论文部分内容阅读
摘 要：针对土地收购储备制度，在简述制度内容的基础上，提出制度存在的风险，并制定了相应的法律措施，旨在为土地收购储备制度的有序实行奠定良好基础。
关键词：土地收购储备制度 制度风险 防范法律措施
土地是人类生存的重要物质依托，是一项无法再生的资源，在当前具有一定稀缺性。伴随我国现代化进程的进一步加快，土地资源重要性凸显，其价格表现出快速上升的态势。因此，如何有效管控土地，使其发挥最大化价值，成为国家经济发展的重要课题之一。基于此，土地收购储备制度应运而生，其强调土地的规划和利用，目的在于促进产业快速发展。但是，在实行此制度的过程中，由于存在多项因素的影响，使得风险问题越来越严重，如何对这些风险进行规避和防范，是需要得到广泛关注的法律问题。
一、当前土地收购储备制度
在当前的土地市场中，土地收购储备制度是一项制度上的创新，主要指的是政府通过委托相应机构，采取征收、换地等形式，将分散的土地进行集中，然后进行总体开发，在完成一系列初级开发以后，根据城市发展的年度计划，将土地资源投入到市场当中。在制度提出早期，主要是当作国企改革的重点副产品。由于国企在改革的过程中会受到较大的阻力，各方面因素都会对其造成影响。其中，资金匮乏成为核心要素之一。为实现真正意义上的全面改革，需要逐渐拓宽资金渠道，减缓各地政府面临的财政压力，我国深圳、上海等一线城市都在积极实行土地收购储备制度，通过对土地市场的有效垄断，达到最大程度开发利用土地资源的目的，同时将其作为企业改革的资金来源。
二、土地收购储备制度风险分析
1.法律风险。（1）缺少法律支撑。如今，我国许多城市都已经创建相应的土地储备中心，同时制定了严格规定。然而，对于土地收购储备而言，其规定依然止步于“地方规章”阶段。到目前为止，还无法提出一套完善的法律法规对土地收购储备进行规范。各地区规定没有将土地收购储备方面的要求上升至“地方法规”的高度，出现无法可依的情况，无法有效保护人们的合法权益。（2）法律定位不够明确。国内现行土地管理办法并未对土地收购储备相关的收购形式、范围等提出确凿的规定，使得不同地区的运作方式不一致，而且储备中心的具体职能也存在较大差异。实践过程中，作为土地收购储备中心，其存在两种基本形态，一个是由政府直接领导的管理机构；另外一个是以事业法人进行注册，政府借助立法赋予机构相关权利。然而，在实际情况中，无论土地收购储备中心的形式如何，在运行时均缺乏注册资金，只能提供部分开办费，依靠政府成立且由政府直接指挥，在本质上不具备法人性质，但可以进行贷款。基于此，如果储备中心出现违约情况，那么该由谁来承担主要责任，这需要明确法律规定的限制。
2.经营风险。在实行土地储备制度早期，储备中心大多垄断经营，存在极大的交易量，可对经营风险进行有效控制，但伴随土地使用制度的不断改革，作为垄断式经营的主体，储备中心将面临到更多的风险和困境。比如，从土地收购角度讲，由于存在强制性垄断，所以土地持有者无法进行自主转让，剥夺了他们的合法权益，不利于制度实行目标的实现。
3.融资风险。土地储备机构的持有资金较少，且融资方式单一，主要为银行贷款，并且贷款的期限绝大部分都是一年之内，在完成储备以后，机构自身负债率直线上升。此时对于金融机构而言，其融资数额达到一定限度，处于安全方面的考虑，它们会停止对机构的贷款，至此融资会达到完全饱和的状态。在这种状态下，如果要继续收购土地，需要更大一笔资金，但融资已十分困难。如果在实际情况中产生土地挤压、资金周转停滞的情况，不仅无法进行融资，相应的融资机构还会进一步提升利息率，缩减贷款规模，此时就会出现以下情形：一方面机构为快速还款，必须对土地进行出让，以获得足够的资金；另一方面开发商要满足土地资源需求，需要进行融资，但此时的融资是极为困难的，会产生出让失败等局面。
