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〔摘要〕 2003年以后，农村土地纠纷取代税费争议成为农民利益诉求的焦点，失地农民群体不仅经济利益遭受损失，社会利益也处于边缘化状态。文章基于54封失地农民的来信，归纳当前失地农民利益表达的主要途径与反馈结果，透过利益相关者视角，分析失地农民利益诉求在基层受阻的内在逻辑，并结合相关案例分析，从“差序而治”的角度，寻求解决失地农民利益表达困境的有效方法。
〔关键词〕 失地农民；利益表达途径；反馈结果；差序而治
〔中图分类号〕C91 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1008-2689（2015）01-0050-09
虽然农村的过剩劳动力离开土地进入城市生活，是人类社会发展的普遍规律，但中国是在一种非常特殊的体制条件下，进入到城镇化的快速发展阶段，完善的、覆盖全体的社会保障体系远未建立，土地实际上负担着中国农民最基本的生活保障功能。失地农民决不仅仅是失去土地这一物质实体，更是包括附着在土地上的权力与利益[1]。2003年以后，大批失地农民遭遇比失地前更加艰难的境遇[2]，进而导致土地纠纷取代税费争议成为农村社会矛盾的焦点[3]。
2010年10月至2011年10月，新华社半月谈“社情民意调查中心”共收到了54封反映失地问题的来信，信件浓缩了当代中国失地农民主要的利益诉求以及为之付出的种种努力。可以看出，在现有法律体制下，失地农民面临着群体利益表达困境。本文基于一手材料，在法治视角下，归纳当前失地农民利益表达的主要途径与反馈结果，从利益相关者的视角，分析了失地农民利益诉求在基层受阻的内在逻辑，结合一个有关失地农民“差序而治”案例，探索改变中国政府在应对失地农民诉求时，采取的单一线性化解问题的解决思路，寻求多元化疏通失地农民利益表达渠道与提高有效回应的方法。
一、失地农民来信反映的利益诉求
在跃进式的“造城”运动中，失地农民非但不是主动的参与者，甚至完全沦为被动的接受者。《2008年中国农村土地使用权调查研究》指出，自20世纪90年代中后期以来，有43.1%的村庄经历了至少一次征地[4]。由于现行农村集体产权与土地征用制度存在巨大缺陷，“要地不要人”的安置方式使失去土地的农民面临选择与谈判的双重权利困境。正是这种权利上的极度贫困，促使他们产生强烈的利益诉求，要求改变当前土地利益的分配格局。
2010年10月至2011年10月，半月谈“社情民意调查中心”共收到308封反映基层问题的来信，有54封涉及失地农民问题，占此类信件总数的17.5%。其中，个人来信31封（包括1封匿名来信），联名来信13封。除两封来信的执笔人曾经担任过村主任，其余来信均出自普通农民之手；联名者将亲笔签名及加盖手印的花名册附于信后，一封来自浙江省**市的来信，全村1100位村民用A4纸足足签了24页。
来信反映的主要利益诉求基本可以概括为两类，即：依法规范征地行为与合理分配土地收益。具体诉求包括：公正处理被非法征收（强占）的土地（12起）、征用后被改变用途的土地（4起）以及征收土地过程中的暴力行为（13起）等问题；提高征地补偿（13起）、合理分配征地补偿款（7起）及时分配征地款（5起）。
二、失地农民利益表达途径与反馈结果
权利的丧失与生存的压力，激发了失地农民维权意识的觉醒[5]，权益诉求成为许多失地农民生活的主要构成[6]。在54封来信中，有37封比较完整地描述了失地后农民利益表达的全部过程，反映了失地农民虽然总体上面临着表达不畅的体制困境，但是仍然没有放弃通过现有制度，合法解决问题的努力。从来信整理分析，失地农民利益表达方式主要包括：咨询、举报、协商、行政复议、行政（民事）诉讼、上（信）访、求助等；诉诸对象主要为：村委会、各级人民政府及主管部门、各级信访部门、各级国土资源部门、各级纪检委、各级人民法院、媒体及其他（如法律援助机构、征地企业等）。
由于利益关联主体的不同，来信的失地农民可进一步分为三类群体，即个体，包括农户个人（占比20%）、为集体利益讨说法的个人（占比15%）；中小团体，包括失地农户联盟（占比2%）、村小组（占比37%）；以及大集体，包括村集体（占比24%）、农民护地组织（占比2%）。下文将分析不同群体在选择利益表达途径时表现出一定的差异，并得到了不同的反馈结果，即：积极反馈、无反馈、消极反馈[7]。
（一）个体
1、农户个体
在54封来信中，共有8封来信涉及农户个人失地，其利益表达方式主要是举报与上访；诉诸对象为基层政府、纪委、信访办以及媒体。由表1可以看出，失地农民个体权益诉求历程一般较短，最长的一起也没有超过3年时间。由于个体农民往往无力承担过高的费用，诉诸对象多集中于基层部门，一般为同级上访。只有4号来信，甘肃省**县某村民采用了行政诉讼的方式，但因举证不足，其诉讼被县人民法院驳回。
2、为集体利益讨说法的个人
在54封来信中，有10封属于举报性来信，多为法律咨询与求助。来信者并非失地群体的公选代表，只是其个人想通过较安全、低成本的方式，使整体情况得到媒体或者更高的上级主管单位的关注，以实现个体损失补偿。
（二）中小团体
1、失地农户联盟
有5封来信的落款为**农户联盟。这一部分来信者多因征地而导致利益共同受损，而自发形成的组织。联盟中的成员，可能来自不同的村组，甚至不同的村落。与个体相比，失地农户联盟经受的维权时间更长，并且有个别事件得到了积极反馈。
2、村小组
