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摘要：以广州市保障房轮候家庭对龙归花园公租房项目承租意向问卷调查为基础，采用实证研究方法，切实了解住房困难家庭的真实情况和对住房保障的相关诉求。结合相关城市在保障房建设与分配过程中的经验与教训，对公租房推出时可能遇冷的情况进行分析，发现包括宣传不够、选址偏远、配套缺乏、申请门槛过高等保障房遇冷的主要原因。在此基础上，对即将上市投入使用的公租房项目提出了一系列策略建议。
关键词：住房保障，公租房，保障房遇冷，龙归花园项目
中图分类号：F293 文献标识码：B
文章编号：1001-9138-（2015）10-0031-39 收稿日期：2015-09-22
1 引言
近年来，随着政府对住房保障工作支持力度的不断加大，越来越多的低收入群体被纳入到住房保障范围之内，住房困难问题得到一定程度的缓解。但同时，随着各地公租房的陆续建成并投入使用，部分城市却出现了公租房刚刚上市即遭冷遇的现象。保障房空置不仅造成公共资源的闲置，也制约着住房保障政策的进一步完善。有鉴于此，本文以2014年7月31日前广州市已取得住房保障有效轮候资格的家庭，以及已递交公租房申请正在审核中的家庭为调查对象，以问卷方式了解他们对政府即将上市投入使用的龙归花园公租房项目的承租意向，并展开实证研究，发现公租房可能遇冷的真实原因，以期为类似公租房项目提供改进的策略建议，并获得良好的承租效果与社会效益。
2 国内研究评述与相关城市实践
2.1 国内研究评述
国内学者针对保障房缘何遇冷进行了相关研究。有学者认为，保障房出现大量空置，究其主要原因是现有制度框架对保障房分配供应缺乏激励，有些地方政府将保障房暂时空置，其目的是让保障房的建设速度大于供应速度，避免分配争议（李喜燕，2013）。也有学者指出，目前的保障房申请条件与需求人群所能达到的条件之间有落差，准入制度不合理导致结构性供需不匹配，致使大量有需求的群体得不到应有的保障（尹海林，2012）。还有学者提到，空置的保障房是对土地资源的一种浪费，但其显现的却是保障房开发模式可能出现了问题（王红野，2011）。谢东辉、刘景晖（2012）认为，保障房的建设不应是盲目地追加住房数量，更应该切实了解保障群众的需求，加快推进交通、教育、商业等配套设施的规划建设，并与建立公租房等项目的市场化运营机制结合起来。杨继瑞（2012）认为，公租房的交通不便，配套缺乏，是“高空置率”产生的主要原因。通常情况下，由于市中心地块处于饱和状态，各地政府多把保障房建在市郊、城市的边缘地带，这些保障房的共同特点就是交通基础设施的便利性还不够，包括市场、学校商店等配套都不甚完备（陈淑云、范钦，2014）。入住保障房不仅仅是为了居住，还是一种生活，而社区环境是重要的参考因素。位置偏僻、配套设施不完善、房屋品质存在问题等多重因素，抑制了保障对象的选择意愿（清风，2010）。新一轮大规模保障房建设启动以来，中央对于地方的考核仅限于保障房的开工率和竣工率，入住率并未纳入其中。于是，重量胜于重质，就成为某种意义上的潜规则（文林峰，2009）。
国内学者关于保障房遇冷问题的研究成果为后续的研究打下了坚实的基础，值得学习与借鉴。本文拟在众多学者研究基础上，展开后续实证研究，对相关观点进行补充与验证。
2.2 相关城市公租房遇冷现象
随着我国各地建设的公租房相继投入使用，一些城市却先后出现公租房申请遇冷的现象，代表性城市包括东莞、佛山、深圳等地，遇冷现象背后的原因值得深思。
东莞市开建最早、规模最大的保障房项目雅园新村，截至2015年2月，已建设完工的保障房共4852套，但雅园新村已分配保障房仅745套，待分配保障房套数达4107套，入住率仅一成半。具体分配情况见表1。
佛山市住建局数据显示，截至2013年10月18日，佛山市已建公租房8450套，共分配5100套，空置率近四成，大量公租房沦为“空租房”。
2013年8月，深圳市最大公租房项目龙悦居分配事宜进入最后阶段，首批推出的8250套公租房源，一共收到25815份网上申请，经过网上筛选后共有入围家庭10352户（包括后补入围家庭）。然而，首批入围申请人看房后，约45%的申请家庭选择放弃递交材料，并最终出现2815套房源剩余的尴尬情况。具体分配情况见表2。
从以上现象可以看出，相对于当前社会上大量的住房保障需求，保障房“遇冷”的原因显然不是建设量过多导致。下文拟以广州市龙归花园公租房项目承租意向调查为基础，了解调查对象的真实想法和具体诉求，试图用实证研究的方法，探究保障房遇冷的真实原因。
3 龙归花园公租房需求调查研究过程与发现
3.1 龙归花园简介
龙归花园地处广州市白云区龙归镇，是迄今为止广州市在建规模最大的保障房社区。项目总用地面积34.75万平方米，总建筑面积超过107万平方米，容积率3.4，规划居住人口约3万人，项目全面落成将为广州提供逾12000套保障房（主要以公租房为主，占比约61.56%，7576套）。
3.2 调查过程和调查问卷回收情况
