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[摘 要]实施行政问责制是建立责任政府重要途径，行政问责制不仅仅是一个重要的理论问题，而且也是一个艰巨的社会实践课题。它能够使政府及公务人员具备高度的责任心和负责精神，使行政人员在享有权力的同时也必须承担相应的责任。建立责任政府，加强政府责任，不仅仅是我国政府体制改革发展的要求，而且也是政府自身发展的一个方向；不仅仅是建设中国特色政治文明的必要条件，同时也是提升政府管理能力的客观要求；不但顺应了世界行政发展的趋势，还可以有效提高我国政府的国际竞争力。
[关键词]行政问责制；困境；路径选择
根据青海省纪委监察厅的数据统计表明2011年因为行政问责的官员有60人，在2012年则有78人，到了2013年统计的数字则多达132人。其中，厅局级干部1人、县处级干部5人、县级以下的干部126人。在青海省纪委监察厅通报的典型的案例之一是玉树州杂多县7·06事件。
2013年7月6日下午，囊谦县娘拉乡娘多村牧民任青等7人私自进入杂多县萨呼腾镇沙青村四社孜涌地区地草沟一带草场采挖虫草，被该村13名群众发现并阻拦，随后双方发生斗殴，致杂多县沙青村四社牧民两人死亡、两人重伤，致囊谦县娘拉乡娘多村两名牧民受伤。经查，囊谦县、乡政府对虫草采集工作重视不够，责任心不强，对虫草采挖群众的日常教育管理还不到位、工作不深不细。省政府办公厅对7·06事件在全省范围内进行了通报。2013年8月14日，省纪委监察厅决定：责成玉树州纪委监察局对在此次事件中未及时转发紧急通知、效率低下负有分管领导责任的玉树州委副秘书长丁增责令公开道歉，对在此事件中负有分管领导责任的囊谦县副县长、县公安局局长桑丁它次责令公开道歉，对负有主要领导责任的囊谦县娘拉乡乡长才旺扎西责令停职检查。
可见在责任政府建设中，行政问责制建设成为社会各界关注的焦点，我国行政问责制无论从理论研究和实践经验都凸显了诸多的问题。笔者在对外国行政问制梳理的基础上，借鉴外国的一些有益经验，结合我国的实际情况提出一些思考和建议。
一、构建全方位、多层次的异体问责体系
目前，我国行政问责制还处于同体问责为主的阶段，上问下责的“治吏”往往停留在权宜之计层面，同时由于官官相护等一些看不见的潜规则，依靠问责制的行政内部落实存在诸多阻碍。然而行政问责制的关键就在于它建立在民主政治基础上，按照法治原则进行问责，把社会公众、民主党派、权力机关对政府及其官员的问责均放在首要的位置，还应注重新闻媒体的作用。因此，行政问责制重在“异体问责”，离开异体问责的问责制是缺乏活力的，只有加强异体问责，才能构建民主化的问责体系。
（一）加强人大异体问责的主体作用
我国的政体是人民代表大会制，全国人大是我国最高的权力机关，与其他机关没有制衡关系，具有立法权、任免权、决定权和监督权四大职能，同时，宪法和各级法律法规都赋予了人大质询权、罢免权、特定问题调查权等。因此，在问责主体中，各级人大均具有较高的权威性、强势性，成为最重要也最有效的问责主体。要完善和加强人大问责的力度，可以对人大制度进行改革，特别在人大代表的产生方式可以由公民直接选举一些能够真正代表民意的人，补充一些政治素质和专业能力强的年轻公务员，优化人大的结构；可以通过法律落实赋予人大的各项监督问责手段的运用；可以设立专门的问责委员会专门处理各类问责事件并及时对公众反馈。
（二）加强司法机关问责
司法机关问责的一个主要问题是以行政责任追究代替法律责任追究。要解决这种责任替换的现象，需要从以下几个方面入手：一要建立并完善检察机关与政府监察机构、党委纪检部门的工作协调机制。司法介入追究法律责任是推进从“行政问责”走向“司法问责”的一项有效措施，有助于解决我国问责过程中长期存在的司法介入落后于行政处理以及用行政处理代替司法处罚的现象。二是司法制度，确保司法监督权的独立性。三是加强法院对行政行为进行司法审查的力度，扩大司法机关的受案范围。
