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【摘 要】：我国收费公路严重的债务压力已成为收费公路健康发展所面临的重大问题。本文对收费公路现状及存在的问题进行了初步分析，归纳了收费公路巨额债务形成的主要原因，提出了缓解收费公路债务压力的措施建议。
【关键词】：收费公路 公路债务 债务风险
收费公路是国家整体公路两大体系的重要组成部分。继续推进收费公路健康发展，对满足高质量、高效化交通出行需求，提高整个经济运行效率，奠定未来中长期经济社会全面协调和继续快速发展的基础设施环境等，具有十分重要的战略意义。特别是在国家工业化、城镇化、农村现代化加快发展和经济发展方式加快转型、经济发展质量加快提升、区域之间经济发展差距加快缩小的关键时期，健康发展高质量、高服务、高效率的收费公路，无疑对整个经济社会发展会起到重要基础保障和促进作用。由于多年来中央和地方财政对收费公路建设投人较少，收费公路建设发展主要依靠市场化投融资渠道解决资金来源问题，巨额的收费公路债务问题已经严重影响到收费公路的健康发展，也给地方经济发展带来较大的金融风险。加上我国公路建设的不断发展与完善，我国的道路交通体系逐渐走向完善，国家在近年来也提出了减少公路收费方面的政策，这在一定程度上给公路收费还贷带来了一定的压力，使公路收费大幅度减少，造成了收费公路的债务风险。
一、我国收费还贷公路现状及存在的问题
（一）收费还贷公路债务繁重而偿还能力不高
伴随着高速公路网的不断完善和燃油税改革，现在国家取消了二级及以下公路收费站，普通公路已经不再收费，再加上一些普通公路的车流量在不断减少，因此收费情况也与日减少，甚至出现了支出大于收入的局势。我国部分收费公路的贷款主要依赖于公路收费这个筹资方式来进行偿还，但是由于各种原因的影响而导致收费还贷公路的偿还能力有限，影响了还贷的正常日期，又因为贷款利率的逐年增多而引起的利息负担加重，在很大程度上直接加剧了还贷的负担，从而导致还贷能力下降。另外一个影响收费公路还贷能力不断降低的因素在于不少地方为了塑造良好形象而进行超规模的投资建设，使得公路的建设支出和日常的维护费都被列入了还贷清单之中，增加了公路投资建设项目和加重了收费还贷的负担。而因为收费还贷公路还贷能力的不断下降也致使收费还贷的期限无限延长和推后。
（二）收费还贷公路收支监管不到位力度不高
对收费还贷公路的收支监管不到位主要体现在对公路实行的是多头监管，出现了收费还贷公路的支出不能公开、不规范、不合理，支出部分主要在于地方挪用收费收入和车辆通行费的流失这两个方面。其中地方挪用的收费收入没有用于与公路建设或者公路维护的项目上，也从另一方面加剧了收费还贷公路的压力和负担。这与收费还贷公路收费管理不规范，投资、收入、支出不合理，财政管理能力低下存在密切的联系。虽然有的公路收费收入使用范围比较明确，但是没有一定的监管措施，甚至有的收费收入直接用在了市政建设上。这样的投资从一定程度上来讲是有“效率”的，但是它却不与公平的原则背道而驰，这也加重了收费公路的还贷负担和公路使用者的压力。