本研究采用问卷调查的方式，在政府相关部门的协助下，对广州市2014年7月31日前已取得有效住房保障轮候资格的家庭，以及已递交公租房申请且正在审核中的家庭开展上门普查，共调查10718户，其中取得有效轮候号家庭户数8454户，在审核中家庭户数2264户。回收龙归花园公租房需求调查问卷8848份，回收率为82.6%。其中，无效问卷138份，有效问卷8710份，占比98.4%。有效问卷来源包括广州市越秀、荔湾、海珠、天河、白云、黄埔、番禺、花都、萝岗等九个行政区，其中越秀、荔湾、海珠三个行政区分别占27.4%、28.8%和32.3%，共计88.5%。 3.3 调查发现
3.3.1 供需匹配分析显示，项目各类户型供应量均超过目前的需求量
分析显示，表示会选择承租龙归花园的家庭中，家庭结构为一人的比例最高，达47.4%，数量为1049户；其次是三人家庭，数量为608户，占比27.5%；另外二人母子、父女单亲家庭为282户，占比12.7%，其他两人家庭179户，占比8.1%；四人及以上家庭69户，占比3.1%。分析结果见图1。
龙归花园项目即将推出的保障房总套数为5161套，远多于此次调查中明确需要的2214户家庭。在龙归花园推出的保障房户型中，各类户型数量充裕，均能满足群众需求。具体供应数量见表3。其中一房及一房一厅户型总数为2082套，占总数的40.3%，能满足一人家庭及两人家庭的需求。另外，其他户型供应也比较充足，能供应的两房一厅及三房一厅户型套数也远多于三人及以上家庭的数量。供需匹配分析显示出，项目各类户型供应量均超过目前的需求量。
3.3.2 近一半受访家庭对项目不了解
调查显示，受访家庭对龙归花园项目了解程度普遍不高，表示不了解的占49.2%，有点了解的占35.1%，了解的只有15.2%。由此也可以看出，对类似大型的保障房项目的宣传工作有待进一步加强，而群众对项目的了解程度也会对其承租意愿产生重要影响，对项目空置风险的降低也会起到积极作用。
3.3.3 受访人对项目的了解程度对其承租意愿有重要影响
对承租意愿与受访者对龙归花园项目了解程度进行对应分析发现，对项目了解程度越高，选择承租的意愿越强。本次调查中，对项目了解的受访者更倾向于选择承租龙归花园，而对龙归花园项目有点了解的则更倾向于可能会选择，而不了解龙归花园的受访者则更可能不会选择承租。因此，加强项目的宣传，让群众更深入了解项目情况，有助于提高困难群众承租的意愿。
3.3.4 从各区需求情况来看，越秀、荔湾、海珠、天河、白云需求数量和需求率较高
统计结果显示，在8710份有效问卷中，明确表示会选择承租龙归花园的只有2214户，占比25.4%；明确表示不会选择的4201户，占比48.2%；表示可能会选择2295户，占比26.3%。
会选择承租龙归花园的家庭主要集中于困难群众较多的老城区。其中，在2214户会选择承租的受访家庭中，来自越秀区的有716户，占比32.3%；荔湾区580户，占比26.2%；海珠区652户，占比29.4%；天河区122户，占比5.5%；白云区104户，占比4.7%；黄埔区15户，占比0.7%；番禺区3户，占比0.1%；花都区15户，占比0.7%；萝岗区7户，占0.3%。统计结果见表4。
从各区需求情况来看，越秀区愿意承租龙归花园的人数最多，达716人，占此次越秀区有效调查家庭数2383的30.0%。同样，其他需求家庭数量较多的区中，荔湾区需求率为23.1%，海珠区需求率为23.2%，白云区需求率为35.7%。
越秀、荔湾、海珠三个行政区属于广州市的传统老城区，人口密度大，低收入群体和住房困难群众较为集中，历来都是住房保障工作的重点区域。而这些老城区的土地资源稀缺，可供建设保障房的土地远远满足不了需求，而市场上的房价与租金相对于其他区域更高，住房困难群众的住房保障需求相对于其他区域更为迫切。同时，龙归花园项目选址在白云区，地理位置上与这三个老区也更靠近，同时其在区位上的优势对本区（白云区）的住房群众也具有相当的吸引力。这也就解释了为何三个老区以及白云区的住房困难群众对龙归花园项目的需求率更高。
3.3.5 选址不符要求是不会选择承租的重要原因
调查数据（本题项为多选题，使用多选题分析法）显示，不会选择承租龙归花园的原因主要是项目选址不符合要求，受访家庭普遍认为龙归花园离市区太远，占比86.3%，；其次是因为对龙归花园项目不了解，占比17.7%；因为配套不完善而不愿承租的占11.4%；其他原因占6.8%。
通过交叉频数分析进一步显示出，明确表示不会选择承租龙归花园的申请家庭，其最主要的弃租原因是项目选址不符合要求，占比达92.1%，而不了解该项目、配套不完善及其他等原因的比例较低。
对于可能会选择龙归花园的受访家庭，意味着他们也存在不选龙归花园的可能，69.4%的家庭填写了不选龙归花园的原因。这些目前表示“可能会选”的家庭如果最终放弃龙归花园，原因有：选址不符合要求，占75.6%；不了解该项目，占30.2%；配套不完善，占13.0%；其他原因，占5.6%。
在表示会选择龙归花园的受访家庭中，也存在弃选的可能，15.1%的家庭填写了不选龙归花园的原因。他们如果弃选该项目，原因有：选址不符合要求，占67.1%；不了解该项目，占21.9%；配套不完善，占14.4%；其他原因，占8.1%。分析结果见表5。
而受访者反映不选择承租龙归花园的其他原因主要包括：第一，项目离市区工作地或子女上学地点太远，而且交通不方便，通勤成本高，加重生活负担；第二，项目周边生活设施与交通配套不完善，给生活与出行造成不便；第三，项目离医保定点医院太远，家中有病人，就医不方便；第四，家中亲人住在老城区，不利于照顾老人；第五，项目房间面积太小，不实用，而且租金偏高；第六，放弃实物配租的保障方式，希望转为租赁补贴或者安排直管公房居住。
