论文部分内容阅读
摘要：本文以世界高等教育发展趋势之一的大学法人化为切入点，分析了面向21世纪日本国立大学的制度创新——国立大学法人化改革的基本理念及对这一改革的评价。
关键词：日本；国立大学；法人化
自20世纪90年代至今，世界各国的高等教育都发生了深刻的变化，这些变化与经济全球化、信息化等社会发展趋势及与政府、市场的关系的调整等都密切相关，日本的大学改革也是如此。日本的高等教育，尤其是国立大学正在经历着战后50年来从未有过的变局——国立大学法人化改革。这一改革基于一系列制度创新、选择和设计来实现，体现了日本21世纪全新的教育发展理念。
一、国际视野中的大学法人化改革
20世纪末期，世界上很多国家尤其是亚洲国家出现了国立大学法人化的趋势。这一趋势与社会发展对教育的需求密切相关。当今社会，全球化的浪潮席卷整个世界，市场成为影响高等教育发展的一支重要力量。大学为了应对市场需求的各种变化，需要不断在市场的竞争中及时改变策略，灵活应对市场的变化。但是，由于历史及制度上的原因，很多国家的政府对大学的控制非常严格，大学是政府的附属机构，其自主权受到很大的限制，因而大学要求自主权的呼声越来越高。
随着大学的地位和角色的转变，很多国家都开始重新审视政府与大学的关系，扩大大学的自主权，使大学具有更多的灵活性和适应性，能够自由地面向社会；另外，政府财政紧张，将大学推向市场也是大学法人化的一个重要原因。经费紧张是各国高等教育都面临的一个紧迫性问题，尤其是对于那些以国家财政拨款为主要经济来源的国立大学来说，问题更加严重。为了解决资源不足的问题，各国将赋予大学以独立法人的资格参与市场竞争，以期通过市场化的方式来调节供求矛盾。
大学法人化倾向包含三种情况［1］，一种是大学本身具有法人地位，但受到各方面的挤压，要求大学法人地位的回归，例如美国；第二种情况是大学本来有自主权，但由于财政紧张，为了缓解这种状况，赋予了大学法人制度以更新的内涵，将大学推向市场，如英国；第三种情况是将没有法人地位的大学法人化，其目的是给大学更多的自主权，搞活大学运行机制，以确保大学在激烈的竞争环境中获得更多的发展机会，如日本。第三种情况在亚洲比较普遍，例如，马来西亚把国立大学法人化作为明确的国家政策。
综观各国大学法人化改革的进程，我们可以看到：重视调整大学与政府的关系，赋予大学法人地位，成为21世纪高等教育发展的基本趋势之一，正是围绕这一主题，各国在法人化改革的进程中，不断探索着新的制度与行为规则，并不断地通过立法和改革等形式，调整大学与政府、大学与市场、大学与社会需求等方面的利益关系，促进大学的发展。
二、日本国立大学法人化改革的具体措施
由于世界高等教育法人化的趋势的影响及日本国内经济复苏的要求，日本提出了“大学之变，方变日本”的口号，将国立大学的改革作为重中之重。因而，以国立大学法人化改革为核心的“大学的结构改革”正在日本轰轰烈烈地进行着。2004年4月1日，日本国立大学正式成立为国立大学法人。根据《国立大学法人法》中对国立大学法人的规定，我们可以明确，法人化改革主要集中于以下几方面内容。
（一）国立大学的身份。国立大学将由国家行政组织的一部分转变为法人，在预算、组织等方面享有更大的自主权，大学与政府之间的关系从行政隶属关系转变为权利义务相对法律关系。即政府根据相关法律对大学进行监督；同时，大学认为政府侵犯其法律赋予的权利时，可提起诉讼救济。
（二）经营方式。法人化后，国立大学将引入民间经营方式，校长作为教育与经营两方面的最终责任者，进行自上而下的领导。法人的最高决策机关是董事会，由校长和校长任命的董事组成，就大学的中期业务计划和预算的编制进行讨论。校长的选拔由运营协议会和教育研究评议会选出的校长选拔委员会进行。