收费还贷公路大都实行“谁投资，谁管理”的管理模式是，引起了管理模式层出不穷、多样化和对于收费项目的分散经营。有的收费还贷公路被划分为各级的公路局名下管，有的收费公路被划到当地政府所经营的公司、企业名下管理。因此出现了公司经营体制的模式管理收费还贷公路和政府管理两头的现象。这样不仅会致使管理上的不协调、不统一，而且引起了会计核算主体众多而复杂和财务管理上的不规范。对于不同的会计核算主体所执行的财会制度也会不一样，加剧了监管难度，从而间接影响了收费还贷公路的还贷能力。收费还贷公路管理模式的多样化还体现在它的资金来源渠道比较多，有的由当地经济实体进行管理，有的则由当地财政部门予以收还。而且在政府管理的公路收费项目里，不仅有该地经济实体作为会计实体，而且还有当地财政作为会计核算实体。多加核算的会计核算方法在根本上对于交通主管部门来说是不利的。“贷款修路，收费还贷”的公路管理模式尽管当时给资金短缺的公路建设带来了新的希望，但是由于收费还贷管理模式不一和收费具体标准信息的不对称等多种原因而致使其陷入了“公路建设依赖贷款，没有尽头的收费但是似乎永远也还不清贷款”的怪圈。
（三）政府财政投入不足
依据《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》（国发〔2009〕27号），政府还贷公路应当按照投资总额的25%及以上配足项目资本，2009 年之前，要求按35 %及以上配足项目资本金（参见国发〔1996〕35 号文件）。由于公路是国民经济的重要基础设，公路建设所需资本金应主要来自财政拨款。近年来，随着我国公路建设规模的逐年扩大，政府投资占公路建设投人资金的比例却在逐年下降，或增长相对缓慢。2009年，为应对金融危机，政府还贷公路项目的资本金由原先的35%下调至25%，即便如此，收费公路项目资本金充足率依然达不到规定要求。根据初步测算，如果收费公路政府资本金充足率达到国家规定的最25%的要求，至少可使收费公路债务余额降低8%左右。由于政府对公路建设的投人严重不足，致使收费公路建设不得不倚重于银行贷款，投融资渠道单一。长此以，收费公路人较高负债的境地。
（四）收费公路支出偏高
2010 年，我国收费公路支出总额约1519亿元，其中养护支出458亿元、运营管理支出355亿元、税费支出占180亿元、折旧及摊销支出占425亿元、其他支出101亿元。其中，养护方面，随着公路建设高潮趋缓，前期修建的公路陆续进人养护阶段，养护费用呈逐年上升趋势。由于部分收费公路在建设期间，因追求建设速度，而导致工程质量较差，加之通车后超载超限现象严重，使得其大中修周期缩短，造成养护投人过高，养护成本加大。运营管理方面，收费公路机构人员臃肿，是全国多数地方收费公路的普遍现象。收费人员过多，非生产性开支过大，直接造成收费公路运营成本过高。另外，审计部门也多次披露，一些省市存在收费公路大量挪用通行费收人现象，变相提高了收费公路支出。养护费用和运营管理费用偏高，直接导致收费公路运营支出偏高。在地方财政相对短缺的情况下，对于通行费收人支出，往往把工资优先安排，而把还贷放在相对次要的位置，甚至存在尚未足额偿还债务，地方政府往又将通行费收人作为新建项目的资本金。因此，由于收费公路运营支出偏高，加之通行费收人被挪用的情况存在，也进一步造成了收费公路累计债余额偏高。 二、缓解收费公路债务压力的对策建议
（一）加大财政转移支付和投入力度，多方面进行资本的筹集，分散债务风险
一般来说收费公路的建设资金主要来源与两个方面，一方面是项目资本金，另一方面是贷款债务。收费公路的债务风险主要来自于收支性风险，如果公路收费的收入与支出之间的差额很小时，就会导致债务风险过大，要想解决这一问题就要建从多方面进行资本的筹集，使资本的筹集结构得到科学的优化，将债务的风险得到一定程度的控制。第一，要保证项目的资本金的充足。这部分的项目资本金要有政府给予充足的支持，因为，收费公路项目工程建设作为一项比较重要的公共交通服务项目，在建成以后，必将发挥其重要的服务作用，必然会有车辆从中通过，会得到相应的收费收益，政府应该明确这方面的收益，对其建设投入足够的资本金。