4 相关结论与建议
从上面的实证研究可以看出，类似龙归花园保障房项目申请遇冷的原因可以分为表层和里层两个方面的问题，表层原因包括：①保障房区位较为偏远，离市中心城区较远，交通不便，通勤成本较高；②保障房周边的生活配套、医疗配套和教育配套等设施缺乏，生活不便；③宣传力度不够，信息沟通不畅，许多住房困难群众不了解与住房保障相关的政策和信息；④申请保障房的门槛过高，准入条件较为严格；⑤保障房覆盖面较窄，主要针对户籍人口，大量非户籍的外来务工人员尚未纳入保障范围等。深层次的原因则涉及：①住房保障顶层设计的问题，如住房保障受惠对象选择的逻辑；②近年来高强度的建设带来的短暂性、结构性保障房源相对富余问题；③制度层面上，现有的任务下达和考核机制不合理，使得地方政府往往只对建设数量负责，对保障房的质量和宜居性等关注度不够，致使建起来的房子与群众实际需要错配问题等。 针对这些问题和原因，探索有效对策，提出相关建议如下：
4.1 优化项目选址，完善交通设施
往年历次住房保障需求调查均会发现，困难群众对保障房最敏感的是项目区位，绝大多数人希望能在现居住地附近“就近保障”。然而，由于老城区或中心城区建设用地紧张，难以筹集连片建设用地，因此建议老城区在直管房住宅修缮和连片改造中，适当放宽规划限制条件、提高开发强度，建设保障房；出台政策，鼓励“三旧”改造项目中配建保障房，以增加中心城区保障房源的供应。
由政府主导建设的保障房，应尽量在靠近老城区或中心城区的位置选址，如确实需要在较偏远的地方选址，则应选择交通便利的区域，并做到配套先行。通过地铁、公交等便捷的公共交通系统，将入住的低收入住房困难群众与他们原来的生活圈子连结起来；同时，可考虑向这些特定人群发放交通补贴，增加郊区保障房项目的吸引力。
4.2 关注保障对象的实际需要，完善保障性住宅小区的配套设施
高度重视保障房小区配套设施建设，尤其是在较偏远区域兴建的社区，更应加快各类设施的建设速度，做到配套先行，满足入住后日常生活、就医、就学的需要。
在各类配套设施中，教育配套设施显得尤为重要。应完善教育配套、增强师资力量，让中低收入家庭子女享有良好的教育资源，从根本上增强他们自我改善的能力。因此，建议引进具有较高知名度的公立学校到龙归花园设立分校，吸引原本留恋优质教育资源的老城区居民选择入住。
与普通居民小区相比，保障房小区中高龄、重症、残疾、精神病等人群的比例偏高。由于人群的特殊性，其对配套设施的要求较普通社区更高，因此应根据特殊人群的需要进行有针对性的配套设施建设，如小区中设置盲道等无障碍设施、设立社区康复中心、社区综合性医院等。同时，还应当备置一定比例服务于残障人士的无障碍住房，真正做到住房保障，以人为本。
4.3 加强宣传，增进群众对项目的了解，缩短心理距离
地理位置偏远固然对困难家庭选择公租房项目造成障碍，然而，由于不了解导致的心理距离也是不容忽视的因素。本次调查发现，约有10%的困难家庭因不了解龙归花园而将会放弃申请，这提醒了我们应该加大宣传力度，向群众提供更多、更及时和更全面的信息。可以通过属地街道、居委的点对点宣传以及电视、广播、报刊等公共媒介的报道，让群众及时了解公租房的项目概况、建设进度、配套设施情况、申请条件等，还可以在接受申请前，开设免费楼巴、组织看房等形式，向困难群众展示产品，增进了解，消除因为信息沟通不畅而产生的误解，提高申请率。
4.4 适度降低申请门槛，合理确定公租房租金价格
公租房的租住者主要是城市中低收入居民、新就业职工和外来务工人员，而部分城市的公租房项目由于门槛设置较高，审批通过的申请者较少。因此，可考虑适度降低公租房准入门槛。如在申请者的收入、社会保险缴纳证明、要求单位集中申请等方面的条件可以适当放宽，便于居民申请，一方面保证收入较低的群体能够早日住上公租房；另一方面，扩大公租房覆盖面，让更多夹心层群体能够受惠于公租房。
此外，这些公租房实际需求者在考虑是否申请入住公租房时，考虑的主要因素还是费用问题。因此，解决公租房申请遇冷现象，首先应该降低申请者入住公租房的成本，包括租金成本和使用成本。其中，对于城市低收入居民，应适当考虑采取降低租金或增加租赁补贴的方法，减轻其经济负担；对于新就业职工或外来务工人员，他们的收入比低收入家庭略高些，应注意降低其居住公租房后的使用成本。因此，争取在新就业职工、务工人员聚集的区域兴建公租房，便于他们就近租住公租房，同时完善周边配套设施，减少出行、购物等方面的使用成本，提高公租房的吸引力。
4.5 拓宽保障思路，增加租赁补贴发放数量和提高发放标准
大量住在越秀、荔湾、海珠等老城区的住房困难家庭希望就近获得安置和帮助，多不愿意接受长距离的异地安置，而由于这些区域土地资源稀缺，能提供的保障房数量远不能满足需要，群众对此意见较大。建议拓宽保障思路，通过增加租赁补贴发放数量和提高发放标准的方式，鼓励群众通过领取租赁补贴的方式，就近到市场上租赁住房，解决他们的居住问题。这一方式，可以大大降低其对实物保障房的需求，舒缓保障房筹集的压力；另外，也有利于增强保障产品的供应弹性，使其能根据房价的波动而及时做出调整。
4.6 适度扩面，提高收入线标准，并将更多户籍困难家庭与外来务工人员等纳入保障范围
