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摘要：本文通过调查邵阳市地方政府债券资金运行情况，总结了地方政府债券资金运作中的特点和效果，剖析了制约地方政府债券效能发挥的六个主要矛盾，为充分发挥地方政府债券效能发挥提出了建设性建议。
关键词：地方政府债券 投资运作 制度设计
2008年下半年，为防止我国经济受美国次贷危机的影响、出现大幅下滑，中央政府启动了4万亿元的振兴投资计划，其中2.82万亿由中央代发地方政府债券筹措建设资金。地方政府债券作为一种新的融资工具,在拉动地方经济增长中发挥的效能如何，地方政府债券的发行与管理运行机制怎样，湖南省分库组成联合调查组，对邵阳市本级及所辖9县（市）3 区2009年地方政府债券资金运行情况进行了专题调研。
一、实践探索：地方政府债券运作模式、特点及效果
邵阳市位于湖南西南部，是一个人口大市、农业大市和财政穷市。2009年末，邵阳市总人口数为764.14万，其中农村人口占83.3%。按常住人口计算，人均GDP为8857元。全市财政总收入39.60亿元，人平收入518元,不足湖南省人平收入的四分之一。其中市本级财政收入9.37亿元，同比增长16.7%，邵阳市一般预算支出127.47亿元，为当年财政总收入的3倍，属典型的靠中央财政转移支付保运转的地区。截止到2010年6月末，邵阳市本级显性、隐性债务高达38亿元，为本级财政收入的4倍，辖内各县（市）政府债务平均为12亿元。
（一）地方政府债券资金投资运作模式
1、管理流程。2009年，中央代湖南省政府发行地方政府债券82亿元，湖南省转贷邵阳市债券资金2.9亿元，资金使用年限为三年，年利率为1.7%。
2、资金投向。邵阳市政府安排转贷债券资金投资在32个项目方面。项目计划总投资额为4.6亿元。具体分配方案为：安置房建设9400万元,占地方债券资金的32.4%；城市道路建设资金9200万元,占31.7%；廉租房建设2500万元，占8.6%；归还开行贷款利息1800万元，占6.2%。
（二）地方政府债券资金运作特点
1、按实际填补了缺口。经邵阳市人大批准，市政府将大部份转贷债券资金用于解决了近10年来积累的安置房建设和安置户过渡费用发放的难题。
2、按要求选择了项目。邵阳市及辖内各县（市）根据财政部规定的债券资金使用范围，选择了廉租房建设的配套项目和符合经济发展要求、停工待建的项目。
3、按规定列入了预算。除邵阳县未将转贷债券资金纳入当年政府预算外，邵阳市及所辖县（市）地方人大常委会全部将具体项目列入同级财政预算管理，做到专款专用。
4、按制度防控了风险。为促进债券资金的规范使用，邵阳市人大严格执行预算方案，加大对债券资金项目的检查力度。今年年初，邵阳市财政和审计部门对所有使用债券资金的项目进行了跟踪监督，保证了债券资金的使用安全、规范、有效。
（三）地方政府债券资金产生的积极效果
1、化解了政府拆迁工程的突出矛盾。邵阳市政府安排转贷债券资金，着力解决火车站广场公益性开发项目用地中300户最困难居民的拆迁安置问题，有效维护了社会稳定。
2、加快了城市开发区路网建设。邵阳市投资9200万元（市本级投资6600万元）修建宝庆科技工业园的园区路网、魏源东路建设等，提升了城市开发区和市县工业园基础设施水平。
3、促推了保障性安居工程建设进度。转贷债券资金解决了邵阳市保障性安居工程急需的配套资金，使邵阳市本级和辖内县市全面启动了廉租房建设工程，新建廉租房2500多套，近10000人有望住入新居，极大地缓解了无房低保户的住房难问题。
4、改善农村农民的基本生活设施。本次转贷债券资金配套项目建成后，可部分解决农村公路和农村医疗卫生事业发展相对落后、乡镇饮水难的问题，邵阳的新农村建设朝纵深推进。
二、掣肘因素：地方政府债券效能发挥面临的矛盾
（一）资金分配集中与资金需求面广的矛盾
