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[提 要] 广东城乡收入差距日益显著,省内农民收入地区性差距明显,农村内部贫富差距不断拉大,这三大特点综合显示了广东农村贫困问题的复杂性｡对此,本文认为应该采用综合治理的方法,构建一个题为“SEP-SAD”的复合型应对策略,从而多管齐下,综合治理广东农村贫困问题｡
[关键词] 广东农村;贫困问题; 系统管理理论;复合型方案; SEP-SAD对策
[作者简介]贾海薇(1972—),女,华南农业大学公共管理学院副教授;向安强(1960—),男,华南农业大学管理学院教授;武玉坤(1978—),男,华南农业大学公共管理学院讲师;朱汉平(1979—),男,华南农业大学管理学院讲师｡(广东广州 510642)
广东农村贫困问题现已成为影响广东社会稳定､和谐发展的重要因素,更是全省各级政府及社会普遍关注的重要民生问题;寻找解决对策,提高农民生活质量,实现城乡和谐发展,成为当务之急｡
一､广东农村贫困问题的现状与特点
1.城乡收入差距日益显著
1980年广东城乡居民收入比为1.72:1,1985年为2.06:1,之后差距逐年加大,农民人均年纯收入在全省居民人均纯收入方面所占的份额越来越少,对全省居民收入水平提升的贡献越来越小,相对贫困化的趋势渐趋明显｡2005年,城乡居民收入差值为10080.36元,比值为3.15:1;2006年广东农村居民人均纯收入为5079.8元,城镇居民人均可支配收入为16015.58元,差值为10935.78,比值维持在3.15:1,远高于山东､浙江､江苏的2.79:1､2.49:1､2.42:1,城乡差距显著｡①
2.省内农民收入地区性差距明显
粤北山区及粤东､粤西的部分市县如惠来､陆丰､廉江､雷州等地,贫困村相对集中,贫困村中贫困户的比率较高,个别村超过50%｡2000年珠三角与粤西北农民的人均纯收入差距由1980年的1.43扩大为1.57,绝对差额由105元增加至1829元,扩大了16.4倍｡2003年全省农民人均纯收入为4054.58元,而16个扶贫开发重点县的农民人均纯收入仅为3174元,同期东莞农民人均纯收入则达到了8481元｡②超高与高收入市的农民纯收入分别是低､超低收入市的近两倍,形成了“粤北-粤西-粤东-珠三角”的由低到高的地区排列格局｡
3.农村内部贫富差距不断拉大
2000年广东农民人均纯收入最高收入组为最低收入组的4.17倍,绝对差额由1980年的332元增加到5558元,扩大了15.74倍;2001年是4.59倍;2002年5.13倍;2004年高收入农户人均纯收入已达9580.77元,但低收入农户只有1657.87元,人均纯收入1500元以下的,处于绝对贫困的农户所占比例仍有6.4%,最高､最低收入的比值达到了5.78:1,基尼系数由2003年的0.3367扩大为0.3413,农户之间贫富差距显著｡③2006年我们在梅州蕉岭县三圳镇招福村的实地调查中也发现:同一村庄中高低收入农户之间的差距比较显著,达到了3.47:1,贫困户大多负债生活,现金收入很少,家庭恩格尔系数较高｡
分析原因,城乡居民收入差距过于悬殊主要是因为城镇居民收入增长得较快较多､农民收入增长较缓较少;地区性农民收入差距拉大主要是因为各地自然条件与地缘因素导致;农民内部收入差距拉大则主要是因为中低收入层农户致富能力低､家庭抗灾害能力低等｡
尽管经济学家库兹涅茨根据发达国家的经验提出的著名假设是:经济起飞前,收入分配的差距程度会适当地扩大,经济发展到一定程度后,这种差异程度会开始缩小｡但是面对农村贫困,只有政府积极介入,才能为问题解决提供外源动力｡
二､破解广东农村贫困问题的SEP-SAD对策
广东农村贫困是政治性､经济性､社会性､文化性等多重因素导致的复杂问题集合,必须基于“系统管理理论”来创建针对问题的网络式复合型解决方案,并在对策实施中按照“一点突破､综合治理”的路径发挥方案作用｡
