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摘要：经济特区立法为经济特区的发展作出巨大的贡献的同时，也一直受到质疑，其根源在于经济特区拥有的双重立法权。2010年国务院相继批准深圳等四大经济特区将经济特区范围扩大到全市范围，但“一市两法”问题依然存在。要真正解决特区立法问题，必须要正确定位两种立法权，并在制度上规范之。
关键词：经济特区立法权 一市两法 立法冲突
一、经济特区立法权的界定
经济特区立法权可以有两种意义上的理解：第一种是性质意义上的经济特区立法权，指20世纪80年代以来，经济特区的有关国家机关基于全国人大或其常委会的专门授权而形成的制定效力不超出经济特区范围内的规范性文件的权力。第二种是地理意义上的经济特区立法权，指被称为经济特区的地方所有立法权的总称。除包括性质意义上的经济特区立法权外，还包括经济特区根据宪法和有关宪法性法律规定的较大的市的立法权。为更好地对这两种立法权进行比较研究，本文中经济特区立法权特指性质意义上的经济特区立法权。
经济特区立法权作为一种特殊的立法权，其特殊性有以下几方面：
（一）性质不同
经济特区立法权属于授权立法。其权力来源于国家最高权力机关及其常设机关的特别授权。授权立法是指一个立法主体将立法权授予另一个能够承担立法责任的机关，该机关根据授权要求所进行的立法活动。①按照授权方式，授权立法可分为法条授权和特别授权。所谓法条授权，是指立法机关或其他有权机关在其制定的法律法规中，运用其中某一条款，将某些立法权授予有关机关的授权。特别授权，是指立法机关通过作出特别规定，允许行政机关或其他机关在其规定的权限范围内制定法文件。经济特区立法权即属于特别授权。
（二）权限不同
根据全国人大及其常委会的有关授权决定，在遵循宪法的规定以及法律和行政法规基本原则的前提下，经济特区可以根据具体情况和实际需要，制定经济特区法规，在特区实施。而一般地方立法则需严格遵循不相抵触原则，不具有特区授权立法所享有的灵活权限。
（三）生效与适用不同
经济特区行使较大市立法权所立的法必须经省级人大常委会批准才能生效施行。 “省、 自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查， 同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在4个月内予以批准，并报全国人大常委会和国务院备案。就自主性和灵活性而言，经济特区依授权所立之法，只需要报全国人大常委会、国务院及所在省的人大常委会备案(但备案本身并不影响法规和规章的施行)。即便有变通也无需先经省级人大常委会之关，可以直接报全国人大常委会和国务院备案。
在适用范围上，根据授权决定，经济特区立法权只能及于经济特区范围。较大市立法权广于经济特区立法权。经济特区行使较大市立法权有权覆盖全市行政区域，而经济特区立法权只能及于作为非一级行政区域的经济特区范围。
二、经济特区立法权面临的问题及其原因
经济特区立法权在特区的发展中起着重要的作用，但由于历史、立法技术等原因，这一特殊的立法权理论和实践中产生了许多问题。
（一）两种立法权的冲突
自各经济特区依授权拥有特区立法权以来，“一市两法”就一直存在。源自中央授权的特区法规、规章只能在经济特区内施行，特区之外的行政区域照旧适用所在省的法规、规章。2000年《立法法》出台后，经济特区所在地的市拥有了较大市的立法权，较大市的立法可覆盖全市行政区域，而授权立法仍只能及于作为非一级行政区域的经济特区范围。
2010年5月，国务院作出关于扩大深圳经济特区范围的批复：2010年7月1日起，深圳经济特区范围扩大到全市。随后，国务院先后批准厦门经济特区的范围自2010年8月1日起扩大到全市；珠海经济特区自2010年10月1日起扩大到全市；汕头经济特区自2011年5月1日起扩大到全市。四大经济特区已经着手实施“一市一法”，纷纷作出将经济特区法规在扩大后的经济特区适用的决定。
较大市的立法权以及扩大特区范围都是为了解决“一市两法”这一历史难题，有人认为特区范围扩大到全市后，两种立法权所及范围已经一致，“一市两法”将不复存在。其实不然，一市两法纵然有法规调整范围不同的原因，但根本在于这些城市的双重身份、双重立法权：既是较大的市又是经济特区；较大市立法权与经济特区立法权并存。两种立法权在权限及程序上有着巨大差别，特区立法主体在进行立法时该依何标准选择立法权？
（二）法律冲突
1.与宪法的冲突