2009年，中央代发湖南省地方政府债券82亿元，其中省级财政分配46亿元，占全省的56%，邵阳市分配2.9亿元，仅占全省的3.5%。邵阳市的2.9亿元中，市本级分配2.25亿元,占邵阳市的77.6%,分配到所辖8县1市的地方债券仅有0.65亿元,占23.4%。省市分配大头、基层分配小头，不利于城乡统筹发展，进一步加剧了地区间发展的不平衡。
（二）“戴帽式”债券发行与地方实际需求的矛盾
中央代发的地方政府债券，规定了资金的专项用途，地方政府选择投资项目的主动权有限。债券额度、用途、期限带有明显的计划指标色彩，自上而下“戴帽式”债券发行与地方实际资金需求有些背离。
（三）资金使用的有偿性与偿债责任不明确的矛盾
地方政府债券的使用需要归还本金和利息、需要支付发行费用。调查发现，邵阳市多数地方政府领导对债务的有偿性使用缺乏认识，将之等同于国债或财政转移支付，因而未建立有效的偿债机制，偿债资金来源和计划未落实，债券到期只能听任上级财政扣划本级收入，影响经济的持续发展。
（四）资金管理粗放与高效使用资金的矛盾
地方政府债券由中央代发后逐级下拨，地方财政根据制定的资金分配方案划给项目使用部门，但地方财政部门未实行债务资金专门账户管理，未实施按工程进度拨款的方式，债务资金管理粗放，资金使用部门无须承担还款责任人，导致地方政府债务资金使用效率低下。
（五）债券品种单一与需求多样化的矛盾
中央代发的地方政府债券为3年期、5年期两种，缺少10年期以上的长期债券品种。地方政府将转贷债券资金投资于基础设施建设，工程产生效益的时间长短不一，品种单一的债券资金结构影响资金综合效益的发挥。
（六）地方投融资平台的“自由化”与审慎监管的矛盾
为拓宽地方政府债券配套资金融资渠道，2009年3月中国人民银行和中国银监会提出支持地方政府组建投融资平台。邵阳市地方融资平台存在着筹资主体多元化、借债方式多元化、债务保全措施不力及债务信息披露制度缺乏等问题，地方投融资平台产生的债务难以实现市场化运作和规范化管理，监督管理机制建设严惩滞后，地方政府债务风险日益显现。
三、制度设计：构建法律保障体系和运行机制
（一）完善相关的法律法规
中央代地方政府发债，将增强地方安排配套资金和扩大政府投资的能力，2010年两会政府工作报告中明确中央要继续代发地方债并纳入地方预算中，地方政府发行债券可能会长期化和合法化。修订《预算法》的相关规定，赋予地方政府举债权，规范地方政府债券的发行、监管及偿还行为应提上议事日程。1992年颁布的《中华人民共和国国库券条例》已完全不适用当前的国债管理和国债市场建设，加快国债立法进程尤为迫切。
（二）科学核定地方发债规模
国际公认的《马斯特里赫特条约》要求欧盟国家的国债负担率不超过60％，而我国的国债负担率目前不到20%，我国的发债空间还很大。各级地方政府要衡量地方债务使用人均债务余额、债务余额占个人收入比重、财政赤字率等指标，严格核算地方债务规模，确保地方财政经济与债务管理的可持续发展。
（三）建立健全较为完善的发债机制
1、合理界定地方政府债务范围。为加强地方政府债务管理，地方政府应全面清理其显现债务、隐性债务和或有负债，掌握真实的政府债务规模，划分偿还责任，增加债务的透明度，做到向上级财政申请转贷政府债务规模时心中有数，不增加当地纳税人的财务负担。
2、实行自下而上的报批模式。改变目前自上而下的“戴帽式”债务资金划拨方式，事先由地方政府根据国家债券资金的政策投向规定、地方建设需要及偿债能力筛选投资项目，上级政府根据项目安排债券资金使用额度、拨款进度及债券期限品种等。切合地方实际需求的项目安排可产生更好的实施效果。
3、地方政府债务期限应多样化。2010年6月，中央财政发行了5年期的地方政府债券，3年期、5年期的发行品种还不足以满足地方基础设施建设的需要。建议增加10年期或10年期以上的中长期政府债务,偿还期限与地方经济增长周期趋同,与其偿还能力相适应,可避免地方政府借新债还旧债。