未来两年，随着龙归花园、南方钢厂等大型保障房项目相继落成，广州市将迎来保障房供应的高峰。如何进行供需匹配的保障房分配制度设计，真正将有需要的住房困难群众纳入保障范围，值得进一步思考与探索。实际上，目前广州的住房保障制度主要是针对户籍低收入家庭设计的，保障面相对偏窄。如公租房保障收入线标准为年人均可支配收入低于20663元，只相当于2011年我市人均可支配收入70%的水平，与同类型城市相比，收入标准相对严苛，将大多数中低收入户籍和外来务工人员都将被排除在外。
因此，在保障房供应相对充裕的情况下，可以考虑适度扩面与放开户籍限制，通过放宽收入线标准与户籍要求，简化审批流程，将更多有需要的住房困难家庭纳入保障范围。对特定群体，如城市公共服务领域无房职工甚至可以全面放开收入限制，只要有住房需求即可申请。当然，收入放宽应与保障强度的降低相同步，也就是说，保障扩面后，给予的租金优惠也应适当降低。
4.7 完善顶层设计，改变现有的管理和考核机制
住房保障的顶层设计，尤其是住房保障与市场的边界问题，或者说住房保障受惠对象的选择逻辑问题是困扰着我国住房保障工作的深层次问题。随着城镇化的推进、保障工作的发展，城镇居民的住房矛盾也在发生着改变。因此，近几年来，从国家到地方层面，住房保障覆盖面不断拓展，重点服务对象也在不断调整，然而，这些调整似乎缺乏前瞻性和清晰的思路，以至于出现了工作相对被动的局面。另外，制度性因素，如自上而下的保障房建设任务分配机制相对单一，偏重于建设目标完成情况的考核机制，也在一定程度上加剧了供求不匹配的情况。因此，有必要从更高的决策层面，理清住房保障工作思路，完善顶层设计，优化任务分解机制和考核机制，做到任务分解与各地住房保障需求更好地结合；任务完成的考核则不仅仅注重数量，应该更关注实际的实施效果。 参考文献：
1.李喜燕.公租房能否名至实归.经济体制改革.2013.10
2.尹海林 郑嘉轩 孙银 巩志涛 田野.住有所居，民生为先——天津公共租赁住房规划建设实证研究.城市规划.2012.5
3.王红野.我国保障房建设存在的风险及对策建议.中国房地产.2011.22
4.谢东辉 刘景晖.保障房运作模式刍议.中国房地产.2012.5
5.杨继瑞 黄潇.公租房建设的一个典型案例剖析.经济纵横.2012.1
6.陈淑云 范钦.公租房的后期管理问题及其解决方略——以武汉市为例.城市问题.2014.9
7.清风.零成交·公租房.中国房地产.2010.7
8.文林峰.发展公共租赁住房的现实意义和前景分析.城乡建设.2009.10
9.吕萍 甄辉.城乡统筹发展中统一住房保障体系的建设.城乡建设.2010.17（01）
10.曾德珩 温晓娟.国内外公租房运营管理制度比较研究.城市发展研究.2012.10
11.谢东辉 刘景晖.重庆公租房运营模式探讨.中国房地产.2012.9
12.陈卫华 张睿.武汉市公租房“洪山模式”的再思考.中国房地产.2013.15
13.林素钢.对公共租赁住房遇冷现象的研究.价格理论与实践.2012
14.孟卫东 柳歆.城市公共租赁房租金定价机制研究.价格理论与实践.2011.12
作者简介：
陶韬，广州大学硕士研究生，研究方向为房地产开发与管理、住房保障。
陈琳，博士研究生、教授，广州大学房地产研究所所长，研究方向为房地产开发与管理、住房保障等。
谭建辉，广州大学博士研究生、副教授，研究方向为房地产开发与管理、住房保障等。
张子平，广州大学硕士研究生，研究方向为房地产开发与管理、住房保障。
谭剑，广州大学硕士研究生，研究方向为房地产开发与管理、住房保障。
Abstract：Based on the demand and tenant intention survey of Guangzhou Longgui garden indemnification housing project，an empirical analysis is carried in this paper.Firstly，using the qualitative and quantitative research method，the real living situation and the housing security demands of the low income groups is explored in this paper；Secondly，combined with the experience and lessons of other cities in the indemnification housing project construction and allocation process，the reasons of the indemnification housing project may encounter cold is analyzed，including the publicity is inefficient，location is remote，lack of community infrastructure and the higher entrance standard of application and etc.Finally，based above all，relative suggestions is proposed.