1982年宪法第10条关于 “任何组织和个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式转让土地”的规定，当时法律禁止土地的买卖、出租或其他形式的非法转让土地，土地只能由国家依法征用。1986 年的土地法将宪法的规定确定为一项原则。1987年 12 月1 日深圳市有关地方公共机关拍卖了8588平方米的土地使用权, 这些都明显违反宪法的规定，超越全国人大授权。但有关国家机关没有制止这一违宪行为，而是4个月后通过宪法修正案，把“土地使用权可以依照法律的规定转让”写进了宪法，从而开始全国规模的土地使用权转让交易。②虽然先行一步的土地改革促进了宪法的修改，但其实质上有损于宪法及法律的权威性。
2.与法律的冲突
2010年1月19日深圳市第四届人民代表大会常务委员会第三十五次会议通过了《深圳经济特区道路交通安全违法行为处罚条例》，一经发布就引起社会各界广泛的关注，主要原因在于其多处处罚条款均与上位法《中华人民共和国道路交通安全法》发生了冲突。例如：《安全法》第九十条对机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，处二十元以上二百元以下罚款。但《处罚条例》将罚款提高至三百元。
3.与行政法规的冲突
1994年由深圳贤成大厦引发了一场历时10年之久、案及最高司法机关的连环行政诉讼案，被法律界称为中国 “行政诉讼第一案”。该案争议比较复杂，争论焦点之一是，对在深圳特区成立的外商投资企业的清算，应选择适用《深圳经济特区企业清算条例》，还是《外商投资企业清算办法》，前者是深圳市人大常委会于1995年7月26日通过的，后者是1996年由国务院批准、原对外经济贸易合作部发布的。深圳市中级法院和广东省高级法院的判决一致认定，根据根据1992年7月1日全国人大常委会第26次会议通过的授权决定及我国《立法法》的有关规定，经济特区法规在经济特区具有优先适用的法律效力，即使对于国务院的行政法规也是如此。③ 三、经济特区立法权的完善
尽管经济特区立法权在实践中有诸多不完善的地方，但我们不能因此否定它的存在。对其进行不断完善，才能使这一特殊的地方立法权发挥更加积极的作用。
（一）明确经济特区授权立法的目的及范围
全国人大及其常委会对经济特区的授权立法属于“一揽子”授权，其范围很含糊，使得经济特区立法的自由度和灵活性很大，这为经济特区充分利用立法权进行大胆的立法实验提供了广阔的空间。但是，也出现了一些经济特区法规触及国家专属立法权的范围，有的经济特区法规与法律、行政法规存在严重冲突的现象，从长远看，这不利于社会主义法制的统一，也必然对建立真正意义上的“法治”国家产生影响。在授权决定中“具体情况和实际需要”、“法律、行政法规的基本原则”都是很笼统概括很笼统的表述，授权决定和《立法法》均未作出任何具体的说明和解释。随着我国法制的逐步完善，有必要对经济特区立法权进行明确，这样才有利于保证社会主义国家的法制统一，维护法律的尊严。有的学者认为解决这个问题的最有效途径，是在《立法法》中明确规定一事一授权原则。④
（二）明确经济特区立法权与较大市立法权的定位
经济特区立法权与较大市立法权之间的关系比较微妙，运用得当则可互补，否则，将带来消极作用。因而，要对经济特区立法权和较大市的立法权进行明确定位，并建立相应的责任机制。有学者认为：用好两个立法权，但地方立法权优先。理由主要是地方立法权制度比较稳定，立法风险要少一些授权立法虽然灵活、空间较大。还可考虑引进“功利”原则，也就是“有利于”原则，要从特区工作角度考虑，怎样有利于特区工作，有利于达到立法目的，就从中选择运用哪一种立法权。⑤笔者认为这种观点是不利于两种立法权的使用的。首先，由经济特区立法主体自己来确定优先使用哪个立法权，存在随意性。其次，在两种立法权的立法成本存在差异的前提下，强调功利原则是不可取的，立法者为达目的很可能会多用经济特区立法权，这样将导致特区立法质量下降，与其他法律文件产生冲突更是不可避免的。因此，笔者认为应当由省以上的立法主体制定《××经济特区立法条例》，规范两种立法权的使用，并建立监督机制。
（三）加强对经济特区立法权的监督
全国人大及其常委会在授权决定中规定经济特区法规要报全国人大常委会、国务院及所在省人大常委会备案。除此之外，未见有其他监督规定，这种备案监督是一种消极的监督，是事后监督，它的主要作用是以备上级机关查询，不具有撤销不适当经济特区法规的权力，这使监督流于形式。《立法法》第八十六条第二款、第八十八条第七项又分别规定了对授权立法的裁决制度和撤销制度，从而使对授权立法的监督更加完善。
从目前的实际情况和国外经验看，还应从以下几个方面加强对经济特区立法的监督: 一是要建立重要授权立法的批准制度。授权立法仅有备案制度是不够的，尤其是一些重要的授权立法，应当在授权主体审查合法性批准后才能生效，以防止出现严重后果；二是要细化授权立法的裁决、撤销制度，主要是如何启动以及裁决、撤销的标准，使之具有可操作性，真正发挥监督作用。
参考文献：
[1] 陈伯礼.授权立法研究[M].北京：法律出版社，2000.
