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摘 要：党和国家一直十分关心和重视扶贫工作，但是减贫计划任重而道远，在这个过程中要通过不断的实践、探索和尝试。改革开放以来，经过全国范围有计划有组织的大规模开发式扶贫，我国贫困人口大量减少，贫困地区面貌显著变化。本文通过对扶贫政策演进的分析，提出我国扶贫政策制度创新的建议，精准扶贫是新时期党和国家扶贫工作的精髓和亮点，精准扶贫正是以习近平为总书记的党中央治国理政方略中对新时期扶贫工作新挑战与新要求的积极应对和正确指引，希望本文对扶贫政策制度创新研究有所帮助。
关键词：扶贫政策 制度创新 精准扶贫
一、我国扶贫政策的历史演进
周彬彬（1991）根据不同区域不同贫困群体的不同贫困原因，认为扶贫计划一般可以分为三类，一是经济类型的计划，主要设计生产性开发活动；二是基础建设类型的计划，如农田基本建设、公路、水利、电力建设等；三是社会类型的计划，以社会目标为主，如扫盲、计划生育、医疗卫生，人畜饮水、地方病防治等。刘慧（1998）认为扶贫政策的历史演进可以从文件颁发顺序总结：1984年，政府发布《关于帮助贫困地区改变贫困面貌的通知（中发[1984]14号）》；1986年全国人大六届四次会议将扶持老、少、边、穷地区摆脱经济文化落后的状况作为一项重要内容，列入第七个五年国民经济发展计划，并制订了一系列行之有效的扶贫政策，设立了专项扶贫优惠贷款；1994年，国务院制订了《国家八七扶贫攻坚计划（1994～ 2000）》，明确了今后扶贫工作的目标、任务、方针和政策保障，标志着我国真正意义上的反贫困计划的开始；1996年，中共中央国务院发出了《中共中央国务院关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》，进一步明确了继续坚持开发式扶贫的基本方针，并指出扶贫攻坚要坚持到村到户。高飞（2010）认为扶贫政策历史演进分为两个阶段：1994年公布实施了《国家八七扶贫攻坚计划》，“八七扶贫计划”的基本实现，农村贫困人口的温饱问题基本得到解决；2001年我国政府制定《我国农村扶贫开发纲要（2001-2011年）》，这是继“八七扶贫计划”之后的又一个指导全国扶贫工作的纲领性文件，也标志着我国扶贫工作进入了一个新的阶段。张伟宾，汪三贵（2013）认为改革开放以后中国政府开发式扶贫政策演变可以分为4个阶段： 针对特殊贫困地区的扶贫开发（1985年以前）、以区域瞄准为主的扶贫开发（1986—1993年）、改善资金投入和贫困瞄准的“八七扶贫攻坚计划”（1994—2000年）、以整村推进为主的中国农村扶贫开发（ 2001—2010年）。
二、完善我国政府扶贫政策制度创新
1.建立一体化扶贫体系。建立城乡统筹的一体化扶贫体系。城镇贫困人口和城乡流动人口的增加要求尽快建立城乡统筹的一体化扶贫体系。建立农村救助制度，包括残疾人、孤寡老人、丧失劳动能力者，以及短期内家庭收入和消费达不到最低生活标准的家庭；完善现有的城镇救助体系，对进城务工人员、合理原因出现生活困难者给予必要的救助；完善推进农村新型合作医疗制度，进一步增加对农村地区医疗、卫生领域的投入。
2.发掘现有资源，注重扶贫制度本身的创新。逐步形成政府主导、贫困人口参与、分工协作的扶贫机制。提升贫困户参与，充分赋予贫困农户项目决策权、实施参与权、知情监督权、管理维护权和评估监督权，让他们有机会或责任根据他们自己的需求和愿望参与扶贫开发全过程，从政府的依赖者变为自身发展的主导者；在“自然资源开发”的基础上，侧重于对贫困人口的“人力资源开发”，通过推动基础教育、成人教育和科技培训来提高贫困人口适应市场的能力和通过成功的人口迁移来获得非农就业机会的能力。
3.严格把控扶贫基金，实行项目制。政府规范扶贫资金的投入和使用。投入上应细化标准，组织相关领域的专家参与审核，在项目实施中限制地方政府的行为，在项目的绩效评估上，项目验收外，还应加入长期的项目效果评价，以考核项目对贫困户持续发展的贡献。同时增加贫困户参与的硬性指标，在项目实施中必须有贫困户相关意见的体现并设置自下而上信息表达的渠道。政府应加强监督贫困地区的社会保障制度建设，增加对地方政府在社保制度设置和覆盖面上的考核。