（三）提高公民的参与问责的积极性，发挥公民问责的巨大力量
根据人民主权理论，政府作为权力的代理人必须对权力的委托人——人民负责。政府的权力由人民而来，便应该且必须对人民负责，受人民监督。这在我们社会主义国家是人民当家做主的表现。公民参与问责是对我国行政问责发展的一大进步，提高公民的参与问责意识，发挥公民问责的巨大作用，有利于政府朝着更加尊重民意的方向发展，有利于我国民主政治的发展，有利于我国责任政府的建设。
（四）充分发挥新闻舆论作为“第四权力”的问责作用
我国《宪法》规定公民有言论、出版的自由，而新闻媒体的权力是在此基础上的延伸，也就是说，新闻媒体的权力具有合法性和正当性。新闻媒体可以代表公众意志，通过媒体曝光将政治生活、经济生活及社会生活中的各种问题公之于众，通过对政府官员和司法官员的腐败行为及时揭露和谴责，形成一种强大的公众舆论对政府及其官员进行问责，使得问责客体在压力下不得不承担相应的责任，从而正当行使权力。
二、加快行政问责立法法治社会是一种争取达到的理想状态
法治与民主的结合就是宪政，宪政的基本精神之一就是用法律的手段使政府及其官员对公民采取负责任的态度。在宪政体制下，公共权力的行使者必须受到法律的控制与制约。强化法律的重要作用，正是在于法律规范具有道德规范、行政准则不能比拟的权威性、强制性、普遍性。把行政问责制纳入法治化的轨道，可以更好地维护公民的基本权力，尽管我国各级地方政府与时俱进，先后出台了地方关于行政问责的规则、办法，但是这些规章、办法没有统一的上位法作为法律根据，存在差异性，内容也各有侧重，严谨性也值得进一步推敲，甚至法理依据缺位，阻碍了我国行政问责制的规范、有序发展。所以，要尽快制定全国统一的《行政问责法》以及实施细则，加上配套保障的其他法律法规等，加强行政问责的法律依据和法理依据，确保行政问责有法可依。 三、完善行政问责的配套保障机制实行行政问责制，还需要配套机制加以保障才能更加有效
1.建立科学的政府绩效评估机制政府绩效评估是根据效率、能力、服务质量、公共责任和公众满意程度等方面的分析与判断，对政府治理过程中的投入、产出、中期成果和最终成果所反映出的绩效进行评定和划分等级。要扩大对党政领导干部的经济责任审计范围，建立科学的领导干部经济责任评价体系。逐步推开绩效审计，把重大违法违规案件、因盲目决策造成的资源浪费和国有资产流失、单纯追求速度而片面提供优惠政策造成国家和人民群众利益受到重大损害三大领域作为绩效审计的重点。纪检监察部门应对审计部门提供的审计结果予以高度重视，使有关责任人得到相应处理。
2.建立信息公开机制问责的前提是公开与知情，政府应该做什么、正在做什么、准备做什么都是政府信息的一部分，作为一种公共资源，除了涉及国家安全、军事机密、个人隐私等例外部分，都应该政务公开，自觉接受社会各方面的监督，不能独占或垄断。行政信息公开和政务透明是尊重公民知情权的重要体现，也是公民对政府和官员进行问责的重要前提。只有对政务知情才能消除政府管理事物的神秘感，才能对政府和官员行为进行监督、判断和评价，从而给政府责任行政施加一种外部压力。
3.严格公务员考核机制公务员考核结果是公务员晋升的重要参考，在日常考核中，应该严格考核机制，对于不能达到考核要求的公务员予以一定的惩罚措施，应该加大对行政不作为的严格考核，实事求是，杜绝“不求有功但求无过”的中庸行政思想。在行政问责体系内，许多官员被问责后的一段时间会变换另一个身份出现在某个行政领导岗位上，复出的随意性使得行政问责流于表面，降低政府的公信力。
四、塑造新型行政文化，提升公务员整体的责任意识