三、土地收购储备制度风险的有效法律措施
1.制定完善的法律法规.（1）建议制定独立的《土地储备管理办法》，以此当作土地储备的唯一法律法规。与此同时，加快《物权法》编制速度，在《物权法》中制定相应的制度。此外，也可在《宪法》当中补充土地收购储备方面的条款，以明确各方的权力和职责。（2）深入完善配套单行法规，比如管理机构的权力、职责等内容。同时在立法上还要注意目标明确，具有足够的针对性，各项条款的内容要全面，以此为后续操作提供便利。
2.创建土地基金。（1）不断更新融资方式。从立法角度讲，应不断拓宽融资渠道，除了向银行贷款这种传统的模式，还可积极采取以下措施：①争取更多的财政拨款；②积极借助社会力量，解决资金难题；③在条件允许的情况下，可适度发行土地债券，吸引更多的投资者参与集资；④可合理运用预出让的方法；⑤采用《换地证》措施，“异地换地”，从而有效降低土地的补偿费用。（2）创建土地基金。对于土地储备中心而言，其属于非盈利机构，但它运行过程中所需的资金却是巨额的，为确保机构公开性与廉洁性，保证政策体系的有效性和完整性，政府有义务严格监管资金运作。所以，应创建土地基金，土地出让方面的资金可以进入到基金当中，储备过程中所需的资金可以从基金中抽取。除了需要增大财政拨款，政府还要向土地基金授权，由基金本身对出让金进行运作，从而提升积累能力，增大基金权益资本。
3.强化经营风险管理。（1）降低经营风险。经营风险的最终表现形式为财务风险，决策失误以及开发期延长都会极大的增加财务风险。对此，作为储备中心，必须强化经营风险方面的管理力度，在对土地进行收购时，需要弄清土地权利情况，明确土地状态。（2）强化经营核算。①针对收购地块，要做到回收以前制定回收方案，完成回收以后做好收益的准确预测，降低盲目性，提升预测准确性；②定期实行资产评价，針对所有的资产要做到心中有数；③提升资源利用率，以扩大经营收入。（3）政府提升支持力度。①强化机构职责定位，避免变相储备；②提升机构自主性，调动机构本身的积极性和主动性；③彻底改变当前微利模式，逐步创建专项风险基金。（4）完善监督机制。强化风险控制，降低人为主观因素的影响，完善监督机制。由人大负责法律法规的制定，组建高水平决策部门，制定中期和长期规划，并对近期规划的执行情况进行监督。此外，还要建立一个将目标考核作为核心的评价机制，在促使机构严格按照市场规律实施经营的基础上，确保其在公众的监督下完成运作，从而保障投资人切身利益。
四、结语
总而言之，作为一项制度创新，土地收购储备制度还存在一些风险和问题，风险表现在不同的方面，比如法律风险、经营风险与融资风险。对此，为保证制度发挥最佳作用，必须采取相应的法律措施，通过基金的创建、法律法规的完善，将各项措施落实到实处，进而从根本上降低风险，确保土地收购储备制度有序执行。
参考文献：
[1]蔡国平. 城市土地收购储备制度实施风险与对策研究[J]. 浙江国土资源，2003，12（02）：38-41.
[2]王小映. 我国城镇土地收购储备的动因、问题与对策[J]. 管理世界，2003，8（10）：50-59.
[3]曾文革，王保信，宋宗宇. 论土地收购储备制度的风险及其法律防范[J]. 重庆建筑大学学报，2003，10（06）：115-119.
[4]杨峰. 宏观调控视角下我国土地储备法律制度的完善[J]. 社会科学，2008，6（11）：93-99.