（四）构建地方政府债务监管体系
1、设置地方政府债务管理机构。各级政府要设立地方政府债务归口管理机构，以改变政府负债多头管理、各政为政、责权利不清的现状。管理机构要密切监控地方政府的债务负担状况、制定举借债务审批体系和适度的筹资规模，防范地方政府发生债务危机，降低地方政府债券的违约风险。
2、建立监督管理责任体系。地方人大要负责对地方债券的发行规模、建设立项、还款来源进行审查和监管；政府审计、监察机构要全程监控基本建设工程的概算、预算及结算进程；当地财政要全程跟踪政府债务投资的工程进度，确保资金的高效使用。
3、提高地方债务的透明度。地方政府要适时公开披露政府债务风险，包括举债规模、债务结构及投资项目的实施情况等，接受社会公众及社会媒体的监督，减少过度举借现象的发生。
（五）建立地方政府债务资金偿还机制
1、确立偿债资金来源。地方政府要建立专门的偿债基金。利用地方政府债券资金所建项目交付使用后，可直接将部分效益拨入基金管理账户；每年制定地方财政年度预算时，规定年财政收入的一定比例作为债务的还本付息资金, 尽量控制债务风险。
2、建立无力偿还债务应对机制。地方政府债券可能因为借款与偿债能力不匹配、宏观经济调整及管理不善的等造成债务无法偿还，在强化责任人的业绩考核外，还需地方政府及时进行财政调整和整合，增强地方政府的预算约束。
参考文献：
【1】赵连友。美、日地方公债制度的比较及其借鉴。郑州经济管理干部学院学报。2007-5
【2】徐信艳。美国发行地方政府债券的经验及启示。上海电力学院经济管理系。《理论前沿》2005年第21期
【3】杨萍。国外地方政府债券市场的发展经验。国家发展和改革委员会投资研究所研究员。《经济社会体制比较》2005-11
【4】2009年湖南省国民经济和社会发展统计公报
【5】2009年邵阳市国民经济和社会发展统计公报
【6】国海证券固定收益证券研究中心，浅议中央代发地方政府债，《政府债务与金融》2010年9月，第2期，46页。
（作者单位：国家金库湖南省分库 国家金库邵阳市中心支库）
关键词：地方政府债券 投资运作 制度设计
2008年下半年，为防止我国经济受美国次贷危机的影响、出现大幅下滑，中央政府启动了4万亿元的振兴投资计划，其中2.82万亿由中央代发地方政府债券筹措建设资金。地方政府债券作为一种新的融资工具,在拉动地方经济增长中发挥的效能如何，地方政府债券的发行与管理运行机制怎样，湖南省分库组成联合调查组，对邵阳市本级及所辖9县（市）3 区2009年地方政府债券资金运行情况进行了专题调研。
一、实践探索：地方政府债券运作模式、特点及效果
邵阳市位于湖南西南部，是一个人口大市、农业大市和财政穷市。2009年末，邵阳市总人口数为764.14万，其中农村人口占83.3%。按常住人口计算，人均GDP为8857元。全市财政总收入39.60亿元，人平收入518元,不足湖南省人平收入的四分之一。其中市本级财政收入9.37亿元，同比增长16.7%，邵阳市一般预算支出127.47亿元，为当年财政总收入的3倍，属典型的靠中央财政转移支付保运转的地区。截止到2010年6月末，邵阳市本级显性、隐性债务高达38亿元，为本级财政收入的4倍，辖内各县（市）政府债务平均为12亿元。
（一）地方政府债券资金投资运作模式
1、管理流程。2009年，中央代湖南省政府发行地方政府债券82亿元，湖南省转贷邵阳市债券资金2.9亿元，资金使用年限为三年，年利率为1.7%。
2、资金投向。邵阳市政府安排转贷债券资金投资在32个项目方面。项目计划总投资额为4.6亿元。具体分配方案为：安置房建设9400万元,占地方债券资金的32.4%；城市道路建设资金9200万元,占31.7%；廉租房建设2500万元，占8.6%；归还开行贷款利息1800万元，占6.2%。
（二）地方政府债券资金运作特点