责任意识既来自于法律、制度的刚性规定，也来自于新闻舆论和民众的软压力，还来自于政府官员的道德自律。实际上，行政问责的根本目标并不是让政府官员事后为其行为承担相应的责任，重点在于预防政府官员失职失责行为的发生，在于提升政府官员对责任制度的认知和认同度，在于从根本上确立行政问责的内在动力机制。只有建立在政府官员道德自觉基础上的行政问责制，才会时刻提醒政府官员注意自己的言行，及时化解政府官员失职失责行为产生的不良后果。
在新型的行政文化中，帮助政府及官员树立责任意识，明确公共权力的来源和价值追求，激发政府及其公务人员的德性并确保其责任的履行，形成向公众负责、以民为本的行政品质。我们还可以借鉴西方经验建立公务员职业道德规范。
因此，完善官员复出程序，这也恰恰涉及行政问责是否真正落实的根本问题。本文认为完善官员复出程序应该从以下几点着手：一是要保证整个复出程序公开，透明。被问责官员重新担任领导职务，应由拟复出官员提出申请，并由相关部门根据相应的考核评价标准，对被问责官员经过严格符合程序的考核评价，并置于公众监督之下，通过考核者方能正式复出。二是要尽快出台《行政问责复议》等与复出相关的法律法规，对官员复出程序，条件和管理作出明确规定。充分做到官员复出，有法可依，有据可依。
[参考文献]
[1]游学疆.问责制理论来源的梳理与反思[J].辽宁工程技术大学学报.2006 年，第 5 期：第514-515 页.
[2]卢智增.我国现行行政问责制的局限性及完善措施探索[J].理论导刊，2006年，第10期：第 17-18 页.
[3]唐铁汉.我国开展行政问责制的理论与实践[J].中国行政管理，2007 年，第 1 期：第 8 页.
[4]纪培荣，刘继森.官员问责制与建设责任政府[J].理论学习.2006 年，第 2 期：第 58 页.
[5]王学军.我国实行政府问责制面临的困境及出路[J].中州学刊，2005，第 2 期：第 11-12 页.
[6]张创新，赵蕾.从“新制”到“良制”：我国行政问责的制度化[J].中国人民大学学报.2005年，第 l 期.
[作者简介]张建霞（1983—），女，河北南和人，青海民族大学2011级法律硕士（法学）。
[关键词]行政问责制；困境；路径选择
根据青海省纪委监察厅的数据统计表明2011年因为行政问责的官员有60人，在2012年则有78人，到了2013年统计的数字则多达132人。其中，厅局级干部1人、县处级干部5人、县级以下的干部126人。在青海省纪委监察厅通报的典型的案例之一是玉树州杂多县7·06事件。
2013年7月6日下午，囊谦县娘拉乡娘多村牧民任青等7人私自进入杂多县萨呼腾镇沙青村四社孜涌地区地草沟一带草场采挖虫草，被该村13名群众发现并阻拦，随后双方发生斗殴，致杂多县沙青村四社牧民两人死亡、两人重伤，致囊谦县娘拉乡娘多村两名牧民受伤。经查，囊谦县、乡政府对虫草采集工作重视不够，责任心不强，对虫草采挖群众的日常教育管理还不到位、工作不深不细。省政府办公厅对7·06事件在全省范围内进行了通报。2013年8月14日，省纪委监察厅决定：责成玉树州纪委监察局对在此次事件中未及时转发紧急通知、效率低下负有分管领导责任的玉树州委副秘书长丁增责令公开道歉，对在此事件中负有分管领导责任的囊谦县副县长、县公安局局长桑丁它次责令公开道歉，对负有主要领导责任的囊谦县娘拉乡乡长才旺扎西责令停职检查。
可见在责任政府建设中，行政问责制建设成为社会各界关注的焦点，我国行政问责制无论从理论研究和实践经验都凸显了诸多的问题。笔者在对外国行政问制梳理的基础上，借鉴外国的一些有益经验，结合我国的实际情况提出一些思考和建议。
一、构建全方位、多层次的异体问责体系