54封来信中，有6封来信落款为村民小组成员或代表，其中30号来信的落款除了52名村民各自的签名以外，还加盖了手印。由表2可见，村小组的诉求能力更强于失地农户联盟，也得到了更多的积极反馈。特别是市级以上政府部门大多采取了积极的反馈态度，而县一级以下政府的反馈，则往往比较消极。21号来信，辽宁**县某村民代表反映，他作为村组失地农民代表，为原属于其村集体的1000亩山林进行维权已10年有余。他先是到县政府上访，县政府下发不予支持的行政决定，之后他向市政府提起行政复议，市政府的决议维护了其村小组权益，但是县政府久拖不办，并在当地黑社会势力的胁迫下，由农经站非法转卖了这1000亩山林；他随后向法院起诉，法院在县政府的干预下，建议原告撤诉。从过程来看，这起失地事件虽然得到了市政府的积极反馈，但是具体执行过程中，由于地方强势力量的存在，市政府的决议并没有得到落实，利益诉求事实上是失败的。 （三）大集体
1、农民护地组织
农民护地组织是来信中不多见的落款署名。27号来信，以山东省**市某县农民联合举报小组为落款，称2009年5月以来，该县某镇的市、县、镇三级政府联合开发商，以建化工园为名，圈高产田1300亩，至今荒芜。在此之前，当地陆续有失地农民找县市政府、媒体举报，之后均被当地派出所拘留。个人维权的弱势促使了这一护地组织的形成。
2、村集体
有11起失地事件涉及村集体，从他们的利益表达途径来看（见表3），不论是村集体代表还是全体村民，多采取越级上访，却没有取得更理想结果。第16号来信称，2007年，**市高级人民法院以及**区国土资源局就他们所反映的当地18家企业非法占地问题做出了司法与行政处罚判决，但截止2011年仍然没有执行；26号来信反映，虽然**市政府阻止了一起农村黑社会势力破坏与霸占农村集体土地的恶性事件，但是由于没有对事故责任人进行相应的处理，使得相同的惨剧又一次在村中上演。而另一方面，由于失地农民群体性越级上访给地方政府的政绩考核带来很大压力，截访时有发生，而上访代表在冲突过程中特别容易遭受人身侵害，8号来信中的维权代表因有过上访被判“涉嫌冲击国家机关罪”，获刑1年零6个月。
综上所述，由于失地农民分化出的不同利益群体，对于利益表达途径的选择各不相同，并得到了不同的反馈结果。其中，个体受成本与风险的影响，诉求历时较短，诉诸对象多为同级部门，同时也因为力量的弱小，得不到较好的反馈。中小团体的表达途径选择较个体有明显区别，特别是以村组为背景的中小团体，由于成本与风险有更多人可分担，而且成员之间具有更高的集体认同感，其行动的一致性与持久性较强，多采用行政复议、行政诉讼与民事诉讼等方式，逐级上访在这一群体中表现最为明显，并得到了更多的积极反馈，有一些问题也到了实质性的解决（如7号来信）。大集体则主要采用越级上访，“这种方式动静大，可能带来更快的效果，成本比打官司要小”，是这一群体的共同认识。然而这种群体性越级上访给地方政府“维稳工作”施加了较大压力，常常导致地方政府与失地农民之间的正面冲突，实际效果差强人意。
在反馈结果中，给予最多积极反馈的为省级以上的相关部门。根据45号来信附上的相关资料，**省国土资源厅在上访农民来访当天，便对相关问题进行处理，按照“属地管辖，分级负责”的原则，责令市国土资源局调查事件；市国土资源局处理并开具停工通知书则花费近1个月的时间；等到相关文件下发到镇里，距离最初上访已经过去了近3年。可见，失地农民利益表达的“梗阻”主要在于市级以下，即县乡两级的执行部门（见图1）。
从来信反映的历时来看，失地农民的利益诉求多发生在失地后1年之内（共15起，占总数的36.6%）；反映历时已达1-2年有4起（占9.6%）；历时在2-3年的有3起（占7.3%）；3-5年的有6起（占14.6%）；有5起，经过了7-10年不等历程（占12.1%）；另有4起历时超过10年，最长一起为21年（9.6%）。54封来信反映的平均历时为3.74年，而推动解决的问题却了了无几。总体上，失地农民利益诉求表达是低效甚至无效的。
三、失地农民利益表达“基层梗阻”
形成的内在逻辑
从上文分析可知，失地农民一般采用为绕过矛盾主体——县乡两级政府部门，通过自上而下的途径进行利益表达，其根本目的就是希望通过压力式的表达，使诉求可以得到及时、合理和有效的回应。然而，根据属地处理法则，问题重新回到县级以下的地方政府，他们“不予理睬、不予回应”的态度，往往使问题很难有实质解决，矛盾开始反复堆积，“梗阻”由此形成，并进一步增加了失地农民选择极端表达途径或者突发恶性群体事件的风险。因此，本研究认为，“问题回到县乡，却迟迟得不到解决”是失地农民利益诉求表达低效的重要原因。
1963年，斯坦福大学提出了著名“利益相关者”理论（The Stakeholders），该理论认为“利益相关者”本身构成了一个组织群体，并对群体目标的实现起到至关重要的作用[8]。在失地农民问题上，县乡政府已经成为直接的利益相关者，除了直接与失地农民发生接触以外，其乡村治理机构和组织都与土地征用有着非常紧密的关联。因此，基于该视角，有助于透过县乡政府行为，发现其导致失地农民利益诉求表达低效性的内在逻辑。
（一）县乡政府自利性与失地农民权益维护