由校长、校长指定的董事和大学成员、校长任命的校外人士共同组成运营协议会，就有关大学重要经营事项进行审议。校长为运营协议会的会长，主持会议。由校长、校长指定的董事和校内重要组织机构的负责人（如学部部长、研究所所长等）以及按规定由校长指定的校内人员共同组成教育研究评议会，就有关教育研究方面的重要事项进行审议，校长为教育研究评议会的会长，主持会议。
（三）社会参与制度。《国立大学法人法》明确规定，董事会、运营协议会必须有校外人士参加，还规定校长选拔委员会也必须有校外人士参加。这将校外人士参与学校经营系统制度化。
（四）人事制度。教师的身份从“公务员”型向“非公务员”型转变。国立大学实行教师的公开招聘制度和任期制度，教师的任用、升迁等由各个学校自行规定；导入教师业绩评价系统，并将教师的工资与其能力业绩相挂钩，实行多样化的工资体系；取消各种限制兼职的规定，通过产学联合的形式，扩大与社会的联系。在人事制度上，校长有最高任命权。
（五）评价制度。国立大学导入第三者评价制度，即由第三者评价机构对大学的教育研究业绩进行评价，将评价的结果与大学的资源分配相联系。即政府不再对国立大学进行无差别拨款，而是根据第三者评价机构对大学的评价结果来分配拨款数额，因此，第三者评价对大学的运行和发展有着决定性的影响。
三、日本国立大学法人化改革的基本理念
日本国立大学法人化改革从本质上来说是一种制度创新，体现了日本国立大学发展的新理念。
（一）重构政府与大学的关系
日本国立大学在法人化改革之前是国家行政机构的一个部分，国立大学由国家依照《国立学校设置法》的规定设立，成为《国家行政组织法》第8条所谓的“文教设施”；在法律性质上是公营造物的一种，属于没有法人资格的“非独立营造物”。［2］由于其性质为国家行政机关，适用于行政机关的行政组织关系法规范，其管理是自上而下的“科层制”管理模式，政府对大学有领导权，文部科学省拥有学校审批、人事任免、人员和设施配备等方面的权力。大学的产权属于国家，社会各界的捐赠都归国家所有，大学没有剩余索取权和剩余控制权，因而，大学努力与否不会给自身带来收益。大学法人化以后，大学与政府的上下级关系就发生根本的转变，大学由法律规定设置，可以独立的法人身分参与到市场竞争中。但是，基于国立大学在日本社会发展中承担的重要使命，《国立大学法人法》第七条明确规定，各国立大学的资本金由政府投资；附则第十三条规定，国立大学固有国家资产由国立大学法人无偿使用；第二十二条规定，国立大学法人由自身经营。根据这三项规定，国立大学法人的所有权在政府，而经营权在大学，这就产生了政府与大学之间基于所有权与经营权分离的委托代理关系。根据制度经济学的理论，如何降低两权分离所产生的代理成本是进行制度选择的关键。降低代理成本的思路之一就是从经营者收益入手，使其努力的目标和方向与所有者的要求达到最大的统一，二者之间目标的一致性就要通过契约的建立来完成。中期目标即是政府与大学之间达到共同目标的契约。通过契约，大学要提高自身的科研、教育水平，以获得大学发展的资金；而政府则强制大学承担政府期望大学要承担的责任。国立大学法人的设立，使大学与政府之间的关系由线性隶属关系转变为监督、检查的关系。
（二）淡化公共部门与私营部门的界限，引入民间经营方式
国立大学在法人化以前，大学内部的管理是以学部为中心的，教授会的权力很大，属于内行管理。大学的运营基本靠国家的资金投入，不存在资金的竞争问题。而在法人化以后，政府将限制公共资金的投入，大学运营的绩效与政府的资金投入相联系，这就使大学处于一个资源稀缺的环境，必然刺激大学之间的竞争，国立大学将面临与私立大学同样的生存问题。资金配置方式的变化，必然导致管理目标及手段的变化，因而，如何在制度上进行保障，使不习“市场”水性的国立大学能在市场竞争中提高自身的管理效率、运营水平，成为大学发展的目标。因而，以重视绩效、产出成果为特征的民间经营方式被引入国立大学。