4.发挥非政府组织的力量。广泛引入非政府组织对贫困户的救济。发挥非政府组织在扶贫中的作用，引进不同扶贫主体对开展扶贫工作具有更好的效果。以非政府组织（NGO）为例，根据国际经验表明其在扶贫领域的作用是政府无法替代的，政府应当主动改善和创造有利的法律环境，进一步积极鼓励非政府组织参与扶贫行动。政府扶贫部门则根据非政府组织的业绩和信誉，把资源交给最有效率的竞争者，并依据公开和透明的原则加以监管。
5.“社会融入”构建“精准扶贫”.“社会融入政策”替代“投资参与政策”。社会融入不仅要实现从贫困户的身份转变，而且要在社会福利与基本公共服务方面享有与非贫困户同等的社会权利，并积极参与社会生活，认同社会的价值观念、工作和生活方式。2014年3月，习近平总书记参加两会代表团审议时强调，要实施精准扶贫，瞄准扶贫对象，进行重点施策，进一步阐释了精准扶贫理念，精准扶贫起源于西方发展经济学，经由“物质贫困——能力贫困——权利贫困”三大模式的制度演进，分别形成物质救济型政策、能力开发型政策和公共投资差异型政策演进。精准扶贫政策任重而道远，精准扶贫要求精准识别、精准帮扶、精准管理、精准考核以及四位一体的统一。
三、结语
党和国家一直十分关心和重视扶贫工作，经过全国范围有计划有组织的大规模开发式扶贫，我国贫困人口大量減少，贫困地区面貌显著变化。改革开放以来，我国扶贫开发取得了举世瞩目的成就，在这一历史进程中，扶贫开发领域的理论实践研究也不断的推进，为完善国家扶贫战略政策体系，推进国际减贫交流合作提供了有力支持。国务院扶贫办党组书记、主任刘永富认为，扶贫工作要从解决突出问题入手，建立有内生动力、有活力，能够让贫困人口自己劳动致富的长效机制。精准扶贫是新时期党和国家扶贫工作的精髓和亮点，精准扶贫正是以习近平为总书记的党中央治国理政方略中对新时期扶贫工作新挑战与新要求的积极应对和正确指引。精准扶贫是全面建成小康社会、实现中华民族伟大“中国梦”的重要保障。扶贫工作的重要意义在于帮助贫困地区人民早日实现伟大的“中国梦”。
参考文献：
[1]周彬彬.我国扶贫政策中几个值得探讨的问题[J].农业经济问题，1991-10-28.
[2]刘慧.我国扶贫政策演变及其实施效果[J].地理科学进展，1998.12.（第17卷第4期）. 高飞.我国政府农村扶贫政策研究[D].燕山大学，2010-06-30.
[3]张伟宾，汪三贵.扶贫政策、收入分配与中国农村减贫[J].农业经济问题， 2013-02-23.
[4]林毅夫.关于我国扶贫政策的几点建议[J].党政干部学刊，2005-06-16.
[5]刘冬梅.我国农村扶贫与政府干预[M].北京：我国财政经济出版社，2003：153 172-176.
[6]水木.新阶段扶贫开发的首要任务.老区建设，2008，（21）：1.
关键词：扶贫政策 制度创新 精准扶贫
一、我国扶贫政策的历史演进
周彬彬（1991）根据不同区域不同贫困群体的不同贫困原因，认为扶贫计划一般可以分为三类，一是经济类型的计划，主要设计生产性开发活动；二是基础建设类型的计划，如农田基本建设、公路、水利、电力建设等；三是社会类型的计划，以社会目标为主，如扫盲、计划生育、医疗卫生，人畜饮水、地方病防治等。刘慧（1998）认为扶贫政策的历史演进可以从文件颁发顺序总结：1984年，政府发布《关于帮助贫困地区改变贫困面貌的通知（中发[1984]14号）》；1986年全国人大六届四次会议将扶持老、少、边、穷地区摆脱经济文化落后的状况作为一项重要内容，列入第七个五年国民经济发展计划，并制订了一系列行之有效的扶贫政策，设立了专项扶贫优惠贷款；1994年，国务院制订了《国家八七扶贫攻坚计划（1994～ 2000）》，明确了今后扶贫工作的目标、任务、方针和政策保障，标志着我国真正意义上的反贫困计划的开始；1996年，中共中央国务院发出了《中共中央国务院关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》，进一步明确了继续坚持开发式扶贫的基本方针，并指出扶贫攻坚要坚持到村到户。高飞（2010）认为扶贫政策历史演进分为两个阶段：1994年公布实施了《国家八七扶贫攻坚计划》，“八七扶贫计划”的基本实现，农村贫困人口的温饱问题基本得到解决；2001年我国政府制定《我国农村扶贫开发纲要（2001-2011年）》，这是继“八七扶贫计划”之后的又一个指导全国扶贫工作的纲领性文件，也标志着我国扶贫工作进入了一个新的阶段。张伟宾，汪三贵（2013）认为改革开放以后中国政府开发式扶贫政策演变可以分为4个阶段： 针对特殊贫困地区的扶贫开发（1985年以前）、以区域瞄准为主的扶贫开发（1986—1993年）、改善资金投入和贫困瞄准的“八七扶贫攻坚计划”（1994—2000年）、以整村推进为主的中国农村扶贫开发（ 2001—2010年）。