（二）降低运营成本，提高还货速度
修建收费公路的初衷是满足经济社会发展和方便百姓出行，由于国家财力有限，依靠贷款成为国家修建收费公路的主要途径。贷款是为修路，路建成后收费是为还贷，还贷速度越快，收费公路的债务压力就越小。因此，要解决收费公路债务问题，还贷速度是关键。依目前我国收费公路发展的实际来看，要提高还贷速度，主要从降低收费公路运营成本人手。降低收费公路运营成本可基于以下几点考虑。第一，鉴于现有多数收费公路管理机构实际人员超编的实际，可实行竞聘上岗制度，合理解决各地收费公路机构臃肿、支出超额现象;政府必须对“管理成本”同样展开全国摸底，并向社会公布收费公路运营、养护成本及人员薪酬福利等开支的详细摸底结果。通过信息公开，以便公众对收费公路支出实施有效监督，在此基础上，为收费公路“管理成本”建立明晰标准，严格进行压缩和控制，严格运营成本管理制度，加大考核奖惩力度;第三，对于收费还贷资金安排方面，应设立不低于通行费收人的一定比例的指令性指标，专项用于还贷，以此作为降低收费公路运营成本，进而提高还贷速度的重要举措;第四，采取现代科技手段，加大不停车收费技术应用，降低人工成本;第五，积极洽商政府相关部门，降低收费公路相关税费支出。
（三）控制收费公路里程增加
基于目前各省市收费公路均背负着沉重的债务负担，加之高等级公路客观存在造价高、建设周期长、收益滞后等特点，继续快速增加收费公路里程对地方经济承受能力无疑是雪上加霜。因此，收费公路发展的整体思路不应该再是所有高速公路、大部分一级公路均采用收费公路发展模式。各地应采取措施，使公路基础设施应逐步回归到公共产品特性，加大政府财政投人，逐步减缓收费公路里程增长或逐步降低收费公路里程在整个公路体系中的占比，争取“十二五”末，使这一占比能降到2%以内。第一，按照我国目前实际，东部地区一级公路发展不宜再采取收费公路模式，西部地区也要控制一级收费公路里程的增长，逐步全部取消二级收费公路;第二，对经济发达的东部地区，特别是地方财政收人超万亿元的地区，应加大政府对现有收费公路回购力度，特别是调整现有的经营性收费公路发展政策，严格审批经营性收费公路，并采取措施适当逐步减少经营性收费公路里程;第三，适度调整“统贷统还”政策，严格收费公路收费期限，到期未收回贷款的收费公路，可以考虑由财政偿还剩余本息;第四，各地在规划新的收费公路项目时，首先必须认真核实辖区内收费公路债务状况，科学评估偿还债务能力，其次须合理预估新建收费公路的经济效益，结合偿还债务能力评估结果，谨慎选择经济效益较好的项目立项，在确保施工质量达到设计要求的前提下，尽可能地降低公路建设工程成本。对于经济效益较差的项目，可采取缓建或不予立项，以免加重地方收费公路债务负担。
参考文献：
[l] 彭燕，张向东.透视收费公路盈利能力与债务风险困[N].中国交通报.2011.
[2] 徐海成.公路经济学[M].北京：人民交通出版社，2008.
[3] 史会东， 何山清， 陈宝银， 李艳. 利用收费站进行交通量统计的方法探究[J].武汉工业学院学报，2011（03）.
[4] 陈传德， 张先玲. 收费还贷公路的信贷风险及其防范[J] . 成都大学学报（自然科学版），2005（02）.