L.贝塔朗菲创立了一般系统理论,T.帕森斯将其引入社会科学领域,F. E.卡斯特､J. E.罗森茨威克和R. A.约翰逊等将其推展至管理领域,形成“系统管理理论”,其基本观点为:①社会作为一个开放系统要解决4个问题:适应环境､达成目标､整合子系统成为更大系统､维持价值结构,其子系统亦然｡②大系统的平衡不仅仅取决于自身构成部分的互相作用,还取决于与所处环境的互相作用,其子系统亦然｡③大系统对于自身的子系统而言,即为其生存环境｡根据此理论,我们可以发现“农业､农村､农民”是当今中国社会大系统中的一个复杂的､开放的社会技术子系统,有其内在的层次结构性,也有与外部环境(城市､市场､政府等)的相关性与对环境的适应性,它与环境不断进行着“输入—转换—输出”的过程,在动态中达到平衡｡
因此,针对广东农村贫困,我们提出了下述六领域——制度改革(System-reform)､经济服务(Economic-service)､政策执行(Policy-implementa-tion)､社会保障(Social-safeguard)､能力培养(Ability-train)､不满消除(Dissatisfaction-elimi-nate)综合构成的环境干预策略,建构了一个网络式､复合型对策方案,命名为SEP-SAD对策(六领域首字母简缩)｡模型框架如图1所示,具体展开如下:
(一)从宏观的制度改革层面入手(System-re-form)
1､户籍制度改革
必须坚定不移地改革户籍政策,在一个较长的时间阶段内,减少与消除农村剩余劳动力转移的制度壁垒｡2006年6月广东省副省长汤炳权就表示:广东将打破城乡分割,实行城乡统一的户籍管理制度,鼓励农民进城从事工业和其他非农产业,允许农民在城镇落户｡这意味着广东将率先逐步改变城乡二元结构旧体制,逐步消减户籍制度导致的城乡不平等待遇,提高农民自由流动的可能性｡
2､土地制度创新
规范土地征用､土地使用权流转等领域的操作制度,建立有利于农村经济持续发展､农民收入持续提升､符合社会主义市场经济要求和现代法制精神的土地制度｡通过创新制度,引导农民､村镇合理利用土地资源,从长远着想,有规划地从土地资源中获取生活资料与收益,建立与自然和谐共生的关系,将生产发展与环境保护统一起来｡
3､税收制度调整
在减免农村相关税费的基础上,创新政府财政税收制度,通过城市工业､服务业的发展实现国家､省市税收的不断提高,进而建立规范的､有利于增进农民利益的､促进城乡二元结构转换的财政支付制度,确保逐年划拨专门款项补贴农民收入､农业生产与农村建设,弥补多年来对农民劳动的低价值给付,并通过提升城市超高收入人群的所得税､遗产税等,逐步减小城乡收入差距｡
(二)从中观的经济发展服务入手(Economic-service)
1､科学改造农业生产
运用国家财政支持改善农业生产工具与农耕水利设施的条件,大力培养掌握现代化农业生产技术的人才,强化农业新技术的推广运用､新产品的开发试种,发展农业现代化,扶持农民进行农业生产改造,提高农业生产的科学化水平,促进农民从科学的农业劳作中长期受益｡
2､合理发展乡镇企业
创建与发展可以就地深加工农产品､提升农产品附加价值并符合环境保护要求的乡镇企业,改变农产品低价输出的现状,让农民获得长期收入增长的稳固源泉｡在农产品生产→消费的链条上,提升初始端的价值获得,降低中间商的投机利润,减轻城镇终端消费者的经济压力｡同时乡镇企业还可以就地吸纳农村剩余劳动力,增加农民增收途径｡
3､积极培育专业经济组织
因地制宜地建立､鼓励､扶持､发展各种形式的农民专业合作经济组织,在容许以家庭为单位进行农业生产､副业经营的同时,通过专业合作组织,改变农户各自经营､资源信息分散的不利现状,整合小农户的力量,发展与本地农村地理环境､区域位置相适应的特色农业园区,创建有地方性特色的农产品品牌,融入全球化农业市场,提升农产品的市场竞争力｡
4､建立劳动力输出服务体系
