论文部分内容阅读
摘 要： 目前，全国范围内正在进行农村土地综合整治专项规划编制的试点，也有一些地区正在开展具体的农村土地综合整治项目，在规划设计及实施方面总结了经验，整治的效果比较明显，当地农民着实尝到了国家政策的甜头，无论是田间基础设施，还是村庄内部整治，都有较好的改善。但农村土地综合整治还存在一些问题，有待进一步完善。文章从农村土地综合整治的基本概念、原则、存在的问题及保障措施等几个方面进行了总结。
关键词： 农村；土地综合整治；问题；保障措施
【中图分类号】 F301 【文献标识码】 A【文章编号】 2236-1879（2017）24-0169-01
一、农村土地综合整治的基本概念及其内容
农村土地综合整治是指以土地开发整理和城乡建设用地增减挂钩为平台，在一定区域内，按照土地利用总体规划、农村土地综合整治专项规划确定的目标和用途，有效整合各类涉农资金，共同投入项目区集中使用，并通过采取行政、经济、法律和工程技术措施，对田、水、路、林、村、房进行综合整治，以有效增加耕地面积，提高耕地质量及土地节约集约利用程度，为新农村建设和城乡统筹发展搭建平台。
农村土地综合整治涉及土地开发、土地整理、土地复垦、建设用地置换、基本农田建设等内容，避免了建设的重复、无序和资金的浪费。通过对这些符合条件的区域进行统筹规划，实现综合整治的目标。
二、农村土地综合整治应遵循的基本原则
第一，政府主导。国际成功经验表明，在农村土地综合整治中，政府的作用是十分明显的。农村土地综合整治工作涉及面广、涉及部门利益多，必须由政府引导，相关部门积极执行。
第二，规划引导。开展农村土地综合整治必须坚持规划先行。依据土地利用总体规划、县域总体规划和村镇规划、林业、水利、生态、电力等规划，科学编制农村土地综合整治规划，整体开发、综合配套建设。在强有力的规划执行和保障体系下，各种类型的整治工作只是规划的具体执行过程，实际操作中则可以灵活多变，由政府和市场两者结合起来完成。
第三，尊重民意。以切实维护农民权益为出发点和落脚点。要始终把维护农民权益放在首位，充分尊重农民意愿，坚持群众自愿、因地制宜、量力而行、依法推动。
第四、权益保障。权益的保障，不仅提高了农民的积极性和合作意愿，也减少了政府推进规划实施的成本和减少自身公共财政的压力。
第五，节约用地。通过整治，确保耕地、基本农田和标准农田总量不减少、质量有提高，农村建设用地规模不增加。完善农村宅基地管理机制和退出、流转机制，加大宅基地整理力度，切实解决农民建房难、建房乱问题，努力提高农村土地节约利用水平。
三、农村土地综合整治中存在的难点及问题
在农村土地综合整治工作的试点阶段，全国各地都不同程度地开展了农村土地综合整治的项目，如江西、山东、湖南、浙江嘉兴等地的整治示范项目，其成功的例子比較多，当地老百姓感受到了国家政策的优越性。但农村土地综合整治中还存在很多问题有待解决。
第一，农村土地综合整治规划滞后。目前，全国范围内正在进行农村土地综合整治专项规划编制的试点阶段，还没有全面铺开。所以，在一些地方开展农村土地综合整治工作前，没有相关的专项规划作为参考依据，或者编制的规划与实际情况不符。由于无规划或规划未起到引导作用，这在一定程度上，使农村土地综合整治工作缺乏统筹性，严重影响了项目的实施地推进。
第二，部门资源分散配置，合力推进不足。农村土地综合整治涉及多个部门，关系多方利益，必须依靠政府主导，统筹各部门资源力量，才能顺利推进。但在实施过程中，一些地方政府的主导作用没有充分发挥，而国土资源部门一家力量有限，不能有效整合各方资源来快速有效的推进。
第三，政策配套不到位。农村土地综合整治是一项综合性、系统性和政策性较强的工程，涉及利益主体和敏感问题较多。由于相关政策配套不到位，在实施过程中涉及农民的安置、养老保险、生活保障等问题、权属纠纷等不能及时解决，存在强拆强建的现象，农民利益得不到保障，农民不欢迎、不支持，从而阻碍了农村土地综合整治工作的进展。
