自《规范》执行之后，行政事业单位内部控制尚存在的一些问题，但随着《规范》的深入落实，以及相关学者提出要求财政部等尽快颁布《行政事业单位内部控制基本规范配套指引》，行政事业单位的内部控制制度设计和执行的力度将会不断深入。从而促进行政事业单位健康持续发展，更好履行社会公仆的职责。（作者单位：贵州财经大学）
参考文献：
[1]王海红.关于实施《行政事业单位内部控制规范（试行）》的思考[J].会计之友，2014（6）.
[2]周颖.行政事业单位内部控制若干问题研究[D].厦门大学，2014.
[3]田祥宇，王鹏，唐大鹏.我国行政事业单位内部控制制度特征研究[J].会计研究，2013（9）.