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摘要：陕南汉江、丹江流域是南水北调中线工程的主要水源地，“两江”流域人民为实现“一江清水送北京”做出了巨大贡献。破解陕南两江流域在生态环境保护同社会经济发展之间的两难困境，实施生态补偿是一项重要的路径。要实现生态补偿科学化，必须从由谁补偿、长期补偿、向谁补偿和补偿标准、补偿渠道、如何监管以及常规制度建设等六个方面入手，进行机制创新。
关键词：南水北调；水源地；陕南“两江”流域；生态补偿科学化
中图分类号：F124.5文献标识码：A 文章编号：1002－7408（2011）10-0075-04
南水北调西部水源地的良性生态环境事关长江中上游流域以及全国的生态安全、防洪安全、供水安全、粮食安全、经济安全和国家安全。陕南汉江、丹江流域是南水北调中线工程的主要水源地，“两江”流域人民为实现“一江清水送北京”做出了巨大贡献。但是，现行生态补偿机制大多处于政策层面，不多的立法也落后于生态环境保护、改善和建设的发展需要。由于尚未形成以法律为基础的生态补偿长效机制，严重制约了“两江”流域生态环境保护和改善，影响了水源地人民的主动性、积极性和创造性。因此，将生态补偿机制从宏观政策层面转化为具有可操作性的具体法律和政策层面，可以有效平衡水源地区同供水受益地区之间、资源开发利用同生态环境保护和改善之间、生态环境保护和改善者同良性生态环境受益者之间、眼前利益同长远利益之间的利益冲突，推动水源地人民实现可持续发展及国家不同区域之间的和谐发展。
一、陕南汉江、丹江流域的生态环境保护和改善现状
陕西“十二五”规划中提出“陕南循环发展”、“陕南要深入实施秦岭生态环境保护和汉丹江流域综合治理工程”的远景目标，确保“两江”出境水质分别保持在II、III类标准，这为陕南“两江”流域生态环境保护和改善带来了新的机遇和挑战。由于“两江”流域地质构造复杂、断层密布、山高坡陡、沟壑纵横，尽管森林覆盖率约43%，但是仍然属于中重度水土流失地区。流域内水土流失面积3.4万平方千米，占流域总面积的54.1%，且分布广、强度大、类型多。其中强度以上流失面积10479平方千米，占流域面积的38%。水源地平均年土地侵蚀1.175亿吨，每年因水土流失有1000多公顷耕地石漠化，流域内地质、洪涝、干旱灾害频繁。据不完全统计，流域内共有崩塌、滑坡和泥石流灾害隐患9900多处，是我国地质灾害多发地区之一。全国第三次水土流失遥感普查确认，汉江流域现有急需治理的水土流失面积近3万平方千米，占流域总面积的45%左右。汉江上游秦巴山区面积仅占长江流域的4%，但年输入长江泥沙达1.2亿吨，占长江总输沙量的12%。[1] 严重的水土流失，导致土地石漠化、土壤肥力下降、水库淤积、面源污染加剧，严重影响了水量和水质安全。可以说，陕南“两江”流域生态环境异常脆弱。
为了保持和保证“一江清水”，陕西省于上个世纪90年代在“两江”流域实施了10年期小流域综合治理规划。进入本世纪以来，陕西省更加高度重视南水北调工程水源地生态环境保护、改善和建设工作。省政府于2002年10月制定了《陕西秦岭国家级生态功能保护区规划》，出台了保护水源、限制污染企业发展的许多政策。省人大于2007年11月通过了《陕西省秦岭生态环境保护条例》，制定了保护和改善秦岭生态环境和水资源的法律措施。针对“两江”流域环境保护，陕西省通过狠抓黄姜皂素、采矿冶炼企业专项整治，以及开展畜禽养殖业污染防治和清洁生产技术应用，使黄姜皂素提取率提高到90%以上，废水产生量减少了一半；废渣利用率大大提高，有效地提升了矿产开发中的环境安全，减轻了对水体的不利影响。[2]
长江水利委员会水土保持局自1989年起连续17年共投入20多亿元实施长江治理工程，治理小流域277条，完成治理水土流失面积6114平方千米，涵养水源3.5亿立方米，拦蓄泥沙950多万立方米。国家发改委于2006年批复投资125亿元，用于汉江、丹江流域沿线市、县、大型集镇污水处理厂和垃圾处理厂的建设。国家从2008年开始向水源区实施财政转移支付补偿，当年下达陕南水源区补偿资金近10亿元。陕西省环保局监测数据显示，汉江9个断面中有2个为I类水质，6个II类水质，1个III类水质；丹江5个监控断面中，3个I类水质，1个II类水质，1个III类水质， 汉丹江流域水环境质量总体状况良好，基本达到了取水地水质要求，生态环境治理取得积极的效果。[3] 但是，陕南“两江”流域水资源污染形势依然严峻。