第四、资金筹措难。农村土地综合整治项目投资巨大，乡镇用地量较大，可由县政府回购的复垦指标有限，主要的资金来源是补助资金。所以，复垦指标的补助资金远远不够投资成本。
第五、乡镇、村积极性不高，畏难情绪重。经过多年开展建设用地复垦工作，随着整治工作的推进，易复垦的后备资源日趋减少，余下的是拆迁难度大的后备资源。
第六，对农村土地综合整治相关内容的研究不足。农村新社区是城镇化进程中的一种全新的社会管理形态，具有自身的特殊性，既不同于传统的行政村，也不同于现代化的城市社区。如何完善农村新社区的治理模式，使农民尽快融入城市社区，尚需作更深入系统的研究。
五、农村土地综合整治实施保障措施
第一，积极编制农村土地综合整治专项规划。该规划必须在充分调查研究的基础上进行编制，必须尊重客观事实，在深入研究和充分论证的基础上，确定规划的目标和任务；同时要与村庄建设规划、生态建设规划等规划相衔接，以确保规划的可行性。主要内容可包括：区域城镇化的成长规律和新型乡村空间的演变规律；保障措施是否有力和有效，权、利、责是否明确和对等。
第二，形成一个完善的部门协调机制。农村土地综合整治工程涉及多个部门，应形成一个协调机制，以避免多头管理，造成力量分散。作为总协调方，应以农村土地综合整治为平台，整合各类资金，做到专款专用，专款专管，将土地整理复垦开发、城乡建设用地增减挂钩，由总协调方统一安排，有序促进农村土地综合整治和新农村建设。
第三，进一步完善城乡建设用地增减挂钩制度。实践证明，城乡建设用地增减挂钩是推进农村土地综合整治、促进城乡统筹发展的重要手段。这不仅有利于推进农村土地综合整治进程，也是实现财政转移支付的有效途径，符合统筹区域发展的目标。
第四，充分尊重农民意愿，确保农民利益。以村庄改造为例，有部分地区，不顾当地客观条件和环境的限制，本应统一修建平房院落，保留原有的民风民俗，却打着农村土地综合整治的旗号，强迫村民通通住楼，给当地老百姓的生产生活造成很多不便。农村土地综合整治是新农村建设和城乡统筹发展的“助推器”，是一项“民心工程”，所以必须以促进农民增收、农业增效和农村发展为出发点和落脚点。把好事要办好，要落到实处，就必须充分尊重农民的意愿，尊重客观事实，充分调动农民的积极性和主动性，因地制宜地推进该项工程，使农民成为真正的受益者，而不是照搬照抄，一哄而上。
关键词： 农村；土地综合整治；问题；保障措施
【中图分类号】 F301 【文献标识码】 A【文章编号】 2236-1879（2017）24-0169-01
一、农村土地综合整治的基本概念及其内容
农村土地综合整治是指以土地开发整理和城乡建设用地增减挂钩为平台，在一定区域内，按照土地利用总体规划、农村土地综合整治专项规划确定的目标和用途，有效整合各类涉农资金，共同投入项目区集中使用，并通过采取行政、经济、法律和工程技术措施，对田、水、路、林、村、房进行综合整治，以有效增加耕地面积，提高耕地质量及土地节约集约利用程度，为新农村建设和城乡统筹发展搭建平台。
农村土地综合整治涉及土地开发、土地整理、土地复垦、建设用地置换、基本农田建设等内容，避免了建设的重复、无序和资金的浪费。通过对这些符合条件的区域进行统筹规划，实现综合整治的目标。
二、农村土地综合整治应遵循的基本原则
第一，政府主导。国际成功经验表明，在农村土地综合整治中，政府的作用是十分明显的。农村土地综合整治工作涉及面广、涉及部门利益多，必须由政府引导，相关部门积极执行。
第二，规划引导。开展农村土地综合整治必须坚持规划先行。依据土地利用总体规划、县域总体规划和村镇规划、林业、水利、生态、电力等规划，科学编制农村土地综合整治规划，整体开发、综合配套建设。在强有力的规划执行和保障体系下，各种类型的整治工作只是规划的具体执行过程，实际操作中则可以灵活多变，由政府和市场两者结合起来完成。
第三，尊重民意。以切实维护农民权益为出发点和落脚点。要始终把维护农民权益放在首位，充分尊重农民意愿，坚持群众自愿、因地制宜、量力而行、依法推动。
第四、权益保障。权益的保障，不仅提高了农民的积极性和合作意愿，也减少了政府推进规划实施的成本和减少自身公共财政的压力。