国立大学法人化后，国立大学的整个制度体系都发生了变化。从学校上层管理模式来看，董事会代替教授会成为大学的最高决策机构。董事会的董事不仅要从校内录用，还要在校外更广泛的范围内招聘对大学管理有卓深见识的学者和各领域的专家，必要的时候，要从外国聘请。校级管理机构同时还设置了运营协议会和评议会，其中运营协议会成员中，校外人士所占比例必须在1/2以上。国立大学法人的校长除了担任《学校教育法》中规定的校长职务之外，还“代表国立大学法人，总管学校业务”；国立大学法人的校长还是运营协议会和教育评议会的会长，集各议事机构的核心地位于一身。因此，校长既有代表权又有决定权，形成了以校长为首的国立大学法人的上层运营体制，校长的权限比原来的国立大学显著增强。这种机构的变化力图为国立大学引入市场机制，创设“准市场”①的竞争环境，通过制度改革保证国立大学适应市场运行规则，提高资源利用的效率,满足社会的需求。
（三）促进大学运营体制的活性化
日本早在1998年大学审议会报告《21世纪的大学模式和今后的改革方针》中，就制定了高等教育未来发展方向的规划，即通过改革实现大学的个性化、高深化、活性化。如果说，个性化是针对大学本身的特色和传统,高深化是针对大学培养人才的质量和重点，那么，活性化就是针对大学的组织和运营了。大学管理运营一直是战后大学改革比较敏感且又难以处理的问题。从20世纪60年代的大学纷争至80年代的临时教育审议会报告，都对大学外部机制及内部制度结构等问题进行了讨论，但并没有有效的改革措施。自20世纪90年代以来，大学改革变得更具有突破性，改革涉及的范围和问题更加广泛、深入。关于大学运营的活性化问题，1998年审议会报告提出了以下几点：第一，设立大学运营协议会，以听取社会意见；第二，确立自上而下的校长负责制；第三，引入第三者评价制度，形成多元化的评价系统。以上改革措施体现了大学运营弹性化、承担起向社会说明责任的改革方向。这份报告虽然没有对是否进行国立大学独立行政法人化改革作出明确的结论，但从改革的进程来看，以上这些措施最终都是通过国立大学法人化的确立得以实施的。也就是说，国立大学法人化成为日本大学进行制度改革的突破口，并且上述改革措施也通过国立大学法人制度这一框架统合到一个系统之中，形成相互联系的、有机的制度体系。
从总体上来看，国立大学法人化改革理念的基本特征就是强调绩效、责任、竞争。国立大学对社会发展的作用没有改变，但是其完成目标的方式将从原来的政府完全负责转变为政府负责与国立大学主体经营相结合的方式，国家将不再因为教育是公共事业而不计成本与效率，而是引入经营的理念，在竞争的环境中培养有个性的大学。国立大学的制度模式变得更加灵活，但同时经营风险也进一步增大。
四、关于日本国立大学法人化改革的评价
在知识经济时代，社会对从事知识生产、人才培养活动的大学充满了期待。尤其是在国际竞争日益激烈、经济全球化的大趋势下，大学已不再是、也不可能是“象牙之塔”，每个国家都把大学与整个国家的发展战略联系在一起，把大学作为在国际竞争中取胜的有利武器。日本也不例外。在经济衰退、行政改革、少子化影响等社会形势急剧变革的背景之下，日本面向21世纪重塑国家形象的一系列改革，仍把希望寄托到教育上。尤其是国立大学，也不再是改革的“禁区”，日本政府甚至提出了“大学之变，方变日本”的口号。这说明，战略性无疑是现代社会赋予大学的一个重要特征。
从世界高等教育改革的进展来看，通过大学法人化调整政府与大学之间的关系是一个重要趋势，日本政府也力图通过国立大学法人化重新界定国立大学的地位和角色。从扩大大学自主权、提高大学自主运营能力这一角度出发，日本国立大学法人化改革的方向是值得肯定的。