为减少农民盲目流动､降低城市就业压力,必须尽快建立以县级劳动力市场或县级人力资源管理中心为依托的农村劳务转移的服务机构,形成县､乡､村三级服务网络,开展县内外劳动力需求信息交流,逐步形成规范的就业信息､咨询､职业介绍､技能培训､安全保障等一系列服务在内的社会化人力服务网络｡例如,以村､乡镇为单位,对农民进行免费的技能培训,提升其就地务农或外出务工的技能;以县为单位建立人力资源库,有计划､有秩序地输出劳动力,并对输出人员进行跟踪服务和管理,解决实际困难,从户籍学籍等管理上,支持､鼓励和引导贫困地区农民离土离乡,开辟新的生产领域和生活门路｡
(三)从微观的扶贫政策执行入手(Policy-im-plementation)
1､积极改善农村基础设施
省市政府应通过直接的经济支持､政府引介投资､发展基金贷款等方式,较快改善边远地区与山区的农村基础公共设施,促进交通､物流､人流､知识信息流､资金流等城乡一体化,提高贫困农村发展的加速度｡例如,湛江市通过在农村推行“一增二普三通四改五有”的量化建设标准,并从“三通”(通硬底化道路､通有线广播电视､通电话)“四改”(改造村庄､改造房屋､改造水网､改造厕所)两个硬件方面入手,迅速让农村转变了面貌,农民生活质量显著提高,让农民直接感受到了新农村建设的实惠与好处｡
2､合理推进乡村经济项目
省市政府要认识到贫困农民进入现代市场的困难性,通过定点扶贫项目,积极引导贫困农民发展有特色的农业经济作物､旅游观光项目等,在保护环境的同时,有效拉动贫困地区的经济加速发展,以避免盲目引进工业,导致环境破坏､民众受害｡如湛江市麻章区湖光镇云脚村是革命老区,村集体年收入3万元以下,在脱贫致富路上,没有盲从他人,而是充分利用已有的300亩古樟树林发展生态旅游,带动了现有农产品的销售,拓宽了收入渠道,又就地解决了村民就业,改善了经济状况,实现了和谐发展的目标｡
3､重点扶助中低收入农户
在扶植重点村户,达到“示范引路､典型带动”的激励作用的同时,更要以增加大多数农民收入为目标,积极支持中低收入农户调整产业结构,拓宽就业途径,寻找增收的突破口,使中低收入农户优先享受更多的增收机会,不断缩小高低收入农户的收入差距;只有促使低收入农户的收入持续､稳定增加,才能保证总体农民收入的较快增长,减少绝对贫困的人数,从根本上解决贫困问题｡
4､加快发展乡村民主管理
积极发展农村民主政治建设,切实改善农村干群关系,强化村委会的服务功能,让接受了现代大中专教育的青年人担当乡镇､村委级别的干部,加强反腐败教育,从微观的行政管理与执行层面切实推进农村税费改革后的乡镇职能､工作方式､经费使用等方面的转变,合理精简乡镇机构,发挥农村党组织与党员的先锋作用,以基层民主管理推进农村综合发展｡
5､合理迁移贫困偏远人口
调查发现:自然条件恶劣､地理区位偏远､交通信息不便等是导致粤西北地区农村贫困的重要因素,再加之本地人才多外流､外面人才难引进,当地的教育文化卫生等公共事业也非常落后,形成了雪上加霜的恶性循环｡所以适当迁移这些地方农户到适宜生产生活的农村落户,通过搬家补贴､分田分地､生产补助等形式引导他们到新地安居､适应迁移,直接改善贫困农户的生产生活环境｡
(四)从全面的社会福利保障入手(Social-safe-guard)
1､建立全面的农村最低生活保障制度
在考虑地方财政支付能力的同时,以县为单位,建立各地全面覆盖的最低生活保障制度与执行网络,确保农村贫困人口的基本生活｡在执行中注重对农村贫困群体中的突出弱势群体——贫困妇女提供生活保障,并提供平等的社会发展机会｡关注贫困农户中男女的平等社会发展权,重点做好贫困农户适龄女童的受教育保障工作,提高未来母亲的素质,改善下一代子女的思想观念,为农村发展奠定基础｡
2､建立健全农村养老保险制度
贫弱农户的养老问题更为突出,应由县级财政出资为所有的贫困老人购买养老保险,并为普通农户中没有子女的､或只生一名女童的农村家庭上父母双养的高额养老保险,为生养两名女童的家庭上中额的养老保险,配合以政策宣传引导农民平等对待子女,引导女儿养老风气的形成,从根本上消除“养子才能防老､重男轻女”的旧观念｡
3､推进新型的农村合作医疗制度