第五，节约用地。通过整治，确保耕地、基本农田和标准农田总量不减少、质量有提高，农村建设用地规模不增加。完善农村宅基地管理机制和退出、流转机制，加大宅基地整理力度，切实解决农民建房难、建房乱问题，努力提高农村土地节约利用水平。
三、农村土地综合整治中存在的难点及问题
在农村土地综合整治工作的试点阶段，全国各地都不同程度地开展了农村土地综合整治的项目，如江西、山东、湖南、浙江嘉兴等地的整治示范项目，其成功的例子比較多，当地老百姓感受到了国家政策的优越性。但农村土地综合整治中还存在很多问题有待解决。
第一，农村土地综合整治规划滞后。目前，全国范围内正在进行农村土地综合整治专项规划编制的试点阶段，还没有全面铺开。所以，在一些地方开展农村土地综合整治工作前，没有相关的专项规划作为参考依据，或者编制的规划与实际情况不符。由于无规划或规划未起到引导作用，这在一定程度上，使农村土地综合整治工作缺乏统筹性，严重影响了项目的实施地推进。
第二，部门资源分散配置，合力推进不足。农村土地综合整治涉及多个部门，关系多方利益，必须依靠政府主导，统筹各部门资源力量，才能顺利推进。但在实施过程中，一些地方政府的主导作用没有充分发挥，而国土资源部门一家力量有限，不能有效整合各方资源来快速有效的推进。
第三，政策配套不到位。农村土地综合整治是一项综合性、系统性和政策性较强的工程，涉及利益主体和敏感问题较多。由于相关政策配套不到位，在实施过程中涉及农民的安置、养老保险、生活保障等问题、权属纠纷等不能及时解决，存在强拆强建的现象，农民利益得不到保障，农民不欢迎、不支持，从而阻碍了农村土地综合整治工作的进展。
第四、资金筹措难。农村土地综合整治项目投资巨大，乡镇用地量较大，可由县政府回购的复垦指标有限，主要的资金来源是补助资金。所以，复垦指标的补助资金远远不够投资成本。
第五、乡镇、村积极性不高，畏难情绪重。经过多年开展建设用地复垦工作，随着整治工作的推进，易复垦的后备资源日趋减少，余下的是拆迁难度大的后备资源。
第六，对农村土地综合整治相关内容的研究不足。农村新社区是城镇化进程中的一种全新的社会管理形态，具有自身的特殊性，既不同于传统的行政村，也不同于现代化的城市社区。如何完善农村新社区的治理模式，使农民尽快融入城市社区，尚需作更深入系统的研究。
五、农村土地综合整治实施保障措施
第一，积极编制农村土地综合整治专项规划。该规划必须在充分调查研究的基础上进行编制，必须尊重客观事实，在深入研究和充分论证的基础上，确定规划的目标和任务；同时要与村庄建设规划、生态建设规划等规划相衔接，以确保规划的可行性。主要内容可包括：区域城镇化的成长规律和新型乡村空间的演变规律；保障措施是否有力和有效，权、利、责是否明确和对等。
第二，形成一个完善的部门协调机制。农村土地综合整治工程涉及多个部门，应形成一个协调机制，以避免多头管理，造成力量分散。作为总协调方，应以农村土地综合整治为平台，整合各类资金，做到专款专用，专款专管，将土地整理复垦开发、城乡建设用地增减挂钩，由总协调方统一安排，有序促进农村土地综合整治和新农村建设。
第三，进一步完善城乡建设用地增减挂钩制度。实践证明，城乡建设用地增减挂钩是推进农村土地综合整治、促进城乡统筹发展的重要手段。这不仅有利于推进农村土地综合整治进程，也是实现财政转移支付的有效途径，符合统筹区域发展的目标。
第四，充分尊重农民意愿，确保农民利益。以村庄改造为例，有部分地区，不顾当地客观条件和环境的限制，本应统一修建平房院落，保留原有的民风民俗，却打着农村土地综合整治的旗号，强迫村民通通住楼，给当地老百姓的生产生活造成很多不便。农村土地综合整治是新农村建设和城乡统筹发展的“助推器”，是一项“民心工程”，所以必须以促进农民增收、农业增效和农村发展为出发点和落脚点。把好事要办好，要落到实处，就必须充分尊重农民的意愿，尊重客观事实，充分调动农民的积极性和主动性，因地制宜地推进该项工程，使农民成为真正的受益者，而不是照搬照抄，一哄而上。