笔者认为，第一，《国立大学法人法》的颁布，使国立大学从国家行政机关的身份中解放出来，获得了独立的法人资格，为大学自治提供了制度保障。虽然大学具有法人资格并不一定能够实现大学自治，但是，要实现大学自治，独立的法人身份是不可缺少的制定安排。因而，国立大学法人身份的确立，对国立大学的发展无疑具有重要意义。第二，基于国立大学法人身份的确立，国立大学的外部参与主体和内部权力机制都发生了变化。这种变化首先打破了政府一元化管理模式，市场机制对大学的影响扩大，形成了大学、政府、市场、社会共同参与大学管理的局面。其次，大学内部的行政权力显著增加，学术权力被削弱，大学向经营体的方向发展。从总体上看，这两个变化使国立大学的制度模式变得更加灵活，为激发大学内部的活力、促进大学独立自主地运营提供了制度环境。
但是，我们还应看到，日本国立大学法人化改革是一个充满抗议与妥协、矛盾与争论的过程。也就是说，这一制度本身是各方力量相互妥协的结果，因而体现了很多过渡性特征。同时，法人化制度的实施准备并不是很充分的。例如，如何制定国立大学法人的评价标准、国立大学法人评价委员会委员的选拔问题，如何与评价结果相结合进行资金分配等都有待于在实施过程中进一步明确。这种情况的产生主要是由于政府已对国立大学法人化制定了改革的日程表，使国立大学向国立大学法人的过渡过于仓促。另外，任何一项制度的实施，除了正式规则的规范之外，非正式规则也会给制度实施的效果带来很大影响，比如，文化的、观念的因素。如果国立大学法人制度的实施没有教师的积极参与，没有社会公众的广泛支持，不能形成制度的文化基础，制度实施的效果将很令人怀疑。因此，加强社会观念、文化心理准备将是国立大学法人面临的一个重要课题。
注释：
①教育领域的市场机制只能是一种“准市场”(quasi-market)制度环境，或市场的制度环境，而不是把完全意义上的自由市场机制照搬进入教育领域。参见：刘复兴的《教育民营化与教育的准市场制度》，北京师范大学学报（社会科学版），2003年第5期；金子元久的《市场化与国立大学——当前日本高等教育改革》，许嫣嫣译，复旦教育论坛，2003年第1期。
参考文献：
［1］熊庆年.大学法人化趋势与我们的对策［J］.江苏高教,2002（4）：25.
［2］高木英明.大学の法的地位と自治機構にする研究——ドイツ·アメリカ·日本の場所[M].多賀出版株式会社,1998.245.
关键词：日本；国立大学；法人化
自20世纪90年代至今，世界各国的高等教育都发生了深刻的变化，这些变化与经济全球化、信息化等社会发展趋势及与政府、市场的关系的调整等都密切相关，日本的大学改革也是如此。日本的高等教育，尤其是国立大学正在经历着战后50年来从未有过的变局——国立大学法人化改革。这一改革基于一系列制度创新、选择和设计来实现，体现了日本21世纪全新的教育发展理念。
一、国际视野中的大学法人化改革
20世纪末期，世界上很多国家尤其是亚洲国家出现了国立大学法人化的趋势。这一趋势与社会发展对教育的需求密切相关。当今社会，全球化的浪潮席卷整个世界，市场成为影响高等教育发展的一支重要力量。大学为了应对市场需求的各种变化，需要不断在市场的竞争中及时改变策略，灵活应对市场的变化。但是，由于历史及制度上的原因，很多国家的政府对大学的控制非常严格，大学是政府的附属机构，其自主权受到很大的限制，因而大学要求自主权的呼声越来越高。
随着大学的地位和角色的转变，很多国家都开始重新审视政府与大学的关系，扩大大学的自主权，使大学具有更多的灵活性和适应性，能够自由地面向社会；另外，政府财政紧张，将大学推向市场也是大学法人化的一个重要原因。经费紧张是各国高等教育都面临的一个紧迫性问题，尤其是对于那些以国家财政拨款为主要经济来源的国立大学来说，问题更加严重。为了解决资源不足的问题，各国将赋予大学以独立法人的资格参与市场竞争，以期通过市场化的方式来调节供求矛盾。
大学法人化倾向包含三种情况［1］，一种是大学本身具有法人地位，但受到各方面的挤压，要求大学法人地位的回归，例如美国；第二种情况是大学本来有自主权，但由于财政紧张，为了缓解这种状况，赋予了大学法人制度以更新的内涵，将大学推向市场，如英国；第三种情况是将没有法人地位的大学法人化，其目的是给大学更多的自主权，搞活大学运行机制，以确保大学在激烈的竞争环境中获得更多的发展机会，如日本。第三种情况在亚洲比较普遍，例如，马来西亚把国立大学法人化作为明确的国家政策。