作者简介：邓勇（1969—），男，汉族，贵州省大方，大学本科，工程师，主要研究方向：土地收购储备。
关键词：土地收购储备制度 制度风险 防范法律措施
土地是人类生存的重要物质依托，是一项无法再生的资源，在当前具有一定稀缺性。伴随我国现代化进程的进一步加快，土地资源重要性凸显，其价格表现出快速上升的态势。因此，如何有效管控土地，使其发挥最大化价值，成为国家经济发展的重要课题之一。基于此，土地收购储备制度应运而生，其强调土地的规划和利用，目的在于促进产业快速发展。但是，在实行此制度的过程中，由于存在多项因素的影响，使得风险问题越来越严重，如何对这些风险进行规避和防范，是需要得到广泛关注的法律问题。
一、当前土地收购储备制度
在当前的土地市场中，土地收购储备制度是一项制度上的创新，主要指的是政府通过委托相应机构，采取征收、换地等形式，将分散的土地进行集中，然后进行总体开发，在完成一系列初级开发以后，根据城市发展的年度计划，将土地资源投入到市场当中。在制度提出早期，主要是当作国企改革的重点副产品。由于国企在改革的过程中会受到较大的阻力，各方面因素都会对其造成影响。其中，资金匮乏成为核心要素之一。为实现真正意义上的全面改革，需要逐渐拓宽资金渠道，减缓各地政府面临的财政压力，我国深圳、上海等一线城市都在积极实行土地收购储备制度，通过对土地市场的有效垄断，达到最大程度开发利用土地资源的目的，同时将其作为企业改革的资金来源。
二、土地收购储备制度风险分析
1.法律风险。（1）缺少法律支撑。如今，我国许多城市都已经创建相应的土地储备中心，同时制定了严格规定。然而，对于土地收购储备而言，其规定依然止步于“地方规章”阶段。到目前为止，还无法提出一套完善的法律法规对土地收购储备进行规范。各地区规定没有将土地收购储备方面的要求上升至“地方法规”的高度，出现无法可依的情况，无法有效保护人们的合法权益。（2）法律定位不够明确。国内现行土地管理办法并未对土地收购储备相关的收购形式、范围等提出确凿的规定，使得不同地区的运作方式不一致，而且储备中心的具体职能也存在较大差异。实践过程中，作为土地收购储备中心，其存在两种基本形态，一个是由政府直接领导的管理机构；另外一个是以事业法人进行注册，政府借助立法赋予机构相关权利。然而，在实际情况中，无论土地收购储备中心的形式如何，在运行时均缺乏注册资金，只能提供部分开办费，依靠政府成立且由政府直接指挥，在本质上不具备法人性质，但可以进行贷款。基于此，如果储备中心出现违约情况，那么该由谁来承担主要责任，这需要明确法律规定的限制。
2.经营风险。在实行土地储备制度早期，储备中心大多垄断经营，存在极大的交易量，可对经营风险进行有效控制，但伴随土地使用制度的不断改革，作为垄断式经营的主体，储备中心将面临到更多的风险和困境。比如，从土地收购角度讲，由于存在强制性垄断，所以土地持有者无法进行自主转让，剥夺了他们的合法权益，不利于制度实行目标的实现。
3.融资风险。土地储备机构的持有资金较少，且融资方式单一，主要为银行贷款，并且贷款的期限绝大部分都是一年之内，在完成储备以后，机构自身负债率直线上升。此时对于金融机构而言，其融资数额达到一定限度，处于安全方面的考虑，它们会停止对机构的贷款，至此融资会达到完全饱和的状态。在这种状态下，如果要继续收购土地，需要更大一笔资金，但融资已十分困难。如果在实际情况中产生土地挤压、资金周转停滞的情况，不仅无法进行融资，相应的融资机构还会进一步提升利息率，缩减贷款规模，此时就会出现以下情形：一方面机构为快速还款，必须对土地进行出让，以获得足够的资金；另一方面开发商要满足土地资源需求，需要进行融资，但此时的融资是极为困难的，会产生出让失败等局面。