Keywords：Housing security，Public rental housing，Indemnification housing encounter cold，Longgui garden project
陈品禄/责任编辑
关键词：住房保障，公租房，保障房遇冷，龙归花园项目
中图分类号：F293 文献标识码：B
文章编号：1001-9138-（2015）10-0031-39 收稿日期：2015-09-22
1 引言
近年来，随着政府对住房保障工作支持力度的不断加大，越来越多的低收入群体被纳入到住房保障范围之内，住房困难问题得到一定程度的缓解。但同时，随着各地公租房的陆续建成并投入使用，部分城市却出现了公租房刚刚上市即遭冷遇的现象。保障房空置不仅造成公共资源的闲置，也制约着住房保障政策的进一步完善。有鉴于此，本文以2014年7月31日前广州市已取得住房保障有效轮候资格的家庭，以及已递交公租房申请正在审核中的家庭为调查对象，以问卷方式了解他们对政府即将上市投入使用的龙归花园公租房项目的承租意向，并展开实证研究，发现公租房可能遇冷的真实原因，以期为类似公租房项目提供改进的策略建议，并获得良好的承租效果与社会效益。
2 国内研究评述与相关城市实践
2.1 国内研究评述
国内学者针对保障房缘何遇冷进行了相关研究。有学者认为，保障房出现大量空置，究其主要原因是现有制度框架对保障房分配供应缺乏激励，有些地方政府将保障房暂时空置，其目的是让保障房的建设速度大于供应速度，避免分配争议（李喜燕，2013）。也有学者指出，目前的保障房申请条件与需求人群所能达到的条件之间有落差，准入制度不合理导致结构性供需不匹配，致使大量有需求的群体得不到应有的保障（尹海林，2012）。还有学者提到，空置的保障房是对土地资源的一种浪费，但其显现的却是保障房开发模式可能出现了问题（王红野，2011）。谢东辉、刘景晖（2012）认为，保障房的建设不应是盲目地追加住房数量，更应该切实了解保障群众的需求，加快推进交通、教育、商业等配套设施的规划建设，并与建立公租房等项目的市场化运营机制结合起来。杨继瑞（2012）认为，公租房的交通不便，配套缺乏，是“高空置率”产生的主要原因。通常情况下，由于市中心地块处于饱和状态，各地政府多把保障房建在市郊、城市的边缘地带，这些保障房的共同特点就是交通基础设施的便利性还不够，包括市场、学校商店等配套都不甚完备（陈淑云、范钦，2014）。入住保障房不仅仅是为了居住，还是一种生活，而社区环境是重要的参考因素。位置偏僻、配套设施不完善、房屋品质存在问题等多重因素，抑制了保障对象的选择意愿（清风，2010）。新一轮大规模保障房建设启动以来，中央对于地方的考核仅限于保障房的开工率和竣工率，入住率并未纳入其中。于是，重量胜于重质，就成为某种意义上的潜规则（文林峰，2009）。
国内学者关于保障房遇冷问题的研究成果为后续的研究打下了坚实的基础，值得学习与借鉴。本文拟在众多学者研究基础上，展开后续实证研究，对相关观点进行补充与验证。
2.2 相关城市公租房遇冷现象
随着我国各地建设的公租房相继投入使用，一些城市却先后出现公租房申请遇冷的现象，代表性城市包括东莞、佛山、深圳等地，遇冷现象背后的原因值得深思。
东莞市开建最早、规模最大的保障房项目雅园新村，截至2015年2月，已建设完工的保障房共4852套，但雅园新村已分配保障房仅745套，待分配保障房套数达4107套，入住率仅一成半。具体分配情况见表1。
佛山市住建局数据显示，截至2013年10月18日，佛山市已建公租房8450套，共分配5100套，空置率近四成，大量公租房沦为“空租房”。
2013年8月，深圳市最大公租房项目龙悦居分配事宜进入最后阶段，首批推出的8250套公租房源，一共收到25815份网上申请，经过网上筛选后共有入围家庭10352户（包括后补入围家庭）。然而，首批入围申请人看房后，约45%的申请家庭选择放弃递交材料，并最终出现2815套房源剩余的尴尬情况。具体分配情况见表2。
从以上现象可以看出，相对于当前社会上大量的住房保障需求，保障房“遇冷”的原因显然不是建设量过多导致。下文拟以广州市龙归花园公租房项目承租意向调查为基础，了解调查对象的真实想法和具体诉求，试图用实证研究的方法，探究保障房遇冷的真实原因。
3 龙归花园公租房需求调查研究过程与发现
3.1 龙归花园简介
龙归花园地处广州市白云区龙归镇，是迄今为止广州市在建规模最大的保障房社区。项目总用地面积34.75万平方米，总建筑面积超过107万平方米，容积率3.4，规划居住人口约3万人，项目全面落成将为广州提供逾12000套保障房（主要以公租房为主，占比约61.56%，7576套）。
3.2 调查过程和调查问卷回收情况
本研究采用问卷调查的方式，在政府相关部门的协助下，对广州市2014年7月31日前已取得有效住房保障轮候资格的家庭，以及已递交公租房申请且正在审核中的家庭开展上门普查，共调查10718户，其中取得有效轮候号家庭户数8454户，在审核中家庭户数2264户。回收龙归花园公租房需求调查问卷8848份，回收率为82.6%。其中，无效问卷138份，有效问卷8710份，占比98.4%。有效问卷来源包括广州市越秀、荔湾、海珠、天河、白云、黄埔、番禺、花都、萝岗等九个行政区，其中越秀、荔湾、海珠三个行政区分别占27.4%、28.8%和32.3%，共计88.5%。 3.3 调查发现