1、按实际填补了缺口。经邵阳市人大批准，市政府将大部份转贷债券资金用于解决了近10年来积累的安置房建设和安置户过渡费用发放的难题。
2、按要求选择了项目。邵阳市及辖内各县（市）根据财政部规定的债券资金使用范围，选择了廉租房建设的配套项目和符合经济发展要求、停工待建的项目。
3、按规定列入了预算。除邵阳县未将转贷债券资金纳入当年政府预算外，邵阳市及所辖县（市）地方人大常委会全部将具体项目列入同级财政预算管理，做到专款专用。
4、按制度防控了风险。为促进债券资金的规范使用，邵阳市人大严格执行预算方案，加大对债券资金项目的检查力度。今年年初，邵阳市财政和审计部门对所有使用债券资金的项目进行了跟踪监督，保证了债券资金的使用安全、规范、有效。
（三）地方政府债券资金产生的积极效果
1、化解了政府拆迁工程的突出矛盾。邵阳市政府安排转贷债券资金，着力解决火车站广场公益性开发项目用地中300户最困难居民的拆迁安置问题，有效维护了社会稳定。
2、加快了城市开发区路网建设。邵阳市投资9200万元（市本级投资6600万元）修建宝庆科技工业园的园区路网、魏源东路建设等，提升了城市开发区和市县工业园基础设施水平。
3、促推了保障性安居工程建设进度。转贷债券资金解决了邵阳市保障性安居工程急需的配套资金，使邵阳市本级和辖内县市全面启动了廉租房建设工程，新建廉租房2500多套，近10000人有望住入新居，极大地缓解了无房低保户的住房难问题。
4、改善农村农民的基本生活设施。本次转贷债券资金配套项目建成后，可部分解决农村公路和农村医疗卫生事业发展相对落后、乡镇饮水难的问题，邵阳的新农村建设朝纵深推进。
二、掣肘因素：地方政府债券效能发挥面临的矛盾
（一）资金分配集中与资金需求面广的矛盾
2009年，中央代发湖南省地方政府债券82亿元，其中省级财政分配46亿元，占全省的56%，邵阳市分配2.9亿元，仅占全省的3.5%。邵阳市的2.9亿元中，市本级分配2.25亿元,占邵阳市的77.6%,分配到所辖8县1市的地方债券仅有0.65亿元,占23.4%。省市分配大头、基层分配小头，不利于城乡统筹发展，进一步加剧了地区间发展的不平衡。
（二）“戴帽式”债券发行与地方实际需求的矛盾
中央代发的地方政府债券，规定了资金的专项用途，地方政府选择投资项目的主动权有限。债券额度、用途、期限带有明显的计划指标色彩，自上而下“戴帽式”债券发行与地方实际资金需求有些背离。
（三）资金使用的有偿性与偿债责任不明确的矛盾
地方政府债券的使用需要归还本金和利息、需要支付发行费用。调查发现，邵阳市多数地方政府领导对债务的有偿性使用缺乏认识，将之等同于国债或财政转移支付，因而未建立有效的偿债机制，偿债资金来源和计划未落实，债券到期只能听任上级财政扣划本级收入，影响经济的持续发展。
（四）资金管理粗放与高效使用资金的矛盾
地方政府债券由中央代发后逐级下拨，地方财政根据制定的资金分配方案划给项目使用部门，但地方财政部门未实行债务资金专门账户管理，未实施按工程进度拨款的方式，债务资金管理粗放，资金使用部门无须承担还款责任人，导致地方政府债务资金使用效率低下。
（五）债券品种单一与需求多样化的矛盾
中央代发的地方政府债券为3年期、5年期两种，缺少10年期以上的长期债券品种。地方政府将转贷债券资金投资于基础设施建设，工程产生效益的时间长短不一，品种单一的债券资金结构影响资金综合效益的发挥。
（六）地方投融资平台的“自由化”与审慎监管的矛盾
为拓宽地方政府债券配套资金融资渠道，2009年3月中国人民银行和中国银监会提出支持地方政府组建投融资平台。邵阳市地方融资平台存在着筹资主体多元化、借债方式多元化、债务保全措施不力及债务信息披露制度缺乏等问题，地方投融资平台产生的债务难以实现市场化运作和规范化管理，监督管理机制建设严惩滞后，地方政府债务风险日益显现。
三、制度设计：构建法律保障体系和运行机制