自利性是政府的一种重要属性，合理的政府自利有助于提高政府的工作效率，不断满足民众合理的利益诉求，提升政府行政合法性；然而，过度扩张的政府自利性必将导致政府公共利益的价值取向扭曲，甚至可能对民众的利益产生损害[9]。由于当下中国政府职能还未发生根本性转变，一些县乡政府片面理解城镇化和工业化，将征地拆迁当作“发展”经济、追求政绩的“有效”手段，致使“圈地”之风盛行，农民频繁“上楼”，各类开发区拔地而起，也不乏巧立名目下的土地征而不用，或借城乡建设用地增减挂之名换取城镇建设用地指标，并卖给开发商赚取差价。农民土地成为赤裸裸的“地方政府利益”，加剧了乡村因征地拆迁产生的紧张关系，客观上使县乡政府产生漠视甚至损害失地农民权益内在动机。在对待“失地农民”利益诉求问题上，县乡政府存在明显的权力悖论，久拖不办的托词多是“由于体制上垂直管理，县乡级党政缺乏综合调控能力和相关的行政资源，无法承担相应的责任”，正是“对下可以滥用权力，而对上又显得权力不足”[10]。
（二）县乡政府的行政裁量权与失地农民的权力贫困
上文分析，作为利益相关者，县乡级政府在土地征用以及失地农民利益诉求过程中，已经具有了不代言失地农民利益的行动逻辑，而当前法律赋予其的强势裁量权，又为其提供了在面对失地农民利益诉求时，进行“非问题化”处理的资源保证[11]。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）第八条规定，“乡（镇）土地利用总体规划，由乡（镇）人民政府编制，逐级上报”；第二十五条规定，土地征用方案批准后，“由被征土地所在地的市、县人民政府组织实施”，“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案”，“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”。另根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起诉讼。根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。” 结合以上两部与失地农民密切相关的法律，不难看出，县乡级政府即是征地过程的发起人、批准人、土地一级市场的出让人，同时还是征地争议的协调人和裁决人，特别是征地行为不受争议影响的规定，往往导致政府更加无所顾忌。因此，当失地问题回到基层之后，在被赋予强势裁量权的县乡政府的“调解”下，失地农民自然难以获得满意的结果，矛盾开始反复堆积，“梗阻”也就由此形成。
（三）乡村治理格局与县乡政府的纠偏自觉
村民自治是建国以来，社会主义民主在乡村的重大实践，对国家与社会关系均产生了深刻影响，其中最为显著的变化便是：村干部不再采取任免制，而是由村民选举产生， “乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助”（见《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条）。然而，事实却并非完全如此，在农村治理实践中，村委会、基层乡镇政府并没有成为完全独立的治理单位，而是存在着千丝万缕的联系。一方面，村委会借助基层政府资源，特别是政治权威来加强其管理的合法性；另一方面，县乡政府通过村委会的熟人关系优势，降低其治理成本。因此，村民自治在基层管理的渗透下，与其形成了紧密的联动关系，导致了县乡政府在面对村委会（其成员）或者村中的强势力量侵害失地农民利益事件时，失去制约与纠偏的自觉。
四、一个实践中有益探索之例：
失地农民问题的“差序而治”
（一）案例描述
四川省*县于20世纪90年代因修建水电站进行征地拆迁，由于一直无法对失地农民诉求进行有效回应，导致失地农民与地方政府的矛盾一直延续至今，甚至发生了失地农民聚集静坐、堵塞交通等激烈对抗事件。为此，当地县政府于2010年推行新的治理机制，即“差序而治”，广泛吸收多元主体，扩大治理空间，使自主性协商得以开展，从而有效地化解了地方冲突。
具体过程为：由县移民办成立的“信访办公室”作为政府代言人与信息协调平台，对上受理上级交办的有关移民信访问题，对下指导并协调开展信访工作、处理移民诉求；同时吸纳*水电公司、村支两委、移民代表等，共同参与解决移民信访问题。其中，**水电公司作为用地主体，提供了拆迁与重建过程所需的能源支持和化解冲突的财力支持；村支两委作为政府、企业与移民沟通交流的枢纽；移民代表为政府与移民共同商定形成的独立主体，与政府与企业开展对话协调，争取合法权益。治理体系整体呈现出以党政为中心，社会为外围的圈状结构，其中村支两委与移民代表进行着信息的跨界转换，如图2所示。
（二）“差序而治”的内涵与启示
“差序而治”源自费孝通提出的“中国社会差序格局理论”，即社会根据权力控制力度逐渐推演而开，就好像把一块石头丢在水面所产生的波纹，一圈一圈越来越远，也越来越薄[11]。因此，需要区别对待处于远近不同圈子的相关主体，对中心主体采取高效命令逻辑，对外围实施协商对话，即“差序而治”。四川省*县采取这一创新模式，既是失地农民与政府冲突对抗的结果，也是政府在环境变化下有意识的主动变革，其展现出来的“中心——外围”关联结构与“命令——协商”的互动行为，既区别于中国传统的线性控制，也不同于西方理论倡导的多元治理模式，而是在当下国家与社会的权力分配格局下，一种以行政主导，同时最大限度的吸纳私人自愿参与的治理机制。
从*县实践来看，政府通过“差序而治”，加强了传统行政命令在核心层的运行效率，疏通了与移民之间对话的桥梁，提升了回应移民诉求的效率，最大限度地保障了移民权利。该模式采取的互动式发展，引导向良性化解矛盾方向运行，村支两委与移民代表使政府不再直接面对分散化的个体，降低了化解冲突的成本，实现了“政府与社会双赢”。