3.3.1 供需匹配分析显示，项目各类户型供应量均超过目前的需求量
分析显示，表示会选择承租龙归花园的家庭中，家庭结构为一人的比例最高，达47.4%，数量为1049户；其次是三人家庭，数量为608户，占比27.5%；另外二人母子、父女单亲家庭为282户，占比12.7%，其他两人家庭179户，占比8.1%；四人及以上家庭69户，占比3.1%。分析结果见图1。
龙归花园项目即将推出的保障房总套数为5161套，远多于此次调查中明确需要的2214户家庭。在龙归花园推出的保障房户型中，各类户型数量充裕，均能满足群众需求。具体供应数量见表3。其中一房及一房一厅户型总数为2082套，占总数的40.3%，能满足一人家庭及两人家庭的需求。另外，其他户型供应也比较充足，能供应的两房一厅及三房一厅户型套数也远多于三人及以上家庭的数量。供需匹配分析显示出，项目各类户型供应量均超过目前的需求量。
3.3.2 近一半受访家庭对项目不了解
调查显示，受访家庭对龙归花园项目了解程度普遍不高，表示不了解的占49.2%，有点了解的占35.1%，了解的只有15.2%。由此也可以看出，对类似大型的保障房项目的宣传工作有待进一步加强，而群众对项目的了解程度也会对其承租意愿产生重要影响，对项目空置风险的降低也会起到积极作用。
3.3.3 受访人对项目的了解程度对其承租意愿有重要影响
对承租意愿与受访者对龙归花园项目了解程度进行对应分析发现，对项目了解程度越高，选择承租的意愿越强。本次调查中，对项目了解的受访者更倾向于选择承租龙归花园，而对龙归花园项目有点了解的则更倾向于可能会选择，而不了解龙归花园的受访者则更可能不会选择承租。因此，加强项目的宣传，让群众更深入了解项目情况，有助于提高困难群众承租的意愿。
3.3.4 从各区需求情况来看，越秀、荔湾、海珠、天河、白云需求数量和需求率较高
统计结果显示，在8710份有效问卷中，明确表示会选择承租龙归花园的只有2214户，占比25.4%；明确表示不会选择的4201户，占比48.2%；表示可能会选择2295户，占比26.3%。
会选择承租龙归花园的家庭主要集中于困难群众较多的老城区。其中，在2214户会选择承租的受访家庭中，来自越秀区的有716户，占比32.3%；荔湾区580户，占比26.2%；海珠区652户，占比29.4%；天河区122户，占比5.5%；白云区104户，占比4.7%；黄埔区15户，占比0.7%；番禺区3户，占比0.1%；花都区15户，占比0.7%；萝岗区7户，占0.3%。统计结果见表4。
从各区需求情况来看，越秀区愿意承租龙归花园的人数最多，达716人，占此次越秀区有效调查家庭数2383的30.0%。同样，其他需求家庭数量较多的区中，荔湾区需求率为23.1%，海珠区需求率为23.2%，白云区需求率为35.7%。
越秀、荔湾、海珠三个行政区属于广州市的传统老城区，人口密度大，低收入群体和住房困难群众较为集中，历来都是住房保障工作的重点区域。而这些老城区的土地资源稀缺，可供建设保障房的土地远远满足不了需求，而市场上的房价与租金相对于其他区域更高，住房困难群众的住房保障需求相对于其他区域更为迫切。同时，龙归花园项目选址在白云区，地理位置上与这三个老区也更靠近，同时其在区位上的优势对本区（白云区）的住房群众也具有相当的吸引力。这也就解释了为何三个老区以及白云区的住房困难群众对龙归花园项目的需求率更高。
3.3.5 选址不符要求是不会选择承租的重要原因
调查数据（本题项为多选题，使用多选题分析法）显示，不会选择承租龙归花园的原因主要是项目选址不符合要求，受访家庭普遍认为龙归花园离市区太远，占比86.3%，；其次是因为对龙归花园项目不了解，占比17.7%；因为配套不完善而不愿承租的占11.4%；其他原因占6.8%。
通过交叉频数分析进一步显示出，明确表示不会选择承租龙归花园的申请家庭，其最主要的弃租原因是项目选址不符合要求，占比达92.1%，而不了解该项目、配套不完善及其他等原因的比例较低。
对于可能会选择龙归花园的受访家庭，意味着他们也存在不选龙归花园的可能，69.4%的家庭填写了不选龙归花园的原因。这些目前表示“可能会选”的家庭如果最终放弃龙归花园，原因有：选址不符合要求，占75.6%；不了解该项目，占30.2%；配套不完善，占13.0%；其他原因，占5.6%。
在表示会选择龙归花园的受访家庭中，也存在弃选的可能，15.1%的家庭填写了不选龙归花园的原因。他们如果弃选该项目，原因有：选址不符合要求，占67.1%；不了解该项目，占21.9%；配套不完善，占14.4%；其他原因，占8.1%。分析结果见表5。