逐步建立由政府组织和引导的､农民自愿参加的,个人､集体和政府多方筹资的,以大病保险､地方病治疗为主的农民医疗互助共济制度,减少农户因病致贫､因病返贫的情况｡并且大力发展农村医疗卫生保健工作,控制重大疾病的发生率,预防传染病,提高妇女､儿童的保健,提倡优生优育,采取强硬措施减少超生现象,尤其是做好潮汕地区以及客家人聚集区的计划生育工作｡
(五)从长远的脱贫能力培养入手(Ability-train)
已有调查发现:广东农村贫困户的共同特征为劳动能力不足､受教育程度低､消费水平低､生产资金缺乏､生活习惯差､自主脱贫能力低､思想观念落后等｡可见,贫困农民是一个经济状况､社会地位､心理状态､政治思想等方面都有待提高的复杂群体,脱贫工作不能局限于短期经济扶助,而是要帮助农民树立“内源发展观”,走自主发展､脱贫致富的道路,应从“开发有限的自然资源､产生短期的收入增长”转向“开发无限的人力资源､实现长远的创收能力增长”｡但是现有农村教育中存在两个问题:一是培养目标与当地发展的需要脱离,学生所学与现实生活脱离;二是受教育程度高的人力资源外流,农业生产缺乏能人｡针对这些情况,应该采用以下策略｡
1､义务教育与职业技能教育并重
坚持不懈地实行全面的九年制义务教育,同时强化职业教育与成人教育;在边远地区､山区可以实行免费的高中教育与职业培训,提高农村青少年的受教育程度,改善他们非农就业能力｡目前河源等地已经陆续开展“培训一人､扶持一家､脱贫一户”的工程,通过免费培训贫困家庭的子女､帮助就业来解决脱贫问题｡
2､科技兴农与教育兴农并进
积极推进“科教兴村”工程,促进大专院校､科研单位的农业科技成果转化,强化农业生产的科教含量,提高农业产品增值能力;政府出资,委托大专院校培养掌握农业科技知识的农村骨干人才,通过他们将科技农业､绿色农业在各地农村铺展开来｡如华南农业大学与湛江徐闻县共建滴灌､微灌的反季节香蕉农场,学校提供技术,并以此为试验基地,农场提供土地､劳力,收益很好｡
3､乡企管理者与农村管理者并育
实施人才工程,由政府出资,委托大专院校定向培养能够掌握现代企业管理､合作组织管理､农村事务管理的农村骨干人才,通过他们加强乡镇企业､农民专业合作经济组织､农村社区的规范化管理,创建绿色乡企､发展特色合作组织､建设文明农村社区｡
(六)从消除当前农民的不满入手( Dissatisfac-tion-eliminate)
1､解决农民致富机会不均等的问题
集体财产和宝贵的矿产资源被少数人占有,相当一部分农村集体企业承包缺乏公开制,被干部和少数与干部有关系的人承包,国家､集体和工人得小头,承包户得大头;2005年的全国因煤矿重大事故不断而进行的小煤矿整治工作中,广东省内这个问题非常突出,普通农民意见很大｡
2､解决部分偷税漏税､违法经营者致富的问题
一些个体､私营企业想方设法偷税漏税,财务管理混乱,加之企业利润是用于个人消费还是用于企业扩大再生产混淆难辨,企业税､个人所得税征收困难,一些地方政府管制不利,出现“违法暴富､守法难富”的问题｡
3､解决扶持重点偏离､贫困户难得扶持的问题
一些地方为出政绩而扶富不扶贫､扶工不扶农､扶个人不扶集体,“干部下乡看富户,村里开会叫富户,提用干部用富户,扶贫贷款给富户”,特别是个别领导为培养典型,从资源分配､资金占用､物资供应等方面优惠照顾少数人,不少地方扶贫资金60%到不了贫困农户手中,有限的资金多数被非农产业和大户贷走了,分散了扶贫攻坚的力量,人为地造成贫富悬殊｡
三､结语
广东农村贫困是多因素导致的“全身并发症”,只有多管齐下､综合治理,广东农村贫困问题才会从根本上解决,全省的农民收入水平才会增长,中低收入农户的经济状况才会改善,才能逐步脱离1500元的生活贫困线,进而在农业再生产领域有更大投入,形成农业经济良性发展,农村经济全面增长,农民生活根本改善｡
注释:
①②数据摘自广东省统计年鉴及广东省信息统计网｡
③数据摘自广东省农调队2001､2003､2004年调查报告｡
[参考文献]
[1] 杨正喜,唐鸣.农村税费改革对基层政权的影响[J].农村经济,2006,(8).