[2] 阮荣祥. 地方立法的理论与实践[M].北京：社会科学文献出版社，2008.
[3] 熊哲文.法治视野中的经济特区 [M].北京：法律出版社，2006.
[4] 深圳经济特区立法权与立法规划研究. [M].北京：中国法制出版社，2001.
[5] 苏元华.关于完善我国授权立法制度的几个问题[J].人大研究2005（9）.
[6] 李林. 关于经济特区授权立法的几个问题[J]. 海南人大2004（2）.
[7] 陈俊.经济特区双重立法权论要[J].法学2001（9）.
[8] 王斌、宋玉忠.特区扩容：破解深圳市“一市两法”困局的路径选择[J].特区经济2011（3）.
注释：
① 陈伯礼，《授权立法研究》，法律出版社2000年版，第13页。
② 童之伟，重提“违宪改革合理说”宜审慎——以过去数年之乡镇长直选“试点”为事证，载《法学家》2007年第4期。
③ 刘众、吴涛、冯杰，“‘中华第一楼’深贤成大厦事件始末”，http :fzj . sz. gov. cn ho178. asp.
④ 苏元华，关于完善我国授权立法制度的几个问题，载《人大研究》，2005年第9期。
⑤ 李林，关于经济特区授权立法的几个问题，载《海南人大》，2004年第2期。
关键词：经济特区立法权 一市两法 立法冲突
一、经济特区立法权的界定
经济特区立法权可以有两种意义上的理解：第一种是性质意义上的经济特区立法权，指20世纪80年代以来，经济特区的有关国家机关基于全国人大或其常委会的专门授权而形成的制定效力不超出经济特区范围内的规范性文件的权力。第二种是地理意义上的经济特区立法权，指被称为经济特区的地方所有立法权的总称。除包括性质意义上的经济特区立法权外，还包括经济特区根据宪法和有关宪法性法律规定的较大的市的立法权。为更好地对这两种立法权进行比较研究，本文中经济特区立法权特指性质意义上的经济特区立法权。
经济特区立法权作为一种特殊的立法权，其特殊性有以下几方面：
（一）性质不同
经济特区立法权属于授权立法。其权力来源于国家最高权力机关及其常设机关的特别授权。授权立法是指一个立法主体将立法权授予另一个能够承担立法责任的机关，该机关根据授权要求所进行的立法活动。①按照授权方式，授权立法可分为法条授权和特别授权。所谓法条授权，是指立法机关或其他有权机关在其制定的法律法规中，运用其中某一条款，将某些立法权授予有关机关的授权。特别授权，是指立法机关通过作出特别规定，允许行政机关或其他机关在其规定的权限范围内制定法文件。经济特区立法权即属于特别授权。
（二）权限不同
根据全国人大及其常委会的有关授权决定，在遵循宪法的规定以及法律和行政法规基本原则的前提下，经济特区可以根据具体情况和实际需要，制定经济特区法规，在特区实施。而一般地方立法则需严格遵循不相抵触原则，不具有特区授权立法所享有的灵活权限。
（三）生效与适用不同
经济特区行使较大市立法权所立的法必须经省级人大常委会批准才能生效施行。 “省、 自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查， 同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在4个月内予以批准，并报全国人大常委会和国务院备案。就自主性和灵活性而言，经济特区依授权所立之法，只需要报全国人大常委会、国务院及所在省的人大常委会备案(但备案本身并不影响法规和规章的施行)。即便有变通也无需先经省级人大常委会之关，可以直接报全国人大常委会和国务院备案。
在适用范围上，根据授权决定，经济特区立法权只能及于经济特区范围。较大市立法权广于经济特区立法权。经济特区行使较大市立法权有权覆盖全市行政区域，而经济特区立法权只能及于作为非一级行政区域的经济特区范围。
二、经济特区立法权面临的问题及其原因