目前，我国行政问责制还处于同体问责为主的阶段，上问下责的“治吏”往往停留在权宜之计层面，同时由于官官相护等一些看不见的潜规则，依靠问责制的行政内部落实存在诸多阻碍。然而行政问责制的关键就在于它建立在民主政治基础上，按照法治原则进行问责，把社会公众、民主党派、权力机关对政府及其官员的问责均放在首要的位置，还应注重新闻媒体的作用。因此，行政问责制重在“异体问责”，离开异体问责的问责制是缺乏活力的，只有加强异体问责，才能构建民主化的问责体系。
（一）加强人大异体问责的主体作用
我国的政体是人民代表大会制，全国人大是我国最高的权力机关，与其他机关没有制衡关系，具有立法权、任免权、决定权和监督权四大职能，同时，宪法和各级法律法规都赋予了人大质询权、罢免权、特定问题调查权等。因此，在问责主体中，各级人大均具有较高的权威性、强势性，成为最重要也最有效的问责主体。要完善和加强人大问责的力度，可以对人大制度进行改革，特别在人大代表的产生方式可以由公民直接选举一些能够真正代表民意的人，补充一些政治素质和专业能力强的年轻公务员，优化人大的结构；可以通过法律落实赋予人大的各项监督问责手段的运用；可以设立专门的问责委员会专门处理各类问责事件并及时对公众反馈。
（二）加强司法机关问责
司法机关问责的一个主要问题是以行政责任追究代替法律责任追究。要解决这种责任替换的现象，需要从以下几个方面入手：一要建立并完善检察机关与政府监察机构、党委纪检部门的工作协调机制。司法介入追究法律责任是推进从“行政问责”走向“司法问责”的一项有效措施，有助于解决我国问责过程中长期存在的司法介入落后于行政处理以及用行政处理代替司法处罚的现象。二是司法制度，确保司法监督权的独立性。三是加强法院对行政行为进行司法审查的力度，扩大司法机关的受案范围。
（三）提高公民的参与问责的积极性，发挥公民问责的巨大力量
根据人民主权理论，政府作为权力的代理人必须对权力的委托人——人民负责。政府的权力由人民而来，便应该且必须对人民负责，受人民监督。这在我们社会主义国家是人民当家做主的表现。公民参与问责是对我国行政问责发展的一大进步，提高公民的参与问责意识，发挥公民问责的巨大作用，有利于政府朝着更加尊重民意的方向发展，有利于我国民主政治的发展，有利于我国责任政府的建设。
（四）充分发挥新闻舆论作为“第四权力”的问责作用
我国《宪法》规定公民有言论、出版的自由，而新闻媒体的权力是在此基础上的延伸，也就是说，新闻媒体的权力具有合法性和正当性。新闻媒体可以代表公众意志，通过媒体曝光将政治生活、经济生活及社会生活中的各种问题公之于众，通过对政府官员和司法官员的腐败行为及时揭露和谴责，形成一种强大的公众舆论对政府及其官员进行问责，使得问责客体在压力下不得不承担相应的责任，从而正当行使权力。
二、加快行政问责立法法治社会是一种争取达到的理想状态
法治与民主的结合就是宪政，宪政的基本精神之一就是用法律的手段使政府及其官员对公民采取负责任的态度。在宪政体制下，公共权力的行使者必须受到法律的控制与制约。强化法律的重要作用，正是在于法律规范具有道德规范、行政准则不能比拟的权威性、强制性、普遍性。把行政问责制纳入法治化的轨道，可以更好地维护公民的基本权力，尽管我国各级地方政府与时俱进，先后出台了地方关于行政问责的规则、办法，但是这些规章、办法没有统一的上位法作为法律根据，存在差异性，内容也各有侧重，严谨性也值得进一步推敲，甚至法理依据缺位，阻碍了我国行政问责制的规范、有序发展。所以，要尽快制定全国统一的《行政问责法》以及实施细则，加上配套保障的其他法律法规等，加强行政问责的法律依据和法理依据，确保行政问责有法可依。 三、完善行政问责的配套保障机制实行行政问责制，还需要配套机制加以保障才能更加有效