二、完善我国政府扶贫政策制度创新
1.建立一体化扶贫体系。建立城乡统筹的一体化扶贫体系。城镇贫困人口和城乡流动人口的增加要求尽快建立城乡统筹的一体化扶贫体系。建立农村救助制度，包括残疾人、孤寡老人、丧失劳动能力者，以及短期内家庭收入和消费达不到最低生活标准的家庭；完善现有的城镇救助体系，对进城务工人员、合理原因出现生活困难者给予必要的救助；完善推进农村新型合作医疗制度，进一步增加对农村地区医疗、卫生领域的投入。
2.发掘现有资源，注重扶贫制度本身的创新。逐步形成政府主导、贫困人口参与、分工协作的扶贫机制。提升贫困户参与，充分赋予贫困农户项目决策权、实施参与权、知情监督权、管理维护权和评估监督权，让他们有机会或责任根据他们自己的需求和愿望参与扶贫开发全过程，从政府的依赖者变为自身发展的主导者；在“自然资源开发”的基础上，侧重于对贫困人口的“人力资源开发”，通过推动基础教育、成人教育和科技培训来提高贫困人口适应市场的能力和通过成功的人口迁移来获得非农就业机会的能力。
3.严格把控扶贫基金，实行项目制。政府规范扶贫资金的投入和使用。投入上应细化标准，组织相关领域的专家参与审核，在项目实施中限制地方政府的行为，在项目的绩效评估上，项目验收外，还应加入长期的项目效果评价，以考核项目对贫困户持续发展的贡献。同时增加贫困户参与的硬性指标，在项目实施中必须有贫困户相关意见的体现并设置自下而上信息表达的渠道。政府应加强监督贫困地区的社会保障制度建设，增加对地方政府在社保制度设置和覆盖面上的考核。
4.发挥非政府组织的力量。广泛引入非政府组织对贫困户的救济。发挥非政府组织在扶贫中的作用，引进不同扶贫主体对开展扶贫工作具有更好的效果。以非政府组织（NGO）为例，根据国际经验表明其在扶贫领域的作用是政府无法替代的，政府应当主动改善和创造有利的法律环境，进一步积极鼓励非政府组织参与扶贫行动。政府扶贫部门则根据非政府组织的业绩和信誉，把资源交给最有效率的竞争者，并依据公开和透明的原则加以监管。
5.“社会融入”构建“精准扶贫”.“社会融入政策”替代“投资参与政策”。社会融入不仅要实现从贫困户的身份转变，而且要在社会福利与基本公共服务方面享有与非贫困户同等的社会权利，并积极参与社会生活，认同社会的价值观念、工作和生活方式。2014年3月，习近平总书记参加两会代表团审议时强调，要实施精准扶贫，瞄准扶贫对象，进行重点施策，进一步阐释了精准扶贫理念，精准扶贫起源于西方发展经济学，经由“物质贫困——能力贫困——权利贫困”三大模式的制度演进，分别形成物质救济型政策、能力开发型政策和公共投资差异型政策演进。精准扶贫政策任重而道远，精准扶贫要求精准识别、精准帮扶、精准管理、精准考核以及四位一体的统一。
三、结语
党和国家一直十分关心和重视扶贫工作，经过全国范围有计划有组织的大规模开发式扶贫，我国贫困人口大量減少，贫困地区面貌显著变化。改革开放以来，我国扶贫开发取得了举世瞩目的成就，在这一历史进程中，扶贫开发领域的理论实践研究也不断的推进，为完善国家扶贫战略政策体系，推进国际减贫交流合作提供了有力支持。国务院扶贫办党组书记、主任刘永富认为，扶贫工作要从解决突出问题入手，建立有内生动力、有活力，能够让贫困人口自己劳动致富的长效机制。精准扶贫是新时期党和国家扶贫工作的精髓和亮点，精准扶贫正是以习近平为总书记的党中央治国理政方略中对新时期扶贫工作新挑战与新要求的积极应对和正确指引。精准扶贫是全面建成小康社会、实现中华民族伟大“中国梦”的重要保障。扶贫工作的重要意义在于帮助贫困地区人民早日实现伟大的“中国梦”。
参考文献：
[1]周彬彬.我国扶贫政策中几个值得探讨的问题[J].农业经济问题，1991-10-28.
[2]刘慧.我国扶贫政策演变及其实施效果[J].地理科学进展，1998.12.（第17卷第4期）. 高飞.我国政府农村扶贫政策研究[D].燕山大学，2010-06-30.
[3]张伟宾，汪三贵.扶贫政策、收入分配与中国农村减贫[J].农业经济问题， 2013-02-23.
[4]林毅夫.关于我国扶贫政策的几点建议[J].党政干部学刊，2005-06-16.
[5]刘冬梅.我国农村扶贫与政府干预[M].北京：我国财政经济出版社，2003：153 172-176.
[6]水木.新阶段扶贫开发的首要任务.老区建设，2008，（21）：1.