五、以“差序而治”消除失地农民
利益表达困境的思考
建立利益均衡机制的基础，是形成利益表达机制及能够容纳利益表达的制度安排”[12]。随着城镇化的持续推进，失地农民问题将不可避免，由于中国政府仍然采取线性控制试图化解与失地农民之间的矛盾，迫使问题回到基层，而县乡政府利益相关者的处境，使其对失地农民诉求的回应往往迟滞或低效、无效，导致失地农民问题长期无法解决，进而成为引发大规模群体性冲突的重要原因。因此，有效的利益表达不仅对于政府政策的制定和执行具有重大意义，而且对于减少失地农民利益受损，直至解决失地农民利益诉求都具有至关重要的影响。而当线性控制化解失灵时，政府应对失地农民利益诉求的反馈模式应当发生相应转型，即从“控制”视角转向“治理”范式，吸纳有益的社会主体，通过合作、协商路径寻求共识，提升失地农民利益诉求反馈效率，而“差序而治”应该成为可选的方案之一。具体而言可从以下四个方面入手，借助多个主体、多重逻辑，从根源上解决失地农民的利益表达困境。
（一）重构失地农民信访制度
由于行政诉讼的成本高昂和司法地方化的普遍存在，使“成本低廉”的信访救济仍然是失地农民和政府沟通博弈的最优选择。然而，作为一种准制度安排和应急方案，中国现有的信访体系不论在理论还是实践方面都存在诸多弊端，失地农民很难通过信访途径实现利益维护（见表1-3），可结合“差别而治”理念，增强信访制度的对话功能，进行系统重构。为了使信访制度成为失地农民利益诉求表达的通畅渠道，在坚持围绕维护信访人的合法权利、化解社会矛盾的前提下，首先，应大力整合国内现有庞大而分散的信访资源，重新组建其为全国人大信访监察局下设机构，赋予信访机构独立处理问题的权限，从根本上解决信访缺乏统一协调、无处理权的问题，充分发挥信访功能；其次，完善信访工作制度建设，继续坚持推行“信访联席会议制度”，建立信访信息定期排查、报送与综合考评制度[13]；第三，加强信访法制观念建设，信访是宪法赋予公民的基本权利，“上访”则是群众行使信访权力的具体手段和方式，建议在取消信访排名通报的基础上，进一步取消地方政府信访考核制度，加大信访法制宣传，促使各级官员正确看待“上访”问题，从而使信访成为失地农民充分表达利益诉求的通畅渠道。其中对于权益人的上访，应有制度性的保障。对于造成权益人的伤害者，应有纠错、惩罚的反应机制。不使问题更加恶化，冲突加剧，使之迅速化解。 （二）完善基层村民自治制度
虽然中国通过《中华人民共和国村民委员会组织法》，从法律上赋予了农民对村级事务充分自治权。但是，近年来的村两委选举更多体现的是国家出于加强基层政权而进行的政策调整，而并非源于农村社会“自下而上”的民主诉求，致使“村民自治”成为“自治不足、管理有余”[14]。在农村土地征用过程中，原本代表广大农民利益的村两委，不仅没有成为征收土地行为主体的制衡力量，反而是扮演着地方政府或者强势力量征占农民土地的说客和执行机构，甚至其本身就是造成农民失地的一个重要原因。基层政府处理土地问题不到位或不作为，激化了基层矛盾，给社会的和谐稳定造成了负面影响。从54封失地农民来信所反映的维权过程与结果来看，缺少一个反映农民利益的政治机构，往往是造成权益损失轻易发生的重要原因；而大量越级上访等维权路径的选择，也与村民自治制度本身的不完善密切相关。因此，应该加一步加强基层社会的民主选举，充分保障农民有效参与村级领导人的选举，通过村民会议制度，保障农民参与包括土地征用、土地转让等事务的民主决策，培养农民通过制度化的政治参与进行维权表达的习惯[15]。
（三）依法加强农民自治维权组织的建设
世界发达国家的经验说明，一个能“协调各方利益的”农民组织的存在，不仅没有对经济社会发展产生负面的影响，而且强化了社会的稳定[16]。从来信的统计中可以看到，中小失地农民团体正逐渐成为一个有力的发声器，维权的道路也得到最多的积极反馈，一些问题的解决出现了实质性的进展。但是，由十几个人、一两个村小组构成的中小团体，它们的力量还是过于弱小，需要更广阔层次的农民意识到他们的共同利益，联合起来，提出一致的要求，形成一支有影响的社会力量，为保护农民的利益进行有效的活动，并对基层政府的决策行为产生约束。通过改变“基层社会力量的对比关系”，鼓励农民形成“具有谈判和自我保护的组织，有自己的代表和代理人”，赋予该组织同等的谈判地位，支持农民成立地方共同利益协会，并在法律的框架下使该组织的权力得到保障。
（四）提升新媒体在失地农民利益表达中的作用
媒体是公共信息和社会舆论传播的载体和媒介[17]。从上文的分析中可以看出，失地农民在经历了一系列维权挫折之后，甚至在一开始便希望借助媒体的力量寻求问题的最终解决。媒体在大多数失地农民的眼里，被赋予的执行力往往超过舆论监督给予它的附加权，从而成为失地农民利益表达的重要工具和渠道。值得肯定的是，媒体的加入确实对于事件的解决起着正面的作用。随着信息技术的发展，微博、微信等新媒体以它影响的广泛性、传播的时效性、内容的丰富性和监督的强化性，弥补了报纸、广播、电视等传统媒体存在的不足，孕育了“微信问政”等一系列新型社会管理方式。政务微信通过加强群众与政府之间的双向交流，广泛征求民意，及时回应和解决群众反映的问题，更加密切了政府与民庆关系，构建了更加贴近民意的决策体系。2014年，黑龙江省**县市民就曾经给该县县委书记发微信建议，尝试让农民以集体土地入股，与开发商共同分享利润，来解决拆迁难和失地农民的问题。新媒体的舆论监督作为与行政、立法、司法相并列的“第四种权力”，有利于维护社会公众利益，防范权力机关的腐败，维护社会的公正和正义[18]，应充分发挥其独特优势，真正成为失地农民利益有效表达的平台。