综观各国大学法人化改革的进程，我们可以看到：重视调整大学与政府的关系，赋予大学法人地位，成为21世纪高等教育发展的基本趋势之一，正是围绕这一主题，各国在法人化改革的进程中，不断探索着新的制度与行为规则，并不断地通过立法和改革等形式，调整大学与政府、大学与市场、大学与社会需求等方面的利益关系，促进大学的发展。
二、日本国立大学法人化改革的具体措施
由于世界高等教育法人化的趋势的影响及日本国内经济复苏的要求，日本提出了“大学之变，方变日本”的口号，将国立大学的改革作为重中之重。因而，以国立大学法人化改革为核心的“大学的结构改革”正在日本轰轰烈烈地进行着。2004年4月1日，日本国立大学正式成立为国立大学法人。根据《国立大学法人法》中对国立大学法人的规定，我们可以明确，法人化改革主要集中于以下几方面内容。
（一）国立大学的身份。国立大学将由国家行政组织的一部分转变为法人，在预算、组织等方面享有更大的自主权，大学与政府之间的关系从行政隶属关系转变为权利义务相对法律关系。即政府根据相关法律对大学进行监督；同时，大学认为政府侵犯其法律赋予的权利时，可提起诉讼救济。
（二）经营方式。法人化后，国立大学将引入民间经营方式，校长作为教育与经营两方面的最终责任者，进行自上而下的领导。法人的最高决策机关是董事会，由校长和校长任命的董事组成，就大学的中期业务计划和预算的编制进行讨论。校长的选拔由运营协议会和教育研究评议会选出的校长选拔委员会进行。
由校长、校长指定的董事和大学成员、校长任命的校外人士共同组成运营协议会，就有关大学重要经营事项进行审议。校长为运营协议会的会长，主持会议。由校长、校长指定的董事和校内重要组织机构的负责人（如学部部长、研究所所长等）以及按规定由校长指定的校内人员共同组成教育研究评议会，就有关教育研究方面的重要事项进行审议，校长为教育研究评议会的会长，主持会议。
（三）社会参与制度。《国立大学法人法》明确规定，董事会、运营协议会必须有校外人士参加，还规定校长选拔委员会也必须有校外人士参加。这将校外人士参与学校经营系统制度化。
（四）人事制度。教师的身份从“公务员”型向“非公务员”型转变。国立大学实行教师的公开招聘制度和任期制度，教师的任用、升迁等由各个学校自行规定；导入教师业绩评价系统，并将教师的工资与其能力业绩相挂钩，实行多样化的工资体系；取消各种限制兼职的规定，通过产学联合的形式，扩大与社会的联系。在人事制度上，校长有最高任命权。
（五）评价制度。国立大学导入第三者评价制度，即由第三者评价机构对大学的教育研究业绩进行评价，将评价的结果与大学的资源分配相联系。即政府不再对国立大学进行无差别拨款，而是根据第三者评价机构对大学的评价结果来分配拨款数额，因此，第三者评价对大学的运行和发展有着决定性的影响。
三、日本国立大学法人化改革的基本理念
日本国立大学法人化改革从本质上来说是一种制度创新，体现了日本国立大学发展的新理念。
（一）重构政府与大学的关系
日本国立大学在法人化改革之前是国家行政机构的一个部分，国立大学由国家依照《国立学校设置法》的规定设立，成为《国家行政组织法》第8条所谓的“文教设施”；在法律性质上是公营造物的一种，属于没有法人资格的“非独立营造物”。［2］由于其性质为国家行政机关，适用于行政机关的行政组织关系法规范，其管理是自上而下的“科层制”管理模式，政府对大学有领导权，文部科学省拥有学校审批、人事任免、人员和设施配备等方面的权力。大学的产权属于国家，社会各界的捐赠都归国家所有，大学没有剩余索取权和剩余控制权，因而，大学努力与否不会给自身带来收益。大学法人化以后，大学与政府的上下级关系就发生根本的转变，大学由法律规定设置，可以独立的法人身分参与到市场竞争中。