[2] 李飞虎.浅析农村扶贫中以人为本的内源发展[J].重庆社会工作职业学院学报，2006，(1).
[3]曹国清,彭剑清.促进农民增收的地方财政对策研究[J].财政与发展,2005，(5).
[4]海闻.农村的经济发展､公共卫生和医疗保险制度[J].市场与人口分析,2005，(2).
[5]刘广林.高等农业院校服务“三农”的新思考[J].高等农业教育,2003，(12).
[责任编辑:李丽娜]
[关键词] 广东农村;贫困问题; 系统管理理论;复合型方案; SEP-SAD对策
[作者简介]贾海薇(1972—),女,华南农业大学公共管理学院副教授;向安强(1960—),男,华南农业大学管理学院教授;武玉坤(1978—),男,华南农业大学公共管理学院讲师;朱汉平(1979—),男,华南农业大学管理学院讲师｡(广东广州 510642)
广东农村贫困问题现已成为影响广东社会稳定､和谐发展的重要因素,更是全省各级政府及社会普遍关注的重要民生问题;寻找解决对策,提高农民生活质量,实现城乡和谐发展,成为当务之急｡
一､广东农村贫困问题的现状与特点
1.城乡收入差距日益显著
1980年广东城乡居民收入比为1.72:1,1985年为2.06:1,之后差距逐年加大,农民人均年纯收入在全省居民人均纯收入方面所占的份额越来越少,对全省居民收入水平提升的贡献越来越小,相对贫困化的趋势渐趋明显｡2005年,城乡居民收入差值为10080.36元,比值为3.15:1;2006年广东农村居民人均纯收入为5079.8元,城镇居民人均可支配收入为16015.58元,差值为10935.78,比值维持在3.15:1,远高于山东､浙江､江苏的2.79:1､2.49:1､2.42:1,城乡差距显著｡①
2.省内农民收入地区性差距明显
粤北山区及粤东､粤西的部分市县如惠来､陆丰､廉江､雷州等地,贫困村相对集中,贫困村中贫困户的比率较高,个别村超过50%｡2000年珠三角与粤西北农民的人均纯收入差距由1980年的1.43扩大为1.57,绝对差额由105元增加至1829元,扩大了16.4倍｡2003年全省农民人均纯收入为4054.58元,而16个扶贫开发重点县的农民人均纯收入仅为3174元,同期东莞农民人均纯收入则达到了8481元｡②超高与高收入市的农民纯收入分别是低､超低收入市的近两倍,形成了“粤北-粤西-粤东-珠三角”的由低到高的地区排列格局｡
3.农村内部贫富差距不断拉大
2000年广东农民人均纯收入最高收入组为最低收入组的4.17倍,绝对差额由1980年的332元增加到5558元,扩大了15.74倍;2001年是4.59倍;2002年5.13倍;2004年高收入农户人均纯收入已达9580.77元,但低收入农户只有1657.87元,人均纯收入1500元以下的,处于绝对贫困的农户所占比例仍有6.4%,最高､最低收入的比值达到了5.78:1,基尼系数由2003年的0.3367扩大为0.3413,农户之间贫富差距显著｡③2006年我们在梅州蕉岭县三圳镇招福村的实地调查中也发现:同一村庄中高低收入农户之间的差距比较显著,达到了3.47:1,贫困户大多负债生活,现金收入很少,家庭恩格尔系数较高｡
分析原因,城乡居民收入差距过于悬殊主要是因为城镇居民收入增长得较快较多､农民收入增长较缓较少;地区性农民收入差距拉大主要是因为各地自然条件与地缘因素导致;农民内部收入差距拉大则主要是因为中低收入层农户致富能力低､家庭抗灾害能力低等｡
尽管经济学家库兹涅茨根据发达国家的经验提出的著名假设是:经济起飞前,收入分配的差距程度会适当地扩大,经济发展到一定程度后,这种差异程度会开始缩小｡但是面对农村贫困,只有政府积极介入,才能为问题解决提供外源动力｡
二､破解广东农村贫困问题的SEP-SAD对策
广东农村贫困是政治性､经济性､社会性､文化性等多重因素导致的复杂问题集合,必须基于“系统管理理论”来创建针对问题的网络式复合型解决方案,并在对策实施中按照“一点突破､综合治理”的路径发挥方案作用｡