经济特区立法权在特区的发展中起着重要的作用，但由于历史、立法技术等原因，这一特殊的立法权理论和实践中产生了许多问题。
（一）两种立法权的冲突
自各经济特区依授权拥有特区立法权以来，“一市两法”就一直存在。源自中央授权的特区法规、规章只能在经济特区内施行，特区之外的行政区域照旧适用所在省的法规、规章。2000年《立法法》出台后，经济特区所在地的市拥有了较大市的立法权，较大市的立法可覆盖全市行政区域，而授权立法仍只能及于作为非一级行政区域的经济特区范围。
2010年5月，国务院作出关于扩大深圳经济特区范围的批复：2010年7月1日起，深圳经济特区范围扩大到全市。随后，国务院先后批准厦门经济特区的范围自2010年8月1日起扩大到全市；珠海经济特区自2010年10月1日起扩大到全市；汕头经济特区自2011年5月1日起扩大到全市。四大经济特区已经着手实施“一市一法”，纷纷作出将经济特区法规在扩大后的经济特区适用的决定。
较大市的立法权以及扩大特区范围都是为了解决“一市两法”这一历史难题，有人认为特区范围扩大到全市后，两种立法权所及范围已经一致，“一市两法”将不复存在。其实不然，一市两法纵然有法规调整范围不同的原因，但根本在于这些城市的双重身份、双重立法权：既是较大的市又是经济特区；较大市立法权与经济特区立法权并存。两种立法权在权限及程序上有着巨大差别，特区立法主体在进行立法时该依何标准选择立法权？
（二）法律冲突
1.与宪法的冲突
1982年宪法第10条关于 “任何组织和个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式转让土地”的规定，当时法律禁止土地的买卖、出租或其他形式的非法转让土地，土地只能由国家依法征用。1986 年的土地法将宪法的规定确定为一项原则。1987年 12 月1 日深圳市有关地方公共机关拍卖了8588平方米的土地使用权, 这些都明显违反宪法的规定，超越全国人大授权。但有关国家机关没有制止这一违宪行为，而是4个月后通过宪法修正案，把“土地使用权可以依照法律的规定转让”写进了宪法，从而开始全国规模的土地使用权转让交易。②虽然先行一步的土地改革促进了宪法的修改，但其实质上有损于宪法及法律的权威性。
2.与法律的冲突
2010年1月19日深圳市第四届人民代表大会常务委员会第三十五次会议通过了《深圳经济特区道路交通安全违法行为处罚条例》，一经发布就引起社会各界广泛的关注，主要原因在于其多处处罚条款均与上位法《中华人民共和国道路交通安全法》发生了冲突。例如：《安全法》第九十条对机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，处二十元以上二百元以下罚款。但《处罚条例》将罚款提高至三百元。
3.与行政法规的冲突
1994年由深圳贤成大厦引发了一场历时10年之久、案及最高司法机关的连环行政诉讼案，被法律界称为中国 “行政诉讼第一案”。该案争议比较复杂，争论焦点之一是，对在深圳特区成立的外商投资企业的清算，应选择适用《深圳经济特区企业清算条例》，还是《外商投资企业清算办法》，前者是深圳市人大常委会于1995年7月26日通过的，后者是1996年由国务院批准、原对外经济贸易合作部发布的。深圳市中级法院和广东省高级法院的判决一致认定，根据根据1992年7月1日全国人大常委会第26次会议通过的授权决定及我国《立法法》的有关规定，经济特区法规在经济特区具有优先适用的法律效力，即使对于国务院的行政法规也是如此。③ 三、经济特区立法权的完善
尽管经济特区立法权在实践中有诸多不完善的地方，但我们不能因此否定它的存在。对其进行不断完善，才能使这一特殊的地方立法权发挥更加积极的作用。
（一）明确经济特区授权立法的目的及范围