但是，基于国立大学在日本社会发展中承担的重要使命，《国立大学法人法》第七条明确规定，各国立大学的资本金由政府投资；附则第十三条规定，国立大学固有国家资产由国立大学法人无偿使用；第二十二条规定，国立大学法人由自身经营。根据这三项规定，国立大学法人的所有权在政府，而经营权在大学，这就产生了政府与大学之间基于所有权与经营权分离的委托代理关系。根据制度经济学的理论，如何降低两权分离所产生的代理成本是进行制度选择的关键。降低代理成本的思路之一就是从经营者收益入手，使其努力的目标和方向与所有者的要求达到最大的统一，二者之间目标的一致性就要通过契约的建立来完成。中期目标即是政府与大学之间达到共同目标的契约。通过契约，大学要提高自身的科研、教育水平，以获得大学发展的资金；而政府则强制大学承担政府期望大学要承担的责任。国立大学法人的设立，使大学与政府之间的关系由线性隶属关系转变为监督、检查的关系。
（二）淡化公共部门与私营部门的界限，引入民间经营方式
国立大学在法人化以前，大学内部的管理是以学部为中心的，教授会的权力很大，属于内行管理。大学的运营基本靠国家的资金投入，不存在资金的竞争问题。而在法人化以后，政府将限制公共资金的投入，大学运营的绩效与政府的资金投入相联系，这就使大学处于一个资源稀缺的环境，必然刺激大学之间的竞争，国立大学将面临与私立大学同样的生存问题。资金配置方式的变化，必然导致管理目标及手段的变化，因而，如何在制度上进行保障，使不习“市场”水性的国立大学能在市场竞争中提高自身的管理效率、运营水平，成为大学发展的目标。因而，以重视绩效、产出成果为特征的民间经营方式被引入国立大学。
国立大学法人化后，国立大学的整个制度体系都发生了变化。从学校上层管理模式来看，董事会代替教授会成为大学的最高决策机构。董事会的董事不仅要从校内录用，还要在校外更广泛的范围内招聘对大学管理有卓深见识的学者和各领域的专家，必要的时候，要从外国聘请。校级管理机构同时还设置了运营协议会和评议会，其中运营协议会成员中，校外人士所占比例必须在1/2以上。国立大学法人的校长除了担任《学校教育法》中规定的校长职务之外，还“代表国立大学法人，总管学校业务”；国立大学法人的校长还是运营协议会和教育评议会的会长，集各议事机构的核心地位于一身。因此，校长既有代表权又有决定权，形成了以校长为首的国立大学法人的上层运营体制，校长的权限比原来的国立大学显著增强。这种机构的变化力图为国立大学引入市场机制，创设“准市场”①的竞争环境，通过制度改革保证国立大学适应市场运行规则，提高资源利用的效率,满足社会的需求。
（三）促进大学运营体制的活性化
日本早在1998年大学审议会报告《21世纪的大学模式和今后的改革方针》中，就制定了高等教育未来发展方向的规划，即通过改革实现大学的个性化、高深化、活性化。如果说，个性化是针对大学本身的特色和传统,高深化是针对大学培养人才的质量和重点，那么，活性化就是针对大学的组织和运营了。大学管理运营一直是战后大学改革比较敏感且又难以处理的问题。从20世纪60年代的大学纷争至80年代的临时教育审议会报告，都对大学外部机制及内部制度结构等问题进行了讨论，但并没有有效的改革措施。自20世纪90年代以来，大学改革变得更具有突破性，改革涉及的范围和问题更加广泛、深入。关于大学运营的活性化问题，1998年审议会报告提出了以下几点：第一，设立大学运营协议会，以听取社会意见；第二，确立自上而下的校长负责制；第三，引入第三者评价制度，形成多元化的评价系统。以上改革措施体现了大学运营弹性化、承担起向社会说明责任的改革方向。这份报告虽然没有对是否进行国立大学独立行政法人化改革作出明确的结论，但从改革的进程来看，以上这些措施最终都是通过国立大学法人化的确立得以实施的。也就是说，国立大学法人化成为日本大学进行制度改革的突破口，并且上述改革措施也通过国立大学法人制度这一框架统合到一个系统之中，形成相互联系的、有机的制度体系。