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（责任编辑：柯平）
〔关键词〕 失地农民；利益表达途径；反馈结果；差序而治
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虽然农村的过剩劳动力离开土地进入城市生活，是人类社会发展的普遍规律，但中国是在一种非常特殊的体制条件下，进入到城镇化的快速发展阶段，完善的、覆盖全体的社会保障体系远未建立，土地实际上负担着中国农民最基本的生活保障功能。失地农民决不仅仅是失去土地这一物质实体，更是包括附着在土地上的权力与利益[1]。2003年以后，大批失地农民遭遇比失地前更加艰难的境遇[2]，进而导致土地纠纷取代税费争议成为农村社会矛盾的焦点[3]。
2010年10月至2011年10月，新华社半月谈“社情民意调查中心”共收到了54封反映失地问题的来信，信件浓缩了当代中国失地农民主要的利益诉求以及为之付出的种种努力。可以看出，在现有法律体制下，失地农民面临着群体利益表达困境。本文基于一手材料，在法治视角下，归纳当前失地农民利益表达的主要途径与反馈结果，从利益相关者的视角，分析了失地农民利益诉求在基层受阻的内在逻辑，结合一个有关失地农民“差序而治”案例，探索改变中国政府在应对失地农民诉求时，采取的单一线性化解问题的解决思路，寻求多元化疏通失地农民利益表达渠道与提高有效回应的方法。
一、失地农民来信反映的利益诉求
在跃进式的“造城”运动中，失地农民非但不是主动的参与者，甚至完全沦为被动的接受者。《2008年中国农村土地使用权调查研究》指出，自20世纪90年代中后期以来，有43.1%的村庄经历了至少一次征地[4]。由于现行农村集体产权与土地征用制度存在巨大缺陷，“要地不要人”的安置方式使失去土地的农民面临选择与谈判的双重权利困境。正是这种权利上的极度贫困，促使他们产生强烈的利益诉求，要求改变当前土地利益的分配格局。
2010年10月至2011年10月，半月谈“社情民意调查中心”共收到308封反映基层问题的来信，有54封涉及失地农民问题，占此类信件总数的17.5%。其中，个人来信31封（包括1封匿名来信），联名来信13封。除两封来信的执笔人曾经担任过村主任，其余来信均出自普通农民之手；联名者将亲笔签名及加盖手印的花名册附于信后，一封来自浙江省**市的来信，全村1100位村民用A4纸足足签了24页。
来信反映的主要利益诉求基本可以概括为两类，即：依法规范征地行为与合理分配土地收益。具体诉求包括：公正处理被非法征收（强占）的土地（12起）、征用后被改变用途的土地（4起）以及征收土地过程中的暴力行为（13起）等问题；提高征地补偿（13起）、合理分配征地补偿款（7起）及时分配征地款（5起）。
二、失地农民利益表达途径与反馈结果
权利的丧失与生存的压力，激发了失地农民维权意识的觉醒[5]，权益诉求成为许多失地农民生活的主要构成[6]。在54封来信中，有37封比较完整地描述了失地后农民利益表达的全部过程，反映了失地农民虽然总体上面临着表达不畅的体制困境，但是仍然没有放弃通过现有制度，合法解决问题的努力。从来信整理分析，失地农民利益表达方式主要包括：咨询、举报、协商、行政复议、行政（民事）诉讼、上（信）访、求助等；诉诸对象主要为：村委会、各级人民政府及主管部门、各级信访部门、各级国土资源部门、各级纪检委、各级人民法院、媒体及其他（如法律援助机构、征地企业等）。
由于利益关联主体的不同，来信的失地农民可进一步分为三类群体，即个体，包括农户个人（占比20%）、为集体利益讨说法的个人（占比15%）；中小团体，包括失地农户联盟（占比2%）、村小组（占比37%）；以及大集体，包括村集体（占比24%）、农民护地组织（占比2%）。下文将分析不同群体在选择利益表达途径时表现出一定的差异，并得到了不同的反馈结果，即：积极反馈、无反馈、消极反馈[7]。
（一）个体
1、农户个体
在54封来信中，共有8封来信涉及农户个人失地，其利益表达方式主要是举报与上访；诉诸对象为基层政府、纪委、信访办以及媒体。由表1可以看出，失地农民个体权益诉求历程一般较短，最长的一起也没有超过3年时间。由于个体农民往往无力承担过高的费用，诉诸对象多集中于基层部门，一般为同级上访。只有4号来信，甘肃省**县某村民采用了行政诉讼的方式，但因举证不足，其诉讼被县人民法院驳回。
2、为集体利益讨说法的个人
在54封来信中，有10封属于举报性来信，多为法律咨询与求助。来信者并非失地群体的公选代表，只是其个人想通过较安全、低成本的方式，使整体情况得到媒体或者更高的上级主管单位的关注，以实现个体损失补偿。
（二）中小团体
1、失地农户联盟
有5封来信的落款为**农户联盟。这一部分来信者多因征地而导致利益共同受损，而自发形成的组织。联盟中的成员，可能来自不同的村组，甚至不同的村落。与个体相比，失地农户联盟经受的维权时间更长，并且有个别事件得到了积极反馈。
2、村小组