而受访者反映不选择承租龙归花园的其他原因主要包括：第一，项目离市区工作地或子女上学地点太远，而且交通不方便，通勤成本高，加重生活负担；第二，项目周边生活设施与交通配套不完善，给生活与出行造成不便；第三，项目离医保定点医院太远，家中有病人，就医不方便；第四，家中亲人住在老城区，不利于照顾老人；第五，项目房间面积太小，不实用，而且租金偏高；第六，放弃实物配租的保障方式，希望转为租赁补贴或者安排直管公房居住。
4 相关结论与建议
从上面的实证研究可以看出，类似龙归花园保障房项目申请遇冷的原因可以分为表层和里层两个方面的问题，表层原因包括：①保障房区位较为偏远，离市中心城区较远，交通不便，通勤成本较高；②保障房周边的生活配套、医疗配套和教育配套等设施缺乏，生活不便；③宣传力度不够，信息沟通不畅，许多住房困难群众不了解与住房保障相关的政策和信息；④申请保障房的门槛过高，准入条件较为严格；⑤保障房覆盖面较窄，主要针对户籍人口，大量非户籍的外来务工人员尚未纳入保障范围等。深层次的原因则涉及：①住房保障顶层设计的问题，如住房保障受惠对象选择的逻辑；②近年来高强度的建设带来的短暂性、结构性保障房源相对富余问题；③制度层面上，现有的任务下达和考核机制不合理，使得地方政府往往只对建设数量负责，对保障房的质量和宜居性等关注度不够，致使建起来的房子与群众实际需要错配问题等。 针对这些问题和原因，探索有效对策，提出相关建议如下：
4.1 优化项目选址，完善交通设施
往年历次住房保障需求调查均会发现，困难群众对保障房最敏感的是项目区位，绝大多数人希望能在现居住地附近“就近保障”。然而，由于老城区或中心城区建设用地紧张，难以筹集连片建设用地，因此建议老城区在直管房住宅修缮和连片改造中，适当放宽规划限制条件、提高开发强度，建设保障房；出台政策，鼓励“三旧”改造项目中配建保障房，以增加中心城区保障房源的供应。
由政府主导建设的保障房，应尽量在靠近老城区或中心城区的位置选址，如确实需要在较偏远的地方选址，则应选择交通便利的区域，并做到配套先行。通过地铁、公交等便捷的公共交通系统，将入住的低收入住房困难群众与他们原来的生活圈子连结起来；同时，可考虑向这些特定人群发放交通补贴，增加郊区保障房项目的吸引力。
4.2 关注保障对象的实际需要，完善保障性住宅小区的配套设施
高度重视保障房小区配套设施建设，尤其是在较偏远区域兴建的社区，更应加快各类设施的建设速度，做到配套先行，满足入住后日常生活、就医、就学的需要。
在各类配套设施中，教育配套设施显得尤为重要。应完善教育配套、增强师资力量，让中低收入家庭子女享有良好的教育资源，从根本上增强他们自我改善的能力。因此，建议引进具有较高知名度的公立学校到龙归花园设立分校，吸引原本留恋优质教育资源的老城区居民选择入住。
与普通居民小区相比，保障房小区中高龄、重症、残疾、精神病等人群的比例偏高。由于人群的特殊性，其对配套设施的要求较普通社区更高，因此应根据特殊人群的需要进行有针对性的配套设施建设，如小区中设置盲道等无障碍设施、设立社区康复中心、社区综合性医院等。同时，还应当备置一定比例服务于残障人士的无障碍住房，真正做到住房保障，以人为本。
4.3 加强宣传，增进群众对项目的了解，缩短心理距离
地理位置偏远固然对困难家庭选择公租房项目造成障碍，然而，由于不了解导致的心理距离也是不容忽视的因素。本次调查发现，约有10%的困难家庭因不了解龙归花园而将会放弃申请，这提醒了我们应该加大宣传力度，向群众提供更多、更及时和更全面的信息。可以通过属地街道、居委的点对点宣传以及电视、广播、报刊等公共媒介的报道，让群众及时了解公租房的项目概况、建设进度、配套设施情况、申请条件等，还可以在接受申请前，开设免费楼巴、组织看房等形式，向困难群众展示产品，增进了解，消除因为信息沟通不畅而产生的误解，提高申请率。
4.4 适度降低申请门槛，合理确定公租房租金价格
公租房的租住者主要是城市中低收入居民、新就业职工和外来务工人员，而部分城市的公租房项目由于门槛设置较高，审批通过的申请者较少。因此，可考虑适度降低公租房准入门槛。如在申请者的收入、社会保险缴纳证明、要求单位集中申请等方面的条件可以适当放宽，便于居民申请，一方面保证收入较低的群体能够早日住上公租房；另一方面，扩大公租房覆盖面，让更多夹心层群体能够受惠于公租房。
此外，这些公租房实际需求者在考虑是否申请入住公租房时，考虑的主要因素还是费用问题。因此，解决公租房申请遇冷现象，首先应该降低申请者入住公租房的成本，包括租金成本和使用成本。其中，对于城市低收入居民，应适当考虑采取降低租金或增加租赁补贴的方法，减轻其经济负担；对于新就业职工或外来务工人员，他们的收入比低收入家庭略高些，应注意降低其居住公租房后的使用成本。因此，争取在新就业职工、务工人员聚集的区域兴建公租房，便于他们就近租住公租房，同时完善周边配套设施，减少出行、购物等方面的使用成本，提高公租房的吸引力。
4.5 拓宽保障思路，增加租赁补贴发放数量和提高发放标准
大量住在越秀、荔湾、海珠等老城区的住房困难家庭希望就近获得安置和帮助，多不愿意接受长距离的异地安置，而由于这些区域土地资源稀缺，能提供的保障房数量远不能满足需要，群众对此意见较大。建议拓宽保障思路，通过增加租赁补贴发放数量和提高发放标准的方式，鼓励群众通过领取租赁补贴的方式，就近到市场上租赁住房，解决他们的居住问题。这一方式，可以大大降低其对实物保障房的需求，舒缓保障房筹集的压力；另外，也有利于增强保障产品的供应弹性，使其能根据房价的波动而及时做出调整。