L.贝塔朗菲创立了一般系统理论,T.帕森斯将其引入社会科学领域,F. E.卡斯特､J. E.罗森茨威克和R. A.约翰逊等将其推展至管理领域,形成“系统管理理论”,其基本观点为:①社会作为一个开放系统要解决4个问题:适应环境､达成目标､整合子系统成为更大系统､维持价值结构,其子系统亦然｡②大系统的平衡不仅仅取决于自身构成部分的互相作用,还取决于与所处环境的互相作用,其子系统亦然｡③大系统对于自身的子系统而言,即为其生存环境｡根据此理论,我们可以发现“农业､农村､农民”是当今中国社会大系统中的一个复杂的､开放的社会技术子系统,有其内在的层次结构性,也有与外部环境(城市､市场､政府等)的相关性与对环境的适应性,它与环境不断进行着“输入—转换—输出”的过程,在动态中达到平衡｡
因此,针对广东农村贫困,我们提出了下述六领域——制度改革(System-reform)､经济服务(Economic-service)､政策执行(Policy-implementa-tion)､社会保障(Social-safeguard)､能力培养(Ability-train)､不满消除(Dissatisfaction-elimi-nate)综合构成的环境干预策略,建构了一个网络式､复合型对策方案,命名为SEP-SAD对策(六领域首字母简缩)｡模型框架如图1所示,具体展开如下:
(一)从宏观的制度改革层面入手(System-re-form)
1､户籍制度改革
必须坚定不移地改革户籍政策,在一个较长的时间阶段内,减少与消除农村剩余劳动力转移的制度壁垒｡2006年6月广东省副省长汤炳权就表示:广东将打破城乡分割,实行城乡统一的户籍管理制度,鼓励农民进城从事工业和其他非农产业,允许农民在城镇落户｡这意味着广东将率先逐步改变城乡二元结构旧体制,逐步消减户籍制度导致的城乡不平等待遇,提高农民自由流动的可能性｡
2､土地制度创新
规范土地征用､土地使用权流转等领域的操作制度,建立有利于农村经济持续发展､农民收入持续提升､符合社会主义市场经济要求和现代法制精神的土地制度｡通过创新制度,引导农民､村镇合理利用土地资源,从长远着想,有规划地从土地资源中获取生活资料与收益,建立与自然和谐共生的关系,将生产发展与环境保护统一起来｡
3､税收制度调整
在减免农村相关税费的基础上,创新政府财政税收制度,通过城市工业､服务业的发展实现国家､省市税收的不断提高,进而建立规范的､有利于增进农民利益的､促进城乡二元结构转换的财政支付制度,确保逐年划拨专门款项补贴农民收入､农业生产与农村建设,弥补多年来对农民劳动的低价值给付,并通过提升城市超高收入人群的所得税､遗产税等,逐步减小城乡收入差距｡
(二)从中观的经济发展服务入手(Economic-service)
1､科学改造农业生产
运用国家财政支持改善农业生产工具与农耕水利设施的条件,大力培养掌握现代化农业生产技术的人才,强化农业新技术的推广运用､新产品的开发试种,发展农业现代化,扶持农民进行农业生产改造,提高农业生产的科学化水平,促进农民从科学的农业劳作中长期受益｡
2､合理发展乡镇企业
创建与发展可以就地深加工农产品､提升农产品附加价值并符合环境保护要求的乡镇企业,改变农产品低价输出的现状,让农民获得长期收入增长的稳固源泉｡在农产品生产→消费的链条上,提升初始端的价值获得,降低中间商的投机利润,减轻城镇终端消费者的经济压力｡同时乡镇企业还可以就地吸纳农村剩余劳动力,增加农民增收途径｡
3､积极培育专业经济组织
因地制宜地建立､鼓励､扶持､发展各种形式的农民专业合作经济组织,在容许以家庭为单位进行农业生产､副业经营的同时,通过专业合作组织,改变农户各自经营､资源信息分散的不利现状,整合小农户的力量,发展与本地农村地理环境､区域位置相适应的特色农业园区,创建有地方性特色的农产品品牌,融入全球化农业市场,提升农产品的市场竞争力｡
4､建立劳动力输出服务体系