54封来信中，有6封来信落款为村民小组成员或代表，其中30号来信的落款除了52名村民各自的签名以外，还加盖了手印。由表2可见，村小组的诉求能力更强于失地农户联盟，也得到了更多的积极反馈。特别是市级以上政府部门大多采取了积极的反馈态度，而县一级以下政府的反馈，则往往比较消极。21号来信，辽宁**县某村民代表反映，他作为村组失地农民代表，为原属于其村集体的1000亩山林进行维权已10年有余。他先是到县政府上访，县政府下发不予支持的行政决定，之后他向市政府提起行政复议，市政府的决议维护了其村小组权益，但是县政府久拖不办，并在当地黑社会势力的胁迫下，由农经站非法转卖了这1000亩山林；他随后向法院起诉，法院在县政府的干预下，建议原告撤诉。从过程来看，这起失地事件虽然得到了市政府的积极反馈，但是具体执行过程中，由于地方强势力量的存在，市政府的决议并没有得到落实，利益诉求事实上是失败的。 （三）大集体
1、农民护地组织
农民护地组织是来信中不多见的落款署名。27号来信，以山东省**市某县农民联合举报小组为落款，称2009年5月以来，该县某镇的市、县、镇三级政府联合开发商，以建化工园为名，圈高产田1300亩，至今荒芜。在此之前，当地陆续有失地农民找县市政府、媒体举报，之后均被当地派出所拘留。个人维权的弱势促使了这一护地组织的形成。
2、村集体
有11起失地事件涉及村集体，从他们的利益表达途径来看（见表3），不论是村集体代表还是全体村民，多采取越级上访，却没有取得更理想结果。第16号来信称，2007年，**市高级人民法院以及**区国土资源局就他们所反映的当地18家企业非法占地问题做出了司法与行政处罚判决，但截止2011年仍然没有执行；26号来信反映，虽然**市政府阻止了一起农村黑社会势力破坏与霸占农村集体土地的恶性事件，但是由于没有对事故责任人进行相应的处理，使得相同的惨剧又一次在村中上演。而另一方面，由于失地农民群体性越级上访给地方政府的政绩考核带来很大压力，截访时有发生，而上访代表在冲突过程中特别容易遭受人身侵害，8号来信中的维权代表因有过上访被判“涉嫌冲击国家机关罪”，获刑1年零6个月。
综上所述，由于失地农民分化出的不同利益群体，对于利益表达途径的选择各不相同，并得到了不同的反馈结果。其中，个体受成本与风险的影响，诉求历时较短，诉诸对象多为同级部门，同时也因为力量的弱小，得不到较好的反馈。中小团体的表达途径选择较个体有明显区别，特别是以村组为背景的中小团体，由于成本与风险有更多人可分担，而且成员之间具有更高的集体认同感，其行动的一致性与持久性较强，多采用行政复议、行政诉讼与民事诉讼等方式，逐级上访在这一群体中表现最为明显，并得到了更多的积极反馈，有一些问题也到了实质性的解决（如7号来信）。大集体则主要采用越级上访，“这种方式动静大，可能带来更快的效果，成本比打官司要小”，是这一群体的共同认识。然而这种群体性越级上访给地方政府“维稳工作”施加了较大压力，常常导致地方政府与失地农民之间的正面冲突，实际效果差强人意。
在反馈结果中，给予最多积极反馈的为省级以上的相关部门。根据45号来信附上的相关资料，**省国土资源厅在上访农民来访当天，便对相关问题进行处理，按照“属地管辖，分级负责”的原则，责令市国土资源局调查事件；市国土资源局处理并开具停工通知书则花费近1个月的时间；等到相关文件下发到镇里，距离最初上访已经过去了近3年。可见，失地农民利益表达的“梗阻”主要在于市级以下，即县乡两级的执行部门（见图1）。
从来信反映的历时来看，失地农民的利益诉求多发生在失地后1年之内（共15起，占总数的36.6%）；反映历时已达1-2年有4起（占9.6%）；历时在2-3年的有3起（占7.3%）；3-5年的有6起（占14.6%）；有5起，经过了7-10年不等历程（占12.1%）；另有4起历时超过10年，最长一起为21年（9.6%）。54封来信反映的平均历时为3.74年，而推动解决的问题却了了无几。总体上，失地农民利益诉求表达是低效甚至无效的。
三、失地农民利益表达“基层梗阻”
形成的内在逻辑
从上文分析可知，失地农民一般采用为绕过矛盾主体——县乡两级政府部门，通过自上而下的途径进行利益表达，其根本目的就是希望通过压力式的表达，使诉求可以得到及时、合理和有效的回应。然而，根据属地处理法则，问题重新回到县级以下的地方政府，他们“不予理睬、不予回应”的态度，往往使问题很难有实质解决，矛盾开始反复堆积，“梗阻”由此形成，并进一步增加了失地农民选择极端表达途径或者突发恶性群体事件的风险。因此，本研究认为，“问题回到县乡，却迟迟得不到解决”是失地农民利益诉求表达低效的重要原因。
1963年，斯坦福大学提出了著名“利益相关者”理论（The Stakeholders），该理论认为“利益相关者”本身构成了一个组织群体，并对群体目标的实现起到至关重要的作用[8]。在失地农民问题上，县乡政府已经成为直接的利益相关者，除了直接与失地农民发生接触以外，其乡村治理机构和组织都与土地征用有着非常紧密的关联。因此，基于该视角，有助于透过县乡政府行为，发现其导致失地农民利益诉求表达低效性的内在逻辑。
（一）县乡政府自利性与失地农民权益维护
自利性是政府的一种重要属性，合理的政府自利有助于提高政府的工作效率，不断满足民众合理的利益诉求，提升政府行政合法性；然而，过度扩张的政府自利性必将导致政府公共利益的价值取向扭曲，甚至可能对民众的利益产生损害[9]。由于当下中国政府职能还未发生根本性转变，一些县乡政府片面理解城镇化和工业化，将征地拆迁当作“发展”经济、追求政绩的“有效”手段，致使“圈地”之风盛行，农民频繁“上楼”，各类开发区拔地而起，也不乏巧立名目下的土地征而不用，或借城乡建设用地增减挂之名换取城镇建设用地指标，并卖给开发商赚取差价。农民土地成为赤裸裸的“地方政府利益”，加剧了乡村因征地拆迁产生的紧张关系，客观上使县乡政府产生漠视甚至损害失地农民权益内在动机。在对待“失地农民”利益诉求问题上，县乡政府存在明显的权力悖论，久拖不办的托词多是“由于体制上垂直管理，县乡级党政缺乏综合调控能力和相关的行政资源，无法承担相应的责任”，正是“对下可以滥用权力，而对上又显得权力不足”[10]。