三、土地收购储备制度风险的有效法律措施
1.制定完善的法律法规.（1）建议制定独立的《土地储备管理办法》，以此当作土地储备的唯一法律法规。与此同时，加快《物权法》编制速度，在《物权法》中制定相应的制度。此外，也可在《宪法》当中补充土地收购储备方面的条款，以明确各方的权力和职责。（2）深入完善配套单行法规，比如管理机构的权力、职责等内容。同时在立法上还要注意目标明确，具有足够的针对性，各项条款的内容要全面，以此为后续操作提供便利。
2.创建土地基金。（1）不断更新融资方式。从立法角度讲，应不断拓宽融资渠道，除了向银行贷款这种传统的模式，还可积极采取以下措施：①争取更多的财政拨款；②积极借助社会力量，解决资金难题；③在条件允许的情况下，可适度发行土地债券，吸引更多的投资者参与集资；④可合理运用预出让的方法；⑤采用《换地证》措施，“异地换地”，从而有效降低土地的补偿费用。（2）创建土地基金。对于土地储备中心而言，其属于非盈利机构，但它运行过程中所需的资金却是巨额的，为确保机构公开性与廉洁性，保证政策体系的有效性和完整性，政府有义务严格监管资金运作。所以，应创建土地基金，土地出让方面的资金可以进入到基金当中，储备过程中所需的资金可以从基金中抽取。除了需要增大财政拨款，政府还要向土地基金授权，由基金本身对出让金进行运作，从而提升积累能力，增大基金权益资本。
3.强化经营风险管理。（1）降低经营风险。经营风险的最终表现形式为财务风险，决策失误以及开发期延长都会极大的增加财务风险。对此，作为储备中心，必须强化经营风险方面的管理力度，在对土地进行收购时，需要弄清土地权利情况，明确土地状态。（2）强化经营核算。①针对收购地块，要做到回收以前制定回收方案，完成回收以后做好收益的准确预测，降低盲目性，提升预测准确性；②定期实行资产评价，針对所有的资产要做到心中有数；③提升资源利用率，以扩大经营收入。（3）政府提升支持力度。①强化机构职责定位，避免变相储备；②提升机构自主性，调动机构本身的积极性和主动性；③彻底改变当前微利模式，逐步创建专项风险基金。（4）完善监督机制。强化风险控制，降低人为主观因素的影响，完善监督机制。由人大负责法律法规的制定，组建高水平决策部门，制定中期和长期规划，并对近期规划的执行情况进行监督。此外，还要建立一个将目标考核作为核心的评价机制，在促使机构严格按照市场规律实施经营的基础上，确保其在公众的监督下完成运作，从而保障投资人切身利益。
四、结语
总而言之，作为一项制度创新，土地收购储备制度还存在一些风险和问题，风险表现在不同的方面，比如法律风险、经营风险与融资风险。对此，为保证制度发挥最佳作用，必须采取相应的法律措施，通过基金的创建、法律法规的完善，将各项措施落实到实处，进而从根本上降低风险，确保土地收购储备制度有序执行。
参考文献：
[1]蔡国平. 城市土地收购储备制度实施风险与对策研究[J]. 浙江国土资源，2003，12（02）：38-41.
[2]王小映. 我国城镇土地收购储备的动因、问题与对策[J]. 管理世界，2003，8（10）：50-59.
[3]曾文革，王保信，宋宗宇. 论土地收购储备制度的风险及其法律防范[J]. 重庆建筑大学学报，2003，10（06）：115-119.
[4]杨峰. 宏观调控视角下我国土地储备法律制度的完善[J]. 社会科学，2008，6（11）：93-99.
作者简介：邓勇（1969—），男，汉族，贵州省大方，大学本科，工程师，主要研究方向：土地收购储备。