为减少农民盲目流动､降低城市就业压力,必须尽快建立以县级劳动力市场或县级人力资源管理中心为依托的农村劳务转移的服务机构,形成县､乡､村三级服务网络,开展县内外劳动力需求信息交流,逐步形成规范的就业信息､咨询､职业介绍､技能培训､安全保障等一系列服务在内的社会化人力服务网络｡例如,以村､乡镇为单位,对农民进行免费的技能培训,提升其就地务农或外出务工的技能;以县为单位建立人力资源库,有计划､有秩序地输出劳动力,并对输出人员进行跟踪服务和管理,解决实际困难,从户籍学籍等管理上,支持､鼓励和引导贫困地区农民离土离乡,开辟新的生产领域和生活门路｡
(三)从微观的扶贫政策执行入手(Policy-im-plementation)
1､积极改善农村基础设施
省市政府应通过直接的经济支持､政府引介投资､发展基金贷款等方式,较快改善边远地区与山区的农村基础公共设施,促进交通､物流､人流､知识信息流､资金流等城乡一体化,提高贫困农村发展的加速度｡例如,湛江市通过在农村推行“一增二普三通四改五有”的量化建设标准,并从“三通”(通硬底化道路､通有线广播电视､通电话)“四改”(改造村庄､改造房屋､改造水网､改造厕所)两个硬件方面入手,迅速让农村转变了面貌,农民生活质量显著提高,让农民直接感受到了新农村建设的实惠与好处｡
2､合理推进乡村经济项目
省市政府要认识到贫困农民进入现代市场的困难性,通过定点扶贫项目,积极引导贫困农民发展有特色的农业经济作物､旅游观光项目等,在保护环境的同时,有效拉动贫困地区的经济加速发展,以避免盲目引进工业,导致环境破坏､民众受害｡如湛江市麻章区湖光镇云脚村是革命老区,村集体年收入3万元以下,在脱贫致富路上,没有盲从他人,而是充分利用已有的300亩古樟树林发展生态旅游,带动了现有农产品的销售,拓宽了收入渠道,又就地解决了村民就业,改善了经济状况,实现了和谐发展的目标｡
3､重点扶助中低收入农户
在扶植重点村户,达到“示范引路､典型带动”的激励作用的同时,更要以增加大多数农民收入为目标,积极支持中低收入农户调整产业结构,拓宽就业途径,寻找增收的突破口,使中低收入农户优先享受更多的增收机会,不断缩小高低收入农户的收入差距;只有促使低收入农户的收入持续､稳定增加,才能保证总体农民收入的较快增长,减少绝对贫困的人数,从根本上解决贫困问题｡
4､加快发展乡村民主管理
积极发展农村民主政治建设,切实改善农村干群关系,强化村委会的服务功能,让接受了现代大中专教育的青年人担当乡镇､村委级别的干部,加强反腐败教育,从微观的行政管理与执行层面切实推进农村税费改革后的乡镇职能､工作方式､经费使用等方面的转变,合理精简乡镇机构,发挥农村党组织与党员的先锋作用,以基层民主管理推进农村综合发展｡
5､合理迁移贫困偏远人口
调查发现:自然条件恶劣､地理区位偏远､交通信息不便等是导致粤西北地区农村贫困的重要因素,再加之本地人才多外流､外面人才难引进,当地的教育文化卫生等公共事业也非常落后,形成了雪上加霜的恶性循环｡所以适当迁移这些地方农户到适宜生产生活的农村落户,通过搬家补贴､分田分地､生产补助等形式引导他们到新地安居､适应迁移,直接改善贫困农户的生产生活环境｡
(四)从全面的社会福利保障入手(Social-safe-guard)
1､建立全面的农村最低生活保障制度
在考虑地方财政支付能力的同时,以县为单位,建立各地全面覆盖的最低生活保障制度与执行网络,确保农村贫困人口的基本生活｡在执行中注重对农村贫困群体中的突出弱势群体——贫困妇女提供生活保障,并提供平等的社会发展机会｡关注贫困农户中男女的平等社会发展权,重点做好贫困农户适龄女童的受教育保障工作,提高未来母亲的素质,改善下一代子女的思想观念,为农村发展奠定基础｡
2､建立健全农村养老保险制度
贫弱农户的养老问题更为突出,应由县级财政出资为所有的贫困老人购买养老保险,并为普通农户中没有子女的､或只生一名女童的农村家庭上父母双养的高额养老保险,为生养两名女童的家庭上中额的养老保险,配合以政策宣传引导农民平等对待子女,引导女儿养老风气的形成,从根本上消除“养子才能防老､重男轻女”的旧观念｡
3､推进新型的农村合作医疗制度