（二）县乡政府的行政裁量权与失地农民的权力贫困
上文分析，作为利益相关者，县乡级政府在土地征用以及失地农民利益诉求过程中，已经具有了不代言失地农民利益的行动逻辑，而当前法律赋予其的强势裁量权，又为其提供了在面对失地农民利益诉求时，进行“非问题化”处理的资源保证[11]。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）第八条规定，“乡（镇）土地利用总体规划，由乡（镇）人民政府编制，逐级上报”；第二十五条规定，土地征用方案批准后，“由被征土地所在地的市、县人民政府组织实施”，“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案”，“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”。另根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起诉讼。根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。” 结合以上两部与失地农民密切相关的法律，不难看出，县乡级政府即是征地过程的发起人、批准人、土地一级市场的出让人，同时还是征地争议的协调人和裁决人，特别是征地行为不受争议影响的规定，往往导致政府更加无所顾忌。因此，当失地问题回到基层之后，在被赋予强势裁量权的县乡政府的“调解”下，失地农民自然难以获得满意的结果，矛盾开始反复堆积，“梗阻”也就由此形成。
（三）乡村治理格局与县乡政府的纠偏自觉
村民自治是建国以来，社会主义民主在乡村的重大实践，对国家与社会关系均产生了深刻影响，其中最为显著的变化便是：村干部不再采取任免制，而是由村民选举产生， “乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助”（见《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条）。然而，事实却并非完全如此，在农村治理实践中，村委会、基层乡镇政府并没有成为完全独立的治理单位，而是存在着千丝万缕的联系。一方面，村委会借助基层政府资源，特别是政治权威来加强其管理的合法性；另一方面，县乡政府通过村委会的熟人关系优势，降低其治理成本。因此，村民自治在基层管理的渗透下，与其形成了紧密的联动关系，导致了县乡政府在面对村委会（其成员）或者村中的强势力量侵害失地农民利益事件时，失去制约与纠偏的自觉。
四、一个实践中有益探索之例：
失地农民问题的“差序而治”
（一）案例描述
四川省*县于20世纪90年代因修建水电站进行征地拆迁，由于一直无法对失地农民诉求进行有效回应，导致失地农民与地方政府的矛盾一直延续至今，甚至发生了失地农民聚集静坐、堵塞交通等激烈对抗事件。为此，当地县政府于2010年推行新的治理机制，即“差序而治”，广泛吸收多元主体，扩大治理空间，使自主性协商得以开展，从而有效地化解了地方冲突。
具体过程为：由县移民办成立的“信访办公室”作为政府代言人与信息协调平台，对上受理上级交办的有关移民信访问题，对下指导并协调开展信访工作、处理移民诉求；同时吸纳*水电公司、村支两委、移民代表等，共同参与解决移民信访问题。其中，**水电公司作为用地主体，提供了拆迁与重建过程所需的能源支持和化解冲突的财力支持；村支两委作为政府、企业与移民沟通交流的枢纽；移民代表为政府与移民共同商定形成的独立主体，与政府与企业开展对话协调，争取合法权益。治理体系整体呈现出以党政为中心，社会为外围的圈状结构，其中村支两委与移民代表进行着信息的跨界转换，如图2所示。
（二）“差序而治”的内涵与启示
“差序而治”源自费孝通提出的“中国社会差序格局理论”，即社会根据权力控制力度逐渐推演而开，就好像把一块石头丢在水面所产生的波纹，一圈一圈越来越远，也越来越薄[11]。因此，需要区别对待处于远近不同圈子的相关主体，对中心主体采取高效命令逻辑，对外围实施协商对话，即“差序而治”。四川省*县采取这一创新模式，既是失地农民与政府冲突对抗的结果，也是政府在环境变化下有意识的主动变革，其展现出来的“中心——外围”关联结构与“命令——协商”的互动行为，既区别于中国传统的线性控制，也不同于西方理论倡导的多元治理模式，而是在当下国家与社会的权力分配格局下，一种以行政主导，同时最大限度的吸纳私人自愿参与的治理机制。
从*县实践来看，政府通过“差序而治”，加强了传统行政命令在核心层的运行效率，疏通了与移民之间对话的桥梁，提升了回应移民诉求的效率，最大限度地保障了移民权利。该模式采取的互动式发展，引导向良性化解矛盾方向运行，村支两委与移民代表使政府不再直接面对分散化的个体，降低了化解冲突的成本，实现了“政府与社会双赢”。
五、以“差序而治”消除失地农民
利益表达困境的思考