全国人大及其常委会对经济特区的授权立法属于“一揽子”授权，其范围很含糊，使得经济特区立法的自由度和灵活性很大，这为经济特区充分利用立法权进行大胆的立法实验提供了广阔的空间。但是，也出现了一些经济特区法规触及国家专属立法权的范围，有的经济特区法规与法律、行政法规存在严重冲突的现象，从长远看，这不利于社会主义法制的统一，也必然对建立真正意义上的“法治”国家产生影响。在授权决定中“具体情况和实际需要”、“法律、行政法规的基本原则”都是很笼统概括很笼统的表述，授权决定和《立法法》均未作出任何具体的说明和解释。随着我国法制的逐步完善，有必要对经济特区立法权进行明确，这样才有利于保证社会主义国家的法制统一，维护法律的尊严。有的学者认为解决这个问题的最有效途径，是在《立法法》中明确规定一事一授权原则。④
（二）明确经济特区立法权与较大市立法权的定位
经济特区立法权与较大市立法权之间的关系比较微妙，运用得当则可互补，否则，将带来消极作用。因而，要对经济特区立法权和较大市的立法权进行明确定位，并建立相应的责任机制。有学者认为：用好两个立法权，但地方立法权优先。理由主要是地方立法权制度比较稳定，立法风险要少一些授权立法虽然灵活、空间较大。还可考虑引进“功利”原则，也就是“有利于”原则，要从特区工作角度考虑，怎样有利于特区工作，有利于达到立法目的，就从中选择运用哪一种立法权。⑤笔者认为这种观点是不利于两种立法权的使用的。首先，由经济特区立法主体自己来确定优先使用哪个立法权，存在随意性。其次，在两种立法权的立法成本存在差异的前提下，强调功利原则是不可取的，立法者为达目的很可能会多用经济特区立法权，这样将导致特区立法质量下降，与其他法律文件产生冲突更是不可避免的。因此，笔者认为应当由省以上的立法主体制定《××经济特区立法条例》，规范两种立法权的使用，并建立监督机制。
（三）加强对经济特区立法权的监督
全国人大及其常委会在授权决定中规定经济特区法规要报全国人大常委会、国务院及所在省人大常委会备案。除此之外，未见有其他监督规定，这种备案监督是一种消极的监督，是事后监督，它的主要作用是以备上级机关查询，不具有撤销不适当经济特区法规的权力，这使监督流于形式。《立法法》第八十六条第二款、第八十八条第七项又分别规定了对授权立法的裁决制度和撤销制度，从而使对授权立法的监督更加完善。
从目前的实际情况和国外经验看，还应从以下几个方面加强对经济特区立法的监督: 一是要建立重要授权立法的批准制度。授权立法仅有备案制度是不够的，尤其是一些重要的授权立法，应当在授权主体审查合法性批准后才能生效，以防止出现严重后果；二是要细化授权立法的裁决、撤销制度，主要是如何启动以及裁决、撤销的标准，使之具有可操作性，真正发挥监督作用。
参考文献：
[1] 陈伯礼.授权立法研究[M].北京：法律出版社，2000.
[2] 阮荣祥. 地方立法的理论与实践[M].北京：社会科学文献出版社，2008.
[3] 熊哲文.法治视野中的经济特区 [M].北京：法律出版社，2006.
[4] 深圳经济特区立法权与立法规划研究. [M].北京：中国法制出版社，2001.
[5] 苏元华.关于完善我国授权立法制度的几个问题[J].人大研究2005（9）.
[6] 李林. 关于经济特区授权立法的几个问题[J]. 海南人大2004（2）.
[7] 陈俊.经济特区双重立法权论要[J].法学2001（9）.
[8] 王斌、宋玉忠.特区扩容：破解深圳市“一市两法”困局的路径选择[J].特区经济2011（3）.
注释：
① 陈伯礼，《授权立法研究》，法律出版社2000年版，第13页。
② 童之伟，重提“违宪改革合理说”宜审慎——以过去数年之乡镇长直选“试点”为事证，载《法学家》2007年第4期。
③ 刘众、吴涛、冯杰，“‘中华第一楼’深贤成大厦事件始末”，http :fzj . sz. gov. cn ho178. asp.
④ 苏元华，关于完善我国授权立法制度的几个问题，载《人大研究》，2005年第9期。
⑤ 李林，关于经济特区授权立法的几个问题，载《海南人大》，2004年第2期。