逐步建立由政府组织和引导的､农民自愿参加的,个人､集体和政府多方筹资的,以大病保险､地方病治疗为主的农民医疗互助共济制度,减少农户因病致贫､因病返贫的情况｡并且大力发展农村医疗卫生保健工作,控制重大疾病的发生率,预防传染病,提高妇女､儿童的保健,提倡优生优育,采取强硬措施减少超生现象,尤其是做好潮汕地区以及客家人聚集区的计划生育工作｡
(五)从长远的脱贫能力培养入手(Ability-train)
已有调查发现:广东农村贫困户的共同特征为劳动能力不足､受教育程度低､消费水平低､生产资金缺乏､生活习惯差､自主脱贫能力低､思想观念落后等｡可见,贫困农民是一个经济状况､社会地位､心理状态､政治思想等方面都有待提高的复杂群体,脱贫工作不能局限于短期经济扶助,而是要帮助农民树立“内源发展观”,走自主发展､脱贫致富的道路,应从“开发有限的自然资源､产生短期的收入增长”转向“开发无限的人力资源､实现长远的创收能力增长”｡但是现有农村教育中存在两个问题:一是培养目标与当地发展的需要脱离,学生所学与现实生活脱离;二是受教育程度高的人力资源外流,农业生产缺乏能人｡针对这些情况,应该采用以下策略｡
1､义务教育与职业技能教育并重
坚持不懈地实行全面的九年制义务教育,同时强化职业教育与成人教育;在边远地区､山区可以实行免费的高中教育与职业培训,提高农村青少年的受教育程度,改善他们非农就业能力｡目前河源等地已经陆续开展“培训一人､扶持一家､脱贫一户”的工程,通过免费培训贫困家庭的子女､帮助就业来解决脱贫问题｡
2､科技兴农与教育兴农并进
积极推进“科教兴村”工程,促进大专院校､科研单位的农业科技成果转化,强化农业生产的科教含量,提高农业产品增值能力;政府出资,委托大专院校培养掌握农业科技知识的农村骨干人才,通过他们将科技农业､绿色农业在各地农村铺展开来｡如华南农业大学与湛江徐闻县共建滴灌､微灌的反季节香蕉农场,学校提供技术,并以此为试验基地,农场提供土地､劳力,收益很好｡
3､乡企管理者与农村管理者并育
实施人才工程,由政府出资,委托大专院校定向培养能够掌握现代企业管理､合作组织管理､农村事务管理的农村骨干人才,通过他们加强乡镇企业､农民专业合作经济组织､农村社区的规范化管理,创建绿色乡企､发展特色合作组织､建设文明农村社区｡
(六)从消除当前农民的不满入手( Dissatisfac-tion-eliminate)
1､解决农民致富机会不均等的问题
集体财产和宝贵的矿产资源被少数人占有,相当一部分农村集体企业承包缺乏公开制,被干部和少数与干部有关系的人承包,国家､集体和工人得小头,承包户得大头;2005年的全国因煤矿重大事故不断而进行的小煤矿整治工作中,广东省内这个问题非常突出,普通农民意见很大｡
2､解决部分偷税漏税､违法经营者致富的问题
一些个体､私营企业想方设法偷税漏税,财务管理混乱,加之企业利润是用于个人消费还是用于企业扩大再生产混淆难辨,企业税､个人所得税征收困难,一些地方政府管制不利,出现“违法暴富､守法难富”的问题｡
3､解决扶持重点偏离､贫困户难得扶持的问题
一些地方为出政绩而扶富不扶贫､扶工不扶农､扶个人不扶集体,“干部下乡看富户,村里开会叫富户,提用干部用富户,扶贫贷款给富户”,特别是个别领导为培养典型,从资源分配､资金占用､物资供应等方面优惠照顾少数人,不少地方扶贫资金60%到不了贫困农户手中,有限的资金多数被非农产业和大户贷走了,分散了扶贫攻坚的力量,人为地造成贫富悬殊｡
三､结语
广东农村贫困是多因素导致的“全身并发症”,只有多管齐下､综合治理,广东农村贫困问题才会从根本上解决,全省的农民收入水平才会增长,中低收入农户的经济状况才会改善,才能逐步脱离1500元的生活贫困线,进而在农业再生产领域有更大投入,形成农业经济良性发展,农村经济全面增长,农民生活根本改善｡
注释:
①②数据摘自广东省统计年鉴及广东省信息统计网｡
③数据摘自广东省农调队2001､2003､2004年调查报告｡
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[责任编辑:李丽娜]