4.6 适度扩面，提高收入线标准，并将更多户籍困难家庭与外来务工人员等纳入保障范围
未来两年，随着龙归花园、南方钢厂等大型保障房项目相继落成，广州市将迎来保障房供应的高峰。如何进行供需匹配的保障房分配制度设计，真正将有需要的住房困难群众纳入保障范围，值得进一步思考与探索。实际上，目前广州的住房保障制度主要是针对户籍低收入家庭设计的，保障面相对偏窄。如公租房保障收入线标准为年人均可支配收入低于20663元，只相当于2011年我市人均可支配收入70%的水平，与同类型城市相比，收入标准相对严苛，将大多数中低收入户籍和外来务工人员都将被排除在外。
因此，在保障房供应相对充裕的情况下，可以考虑适度扩面与放开户籍限制，通过放宽收入线标准与户籍要求，简化审批流程，将更多有需要的住房困难家庭纳入保障范围。对特定群体，如城市公共服务领域无房职工甚至可以全面放开收入限制，只要有住房需求即可申请。当然，收入放宽应与保障强度的降低相同步，也就是说，保障扩面后，给予的租金优惠也应适当降低。
4.7 完善顶层设计，改变现有的管理和考核机制
住房保障的顶层设计，尤其是住房保障与市场的边界问题，或者说住房保障受惠对象的选择逻辑问题是困扰着我国住房保障工作的深层次问题。随着城镇化的推进、保障工作的发展，城镇居民的住房矛盾也在发生着改变。因此，近几年来，从国家到地方层面，住房保障覆盖面不断拓展，重点服务对象也在不断调整，然而，这些调整似乎缺乏前瞻性和清晰的思路，以至于出现了工作相对被动的局面。另外，制度性因素，如自上而下的保障房建设任务分配机制相对单一，偏重于建设目标完成情况的考核机制，也在一定程度上加剧了供求不匹配的情况。因此，有必要从更高的决策层面，理清住房保障工作思路，完善顶层设计，优化任务分解机制和考核机制，做到任务分解与各地住房保障需求更好地结合；任务完成的考核则不仅仅注重数量，应该更关注实际的实施效果。 参考文献：
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2.尹海林 郑嘉轩 孙银 巩志涛 田野.住有所居，民生为先——天津公共租赁住房规划建设实证研究.城市规划.2012.5
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14.孟卫东 柳歆.城市公共租赁房租金定价机制研究.价格理论与实践.2011.12
作者简介：
陶韬，广州大学硕士研究生，研究方向为房地产开发与管理、住房保障。
陈琳，博士研究生、教授，广州大学房地产研究所所长，研究方向为房地产开发与管理、住房保障等。
谭建辉，广州大学博士研究生、副教授，研究方向为房地产开发与管理、住房保障等。
张子平，广州大学硕士研究生，研究方向为房地产开发与管理、住房保障。
谭剑，广州大学硕士研究生，研究方向为房地产开发与管理、住房保障。
Abstract：Based on the demand and tenant intention survey of Guangzhou Longgui garden indemnification housing project，an empirical analysis is carried in this paper.Firstly，using the qualitative and quantitative research method，the real living situation and the housing security demands of the low income groups is explored in this paper；Secondly，combined with the experience and lessons of other cities in the indemnification housing project construction and allocation process，the reasons of the indemnification housing project may encounter cold is analyzed，including the publicity is inefficient，location is remote，lack of community infrastructure and the higher entrance standard of application and etc.Finally，based above all，relative suggestions is proposed.
Keywords：Housing security，Public rental housing，Indemnification housing encounter cold，Longgui garden project
陈品禄/责任编辑