（一）完善相关的法律法规
中央代地方政府发债，将增强地方安排配套资金和扩大政府投资的能力，2010年两会政府工作报告中明确中央要继续代发地方债并纳入地方预算中，地方政府发行债券可能会长期化和合法化。修订《预算法》的相关规定，赋予地方政府举债权，规范地方政府债券的发行、监管及偿还行为应提上议事日程。1992年颁布的《中华人民共和国国库券条例》已完全不适用当前的国债管理和国债市场建设，加快国债立法进程尤为迫切。
（二）科学核定地方发债规模
国际公认的《马斯特里赫特条约》要求欧盟国家的国债负担率不超过60％，而我国的国债负担率目前不到20%，我国的发债空间还很大。各级地方政府要衡量地方债务使用人均债务余额、债务余额占个人收入比重、财政赤字率等指标，严格核算地方债务规模，确保地方财政经济与债务管理的可持续发展。
（三）建立健全较为完善的发债机制
1、合理界定地方政府债务范围。为加强地方政府债务管理，地方政府应全面清理其显现债务、隐性债务和或有负债，掌握真实的政府债务规模，划分偿还责任，增加债务的透明度，做到向上级财政申请转贷政府债务规模时心中有数，不增加当地纳税人的财务负担。
2、实行自下而上的报批模式。改变目前自上而下的“戴帽式”债务资金划拨方式，事先由地方政府根据国家债券资金的政策投向规定、地方建设需要及偿债能力筛选投资项目，上级政府根据项目安排债券资金使用额度、拨款进度及债券期限品种等。切合地方实际需求的项目安排可产生更好的实施效果。
3、地方政府债务期限应多样化。2010年6月，中央财政发行了5年期的地方政府债券，3年期、5年期的发行品种还不足以满足地方基础设施建设的需要。建议增加10年期或10年期以上的中长期政府债务,偿还期限与地方经济增长周期趋同,与其偿还能力相适应,可避免地方政府借新债还旧债。
（四）构建地方政府债务监管体系
1、设置地方政府债务管理机构。各级政府要设立地方政府债务归口管理机构，以改变政府负债多头管理、各政为政、责权利不清的现状。管理机构要密切监控地方政府的债务负担状况、制定举借债务审批体系和适度的筹资规模，防范地方政府发生债务危机，降低地方政府债券的违约风险。
2、建立监督管理责任体系。地方人大要负责对地方债券的发行规模、建设立项、还款来源进行审查和监管；政府审计、监察机构要全程监控基本建设工程的概算、预算及结算进程；当地财政要全程跟踪政府债务投资的工程进度，确保资金的高效使用。
3、提高地方债务的透明度。地方政府要适时公开披露政府债务风险，包括举债规模、债务结构及投资项目的实施情况等，接受社会公众及社会媒体的监督，减少过度举借现象的发生。
（五）建立地方政府债务资金偿还机制
1、确立偿债资金来源。地方政府要建立专门的偿债基金。利用地方政府债券资金所建项目交付使用后，可直接将部分效益拨入基金管理账户；每年制定地方财政年度预算时，规定年财政收入的一定比例作为债务的还本付息资金, 尽量控制债务风险。
2、建立无力偿还债务应对机制。地方政府债券可能因为借款与偿债能力不匹配、宏观经济调整及管理不善的等造成债务无法偿还，在强化责任人的业绩考核外，还需地方政府及时进行财政调整和整合，增强地方政府的预算约束。
参考文献：
【1】赵连友。美、日地方公债制度的比较及其借鉴。郑州经济管理干部学院学报。2007-5
【2】徐信艳。美国发行地方政府债券的经验及启示。上海电力学院经济管理系。《理论前沿》2005年第21期
【3】杨萍。国外地方政府债券市场的发展经验。国家发展和改革委员会投资研究所研究员。《经济社会体制比较》2005-11
【4】2009年湖南省国民经济和社会发展统计公报
【5】2009年邵阳市国民经济和社会发展统计公报
【6】国海证券固定收益证券研究中心，浅议中央代发地方政府债，《政府债务与金融》2010年9月，第2期，46页。
（作者单位：国家金库湖南省分库 国家金库邵阳市中心支库）