建立利益均衡机制的基础，是形成利益表达机制及能够容纳利益表达的制度安排”[12]。随着城镇化的持续推进，失地农民问题将不可避免，由于中国政府仍然采取线性控制试图化解与失地农民之间的矛盾，迫使问题回到基层，而县乡政府利益相关者的处境，使其对失地农民诉求的回应往往迟滞或低效、无效，导致失地农民问题长期无法解决，进而成为引发大规模群体性冲突的重要原因。因此，有效的利益表达不仅对于政府政策的制定和执行具有重大意义，而且对于减少失地农民利益受损，直至解决失地农民利益诉求都具有至关重要的影响。而当线性控制化解失灵时，政府应对失地农民利益诉求的反馈模式应当发生相应转型，即从“控制”视角转向“治理”范式，吸纳有益的社会主体，通过合作、协商路径寻求共识，提升失地农民利益诉求反馈效率，而“差序而治”应该成为可选的方案之一。具体而言可从以下四个方面入手，借助多个主体、多重逻辑，从根源上解决失地农民的利益表达困境。
（一）重构失地农民信访制度
由于行政诉讼的成本高昂和司法地方化的普遍存在，使“成本低廉”的信访救济仍然是失地农民和政府沟通博弈的最优选择。然而，作为一种准制度安排和应急方案，中国现有的信访体系不论在理论还是实践方面都存在诸多弊端，失地农民很难通过信访途径实现利益维护（见表1-3），可结合“差别而治”理念，增强信访制度的对话功能，进行系统重构。为了使信访制度成为失地农民利益诉求表达的通畅渠道，在坚持围绕维护信访人的合法权利、化解社会矛盾的前提下，首先，应大力整合国内现有庞大而分散的信访资源，重新组建其为全国人大信访监察局下设机构，赋予信访机构独立处理问题的权限，从根本上解决信访缺乏统一协调、无处理权的问题，充分发挥信访功能；其次，完善信访工作制度建设，继续坚持推行“信访联席会议制度”，建立信访信息定期排查、报送与综合考评制度[13]；第三，加强信访法制观念建设，信访是宪法赋予公民的基本权利，“上访”则是群众行使信访权力的具体手段和方式，建议在取消信访排名通报的基础上，进一步取消地方政府信访考核制度，加大信访法制宣传，促使各级官员正确看待“上访”问题，从而使信访成为失地农民充分表达利益诉求的通畅渠道。其中对于权益人的上访，应有制度性的保障。对于造成权益人的伤害者，应有纠错、惩罚的反应机制。不使问题更加恶化，冲突加剧，使之迅速化解。 （二）完善基层村民自治制度
虽然中国通过《中华人民共和国村民委员会组织法》，从法律上赋予了农民对村级事务充分自治权。但是，近年来的村两委选举更多体现的是国家出于加强基层政权而进行的政策调整，而并非源于农村社会“自下而上”的民主诉求，致使“村民自治”成为“自治不足、管理有余”[14]。在农村土地征用过程中，原本代表广大农民利益的村两委，不仅没有成为征收土地行为主体的制衡力量，反而是扮演着地方政府或者强势力量征占农民土地的说客和执行机构，甚至其本身就是造成农民失地的一个重要原因。基层政府处理土地问题不到位或不作为，激化了基层矛盾，给社会的和谐稳定造成了负面影响。从54封失地农民来信所反映的维权过程与结果来看，缺少一个反映农民利益的政治机构，往往是造成权益损失轻易发生的重要原因；而大量越级上访等维权路径的选择，也与村民自治制度本身的不完善密切相关。因此，应该加一步加强基层社会的民主选举，充分保障农民有效参与村级领导人的选举，通过村民会议制度，保障农民参与包括土地征用、土地转让等事务的民主决策，培养农民通过制度化的政治参与进行维权表达的习惯[15]。
（三）依法加强农民自治维权组织的建设
世界发达国家的经验说明，一个能“协调各方利益的”农民组织的存在，不仅没有对经济社会发展产生负面的影响，而且强化了社会的稳定[16]。从来信的统计中可以看到，中小失地农民团体正逐渐成为一个有力的发声器，维权的道路也得到最多的积极反馈，一些问题的解决出现了实质性的进展。但是，由十几个人、一两个村小组构成的中小团体，它们的力量还是过于弱小，需要更广阔层次的农民意识到他们的共同利益，联合起来，提出一致的要求，形成一支有影响的社会力量，为保护农民的利益进行有效的活动，并对基层政府的决策行为产生约束。通过改变“基层社会力量的对比关系”，鼓励农民形成“具有谈判和自我保护的组织，有自己的代表和代理人”，赋予该组织同等的谈判地位，支持农民成立地方共同利益协会，并在法律的框架下使该组织的权力得到保障。
（四）提升新媒体在失地农民利益表达中的作用
媒体是公共信息和社会舆论传播的载体和媒介[17]。从上文的分析中可以看出，失地农民在经历了一系列维权挫折之后，甚至在一开始便希望借助媒体的力量寻求问题的最终解决。媒体在大多数失地农民的眼里，被赋予的执行力往往超过舆论监督给予它的附加权，从而成为失地农民利益表达的重要工具和渠道。值得肯定的是，媒体的加入确实对于事件的解决起着正面的作用。随着信息技术的发展，微博、微信等新媒体以它影响的广泛性、传播的时效性、内容的丰富性和监督的强化性，弥补了报纸、广播、电视等传统媒体存在的不足，孕育了“微信问政”等一系列新型社会管理方式。政务微信通过加强群众与政府之间的双向交流，广泛征求民意，及时回应和解决群众反映的问题，更加密切了政府与民庆关系，构建了更加贴近民意的决策体系。2014年，黑龙江省**县市民就曾经给该县县委书记发微信建议，尝试让农民以集体土地入股，与开发商共同分享利润，来解决拆迁难和失地农民的问题。新媒体的舆论监督作为与行政、立法、司法相并列的“第四种权力”，有利于维护社会公众利益，防范权力机关的腐败，维护社会的公正和正义[18]，应充分发挥其独特优势，真正成为失地农民利益有效表达的平台。
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（责任编辑：柯平）