从总体上来看，国立大学法人化改革理念的基本特征就是强调绩效、责任、竞争。国立大学对社会发展的作用没有改变，但是其完成目标的方式将从原来的政府完全负责转变为政府负责与国立大学主体经营相结合的方式，国家将不再因为教育是公共事业而不计成本与效率，而是引入经营的理念，在竞争的环境中培养有个性的大学。国立大学的制度模式变得更加灵活，但同时经营风险也进一步增大。
四、关于日本国立大学法人化改革的评价
在知识经济时代，社会对从事知识生产、人才培养活动的大学充满了期待。尤其是在国际竞争日益激烈、经济全球化的大趋势下，大学已不再是、也不可能是“象牙之塔”，每个国家都把大学与整个国家的发展战略联系在一起，把大学作为在国际竞争中取胜的有利武器。日本也不例外。在经济衰退、行政改革、少子化影响等社会形势急剧变革的背景之下，日本面向21世纪重塑国家形象的一系列改革，仍把希望寄托到教育上。尤其是国立大学，也不再是改革的“禁区”，日本政府甚至提出了“大学之变，方变日本”的口号。这说明，战略性无疑是现代社会赋予大学的一个重要特征。
从世界高等教育改革的进展来看，通过大学法人化调整政府与大学之间的关系是一个重要趋势，日本政府也力图通过国立大学法人化重新界定国立大学的地位和角色。从扩大大学自主权、提高大学自主运营能力这一角度出发，日本国立大学法人化改革的方向是值得肯定的。
笔者认为，第一，《国立大学法人法》的颁布，使国立大学从国家行政机关的身份中解放出来，获得了独立的法人资格，为大学自治提供了制度保障。虽然大学具有法人资格并不一定能够实现大学自治，但是，要实现大学自治，独立的法人身份是不可缺少的制定安排。因而，国立大学法人身份的确立，对国立大学的发展无疑具有重要意义。第二，基于国立大学法人身份的确立，国立大学的外部参与主体和内部权力机制都发生了变化。这种变化首先打破了政府一元化管理模式，市场机制对大学的影响扩大，形成了大学、政府、市场、社会共同参与大学管理的局面。其次，大学内部的行政权力显著增加，学术权力被削弱，大学向经营体的方向发展。从总体上看，这两个变化使国立大学的制度模式变得更加灵活，为激发大学内部的活力、促进大学独立自主地运营提供了制度环境。
但是，我们还应看到，日本国立大学法人化改革是一个充满抗议与妥协、矛盾与争论的过程。也就是说，这一制度本身是各方力量相互妥协的结果，因而体现了很多过渡性特征。同时，法人化制度的实施准备并不是很充分的。例如，如何制定国立大学法人的评价标准、国立大学法人评价委员会委员的选拔问题，如何与评价结果相结合进行资金分配等都有待于在实施过程中进一步明确。这种情况的产生主要是由于政府已对国立大学法人化制定了改革的日程表，使国立大学向国立大学法人的过渡过于仓促。另外，任何一项制度的实施，除了正式规则的规范之外，非正式规则也会给制度实施的效果带来很大影响，比如，文化的、观念的因素。如果国立大学法人制度的实施没有教师的积极参与，没有社会公众的广泛支持，不能形成制度的文化基础，制度实施的效果将很令人怀疑。因此，加强社会观念、文化心理准备将是国立大学法人面临的一个重要课题。
注释：
①教育领域的市场机制只能是一种“准市场”(quasi-market)制度环境，或市场的制度环境，而不是把完全意义上的自由市场机制照搬进入教育领域。参见：刘复兴的《教育民营化与教育的准市场制度》，北京师范大学学报（社会科学版），2003年第5期；金子元久的《市场化与国立大学——当前日本高等教育改革》，许嫣嫣译，复旦教育论坛，2003年第1期。
参考文献：
［1］熊庆年.大学法人化趋势与我们的对策［J］.江苏高教,2002（4）：25.
［2］高木英明.大学の法的地位と自治機構にする研究——ドイツ·アメリカ·日本の場所[M].多賀出版株式会社,1998.245.