此外，陕南属国家西部欠发达地区，70%的县（区）是国家级贫困县（区），地方财政自给率在30%以下。“两江”流域兼具生态功能区和欠发达地区的二重性，不仅要保护和改善生态环境，而且要解决人民生活和经济社会发展问题。“两江”流域人民要进入小康社会，自然就要利用本地的资源优势。但是，随着南水北调中线工程建设的加速，水源地生态环境保护标准的不断提高，污水、垃圾和废物处理的经费投入加大。这样，发展成本的增加致使一些优势资源开发项目受到了政策和环境容量的严重限制。例如，国家贫困县白河县已探明储量的大量矿藏不能开采，仅此一项每年就减少产值5亿元，财政减收5000万元以上，再加上每年治理汉江支流白石河，使本已艰难的财政雪上加霜。[4]陕南生态环境保护和改善经费投入严重不足，水土流失治理、退耕还林和天然林保护经费十分短缺。陕南的汉中、安康、商洛三市经济总量很小，长期以来在陕西省处于靠后位次，人均收入水平呈逐年下降的趋势，人均财政收入不到全省水平的20%。即使是发展最好的2009年，在全省生产总值8186.65亿元中，陕南只有916.23亿元，仅占11%的比例，而陕南人口却占全省的22%。陕南“两江”流域在兼顾优势开发和生态环境保护和改善之间的矛盾日益加剧。
二、陕南汉江、丹江流域生态补偿机制存在的主要问题
破解陕南“两江”流域在生态环境保护和改善同社会经济发展之间的两难困境，实施生态补偿是一项重要而关键的措施和路径。生态补偿体现的是对生态系统服务（ecosystem services）价值和经济利益的社会配置。生态补偿机制是以可持续发展为理念，为了保护和改善生态环境、促进人与自然和谐发展，根据生态系统服务价值、生态系统保护或者改善成本、发展机会成本，运用政府的、市场的或者社会的手段，调节、调整或者协调生态环境利用、保护或者改善利益相关者之间利益关系的公共制度。但是，现行生态补偿机制存在诸多问题，严重制约了“两江”流域生态环境保护和改善以及社会经济发展的可持续性，主要问题体现在：
1.生态补偿主体单一。目前，陕南“两江”流域生态补偿的方式基本上是纵向财政转移支付，特别是以中央对地方的财政转移支付为主，缺乏区域之间、流域上下游之间、不同社会群体之间的横向补偿。一方面，它显然与“受益者付费”这一基本原则不协调，而且还导致中央财政压力过大。另一方面，作为生态服务提供者的“两江”流域无法仅靠自身力量承担既保护和改善生态环境又推动社会经济发展的双重任务，享受益处的京津和华北地区则找不到适当的横向补偿途径提供补偿（尽管不排除存在不愿补、不想补的情况）。就这样，生态服务提供者无法及时得到补偿，从而形成“少数人负担、多数人受益，上游地区负担、下游地区受益，贫困地区负担、富裕地区受益”的不合理、不和谐局面。
关键词：南水北调；水源地；陕南“两江”流域；生态补偿科学化
中图分类号：F124.5文献标识码：A 文章编号：1002－7408（2011）10-0075-04
南水北调西部水源地的良性生态环境事关长江中上游流域以及全国的生态安全、防洪安全、供水安全、粮食安全、经济安全和国家安全。陕南汉江、丹江流域是南水北调中线工程的主要水源地，“两江”流域人民为实现“一江清水送北京”做出了巨大贡献。但是，现行生态补偿机制大多处于政策层面，不多的立法也落后于生态环境保护、改善和建设的发展需要。由于尚未形成以法律为基础的生态补偿长效机制，严重制约了“两江”流域生态环境保护和改善，影响了水源地人民的主动性、积极性和创造性。因此，将生态补偿机制从宏观政策层面转化为具有可操作性的具体法律和政策层面，可以有效平衡水源地区同供水受益地区之间、资源开发利用同生态环境保护和改善之间、生态环境保护和改善者同良性生态环境受益者之间、眼前利益同长远利益之间的利益冲突，推动水源地人民实现可持续发展及国家不同区域之间的和谐发展。
一、陕南汉江、丹江流域的生态环境保护和改善现状
陕西“十二五”规划中提出“陕南循环发展”、“陕南要深入实施秦岭生态环境保护和汉丹江流域综合治理工程”的远景目标，确保“两江”出境水质分别保持在II、III类标准，这为陕南“两江”流域生态环境保护和改善带来了新的机遇和挑战。由于“两江”流域地质构造复杂、断层密布、山高坡陡、沟壑纵横，尽管森林覆盖率约43%，但是仍然属于中重度水土流失地区。流域内水土流失面积3.4万平方千米，占流域总面积的54.1%，且分布广、强度大、类型多。其中强度以上流失面积10479平方千米，占流域面积的38%。水源地平均年土地侵蚀1.175亿吨，每年因水土流失有1000多公顷耕地石漠化，流域内地质、洪涝、干旱灾害频繁。据不完全统计，流域内共有崩塌、滑坡和泥石流灾害隐患9900多处，是我国地质灾害多发地区之一。全国第三次水土流失遥感普查确认，汉江流域现有急需治理的水土流失面积近3万平方千米，占流域总面积的45%左右。汉江上游秦巴山区面积仅占长江流域的4%，但年输入长江泥沙达1.2亿吨，占长江总输沙量的12%。[1] 严重的水土流失，导致土地石漠化、土壤肥力下降、水库淤积、面源污染加剧，严重影响了水量和水质安全。可以说，陕南“两江”流域生态环境异常脆弱。