1.建立科学的政府绩效评估机制政府绩效评估是根据效率、能力、服务质量、公共责任和公众满意程度等方面的分析与判断，对政府治理过程中的投入、产出、中期成果和最终成果所反映出的绩效进行评定和划分等级。要扩大对党政领导干部的经济责任审计范围，建立科学的领导干部经济责任评价体系。逐步推开绩效审计，把重大违法违规案件、因盲目决策造成的资源浪费和国有资产流失、单纯追求速度而片面提供优惠政策造成国家和人民群众利益受到重大损害三大领域作为绩效审计的重点。纪检监察部门应对审计部门提供的审计结果予以高度重视，使有关责任人得到相应处理。
2.建立信息公开机制问责的前提是公开与知情，政府应该做什么、正在做什么、准备做什么都是政府信息的一部分，作为一种公共资源，除了涉及国家安全、军事机密、个人隐私等例外部分，都应该政务公开，自觉接受社会各方面的监督，不能独占或垄断。行政信息公开和政务透明是尊重公民知情权的重要体现，也是公民对政府和官员进行问责的重要前提。只有对政务知情才能消除政府管理事物的神秘感，才能对政府和官员行为进行监督、判断和评价，从而给政府责任行政施加一种外部压力。
3.严格公务员考核机制公务员考核结果是公务员晋升的重要参考，在日常考核中，应该严格考核机制，对于不能达到考核要求的公务员予以一定的惩罚措施，应该加大对行政不作为的严格考核，实事求是，杜绝“不求有功但求无过”的中庸行政思想。在行政问责体系内，许多官员被问责后的一段时间会变换另一个身份出现在某个行政领导岗位上，复出的随意性使得行政问责流于表面，降低政府的公信力。
四、塑造新型行政文化，提升公务员整体的责任意识
责任意识既来自于法律、制度的刚性规定，也来自于新闻舆论和民众的软压力，还来自于政府官员的道德自律。实际上，行政问责的根本目标并不是让政府官员事后为其行为承担相应的责任，重点在于预防政府官员失职失责行为的发生，在于提升政府官员对责任制度的认知和认同度，在于从根本上确立行政问责的内在动力机制。只有建立在政府官员道德自觉基础上的行政问责制，才会时刻提醒政府官员注意自己的言行，及时化解政府官员失职失责行为产生的不良后果。
在新型的行政文化中，帮助政府及官员树立责任意识，明确公共权力的来源和价值追求，激发政府及其公务人员的德性并确保其责任的履行，形成向公众负责、以民为本的行政品质。我们还可以借鉴西方经验建立公务员职业道德规范。
因此，完善官员复出程序，这也恰恰涉及行政问责是否真正落实的根本问题。本文认为完善官员复出程序应该从以下几点着手：一是要保证整个复出程序公开，透明。被问责官员重新担任领导职务，应由拟复出官员提出申请，并由相关部门根据相应的考核评价标准，对被问责官员经过严格符合程序的考核评价，并置于公众监督之下，通过考核者方能正式复出。二是要尽快出台《行政问责复议》等与复出相关的法律法规，对官员复出程序，条件和管理作出明确规定。充分做到官员复出，有法可依，有据可依。
[参考文献]
[1]游学疆.问责制理论来源的梳理与反思[J].辽宁工程技术大学学报.2006 年，第 5 期：第514-515 页.
[2]卢智增.我国现行行政问责制的局限性及完善措施探索[J].理论导刊，2006年，第10期：第 17-18 页.
[3]唐铁汉.我国开展行政问责制的理论与实践[J].中国行政管理，2007 年，第 1 期：第 8 页.
[4]纪培荣，刘继森.官员问责制与建设责任政府[J].理论学习.2006 年，第 2 期：第 58 页.
[5]王学军.我国实行政府问责制面临的困境及出路[J].中州学刊，2005，第 2 期：第 11-12 页.
[6]张创新，赵蕾.从“新制”到“良制”：我国行政问责的制度化[J].中国人民大学学报.2005年，第 l 期.
[作者简介]张建霞（1983—），女，河北南和人，青海民族大学2011级法律硕士（法学）。