为了保持和保证“一江清水”，陕西省于上个世纪90年代在“两江”流域实施了10年期小流域综合治理规划。进入本世纪以来，陕西省更加高度重视南水北调工程水源地生态环境保护、改善和建设工作。省政府于2002年10月制定了《陕西秦岭国家级生态功能保护区规划》，出台了保护水源、限制污染企业发展的许多政策。省人大于2007年11月通过了《陕西省秦岭生态环境保护条例》，制定了保护和改善秦岭生态环境和水资源的法律措施。针对“两江”流域环境保护，陕西省通过狠抓黄姜皂素、采矿冶炼企业专项整治，以及开展畜禽养殖业污染防治和清洁生产技术应用，使黄姜皂素提取率提高到90%以上，废水产生量减少了一半；废渣利用率大大提高，有效地提升了矿产开发中的环境安全，减轻了对水体的不利影响。[2]
长江水利委员会水土保持局自1989年起连续17年共投入20多亿元实施长江治理工程，治理小流域277条，完成治理水土流失面积6114平方千米，涵养水源3.5亿立方米，拦蓄泥沙950多万立方米。国家发改委于2006年批复投资125亿元，用于汉江、丹江流域沿线市、县、大型集镇污水处理厂和垃圾处理厂的建设。国家从2008年开始向水源区实施财政转移支付补偿，当年下达陕南水源区补偿资金近10亿元。陕西省环保局监测数据显示，汉江9个断面中有2个为I类水质，6个II类水质，1个III类水质；丹江5个监控断面中，3个I类水质，1个II类水质，1个III类水质， 汉丹江流域水环境质量总体状况良好，基本达到了取水地水质要求，生态环境治理取得积极的效果。[3] 但是，陕南“两江”流域水资源污染形势依然严峻。
此外，陕南属国家西部欠发达地区，70%的县（区）是国家级贫困县（区），地方财政自给率在30%以下。“两江”流域兼具生态功能区和欠发达地区的二重性，不仅要保护和改善生态环境，而且要解决人民生活和经济社会发展问题。“两江”流域人民要进入小康社会，自然就要利用本地的资源优势。但是，随着南水北调中线工程建设的加速，水源地生态环境保护标准的不断提高，污水、垃圾和废物处理的经费投入加大。这样，发展成本的增加致使一些优势资源开发项目受到了政策和环境容量的严重限制。例如，国家贫困县白河县已探明储量的大量矿藏不能开采，仅此一项每年就减少产值5亿元，财政减收5000万元以上，再加上每年治理汉江支流白石河，使本已艰难的财政雪上加霜。[4]陕南生态环境保护和改善经费投入严重不足，水土流失治理、退耕还林和天然林保护经费十分短缺。陕南的汉中、安康、商洛三市经济总量很小，长期以来在陕西省处于靠后位次，人均收入水平呈逐年下降的趋势，人均财政收入不到全省水平的20%。即使是发展最好的2009年，在全省生产总值8186.65亿元中，陕南只有916.23亿元，仅占11%的比例，而陕南人口却占全省的22%。陕南“两江”流域在兼顾优势开发和生态环境保护和改善之间的矛盾日益加剧。
二、陕南汉江、丹江流域生态补偿机制存在的主要问题
破解陕南“两江”流域在生态环境保护和改善同社会经济发展之间的两难困境，实施生态补偿是一项重要而关键的措施和路径。生态补偿体现的是对生态系统服务（ecosystem services）价值和经济利益的社会配置。生态补偿机制是以可持续发展为理念，为了保护和改善生态环境、促进人与自然和谐发展，根据生态系统服务价值、生态系统保护或者改善成本、发展机会成本，运用政府的、市场的或者社会的手段，调节、调整或者协调生态环境利用、保护或者改善利益相关者之间利益关系的公共制度。但是，现行生态补偿机制存在诸多问题，严重制约了“两江”流域生态环境保护和改善以及社会经济发展的可持续性，主要问题体现在：
1.生态补偿主体单一。目前，陕南“两江”流域生态补偿的方式基本上是纵向财政转移支付，特别是以中央对地方的财政转移支付为主，缺乏区域之间、流域上下游之间、不同社会群体之间的横向补偿。一方面，它显然与“受益者付费”这一基本原则不协调，而且还导致中央财政压力过大。另一方面，作为生态服务提供者的“两江”流域无法仅靠自身力量承担既保护和改善生态环境又推动社会经济发展的双重任务，享受益处的京津和华北地区则找不到适当的横向补偿途径提供补偿（尽管不排除存在不愿补、不想补的情况）。就这样，生态服务提供者无法及时得到补偿，从而形成“少数人负担、多数人受益，上游地区负担、下游地区受益，贫困地区负担、富裕地区受益”的不合理、不和谐局面。