【关键词】：收费公路 公路债务 债务风险
收费公路是国家整体公路两大体系的重要组成部分。继续推进收费公路健康发展，对满足高质量、高效化交通出行需求，提高整个经济运行效率，奠定未来中长期经济社会全面协调和继续快速发展的基础设施环境等，具有十分重要的战略意义。特别是在国家工业化、城镇化、农村现代化加快发展和经济发展方式加快转型、经济发展质量加快提升、区域之间经济发展差距加快缩小的关键时期，健康发展高质量、高服务、高效率的收费公路，无疑对整个经济社会发展会起到重要基础保障和促进作用。由于多年来中央和地方财政对收费公路建设投人较少，收费公路建设发展主要依靠市场化投融资渠道解决资金来源问题，巨额的收费公路债务问题已经严重影响到收费公路的健康发展，也给地方经济发展带来较大的金融风险。加上我国公路建设的不断发展与完善，我国的道路交通体系逐渐走向完善，国家在近年来也提出了减少公路收费方面的政策，这在一定程度上给公路收费还贷带来了一定的压力，使公路收费大幅度减少，造成了收费公路的债务风险。
一、我国收费还贷公路现状及存在的问题
（一）收费还贷公路债务繁重而偿还能力不高
伴随着高速公路网的不断完善和燃油税改革，现在国家取消了二级及以下公路收费站，普通公路已经不再收费，再加上一些普通公路的车流量在不断减少，因此收费情况也与日减少，甚至出现了支出大于收入的局势。我国部分收费公路的贷款主要依赖于公路收费这个筹资方式来进行偿还，但是由于各种原因的影响而导致收费还贷公路的偿还能力有限，影响了还贷的正常日期，又因为贷款利率的逐年增多而引起的利息负担加重，在很大程度上直接加剧了还贷的负担，从而导致还贷能力下降。另外一个影响收费公路还贷能力不断降低的因素在于不少地方为了塑造良好形象而进行超规模的投资建设，使得公路的建设支出和日常的维护费都被列入了还贷清单之中，增加了公路投资建设项目和加重了收费还贷的负担。而因为收费还贷公路还贷能力的不断下降也致使收费还贷的期限无限延长和推后。
（二）收费还贷公路收支监管不到位力度不高
对收费还贷公路的收支监管不到位主要体现在对公路实行的是多头监管，出现了收费还贷公路的支出不能公开、不规范、不合理，支出部分主要在于地方挪用收费收入和车辆通行费的流失这两个方面。其中地方挪用的收费收入没有用于与公路建设或者公路维护的项目上，也从另一方面加剧了收费还贷公路的压力和负担。这与收费还贷公路收费管理不规范，投资、收入、支出不合理，财政管理能力低下存在密切的联系。虽然有的公路收费收入使用范围比较明确，但是没有一定的监管措施，甚至有的收费收入直接用在了市政建设上。这样的投资从一定程度上来讲是有“效率”的，但是它却不与公平的原则背道而驰，这也加重了收费公路的还贷负担和公路使用者的压力。
收费还贷公路大都实行“谁投资，谁管理”的管理模式是，引起了管理模式层出不穷、多样化和对于收费项目的分散经营。有的收费还贷公路被划分为各级的公路局名下管，有的收费公路被划到当地政府所经营的公司、企业名下管理。因此出现了公司经营体制的模式管理收费还贷公路和政府管理两头的现象。这样不仅会致使管理上的不协调、不统一，而且引起了会计核算主体众多而复杂和财务管理上的不规范。对于不同的会计核算主体所执行的财会制度也会不一样，加剧了监管难度，从而间接影响了收费还贷公路的还贷能力。收费还贷公路管理模式的多样化还体现在它的资金来源渠道比较多，有的由当地经济实体进行管理，有的则由当地财政部门予以收还。而且在政府管理的公路收费项目里，不仅有该地经济实体作为会计实体，而且还有当地财政作为会计核算实体。多加核算的会计核算方法在根本上对于交通主管部门来说是不利的。“贷款修路，收费还贷”的公路管理模式尽管当时给资金短缺的公路建设带来了新的希望，但是由于收费还贷管理模式不一和收费具体标准信息的不对称等多种原因而致使其陷入了“公路建设依赖贷款，没有尽头的收费但是似乎永远也还不清贷款”的怪圈。
（三）政府财政投入不足
依据《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》（国发〔2009〕27号），政府还贷公路应当按照投资总额的25%及以上配足项目资本，2009 年之前，要求按35 %及以上配足项目资本金（参见国发〔1996〕35 号文件）。由于公路是国民经济的重要基础设，公路建设所需资本金应主要来自财政拨款。近年来，随着我国公路建设规模的逐年扩大，政府投资占公路建设投人资金的比例却在逐年下降，或增长相对缓慢。2009年，为应对金融危机，政府还贷公路项目的资本金由原先的35%下调至25%，即便如此，收费公路项目资本金充足率依然达不到规定要求。根据初步测算，如果收费公路政府资本金充足率达到国家规定的最25%的要求，至少可使收费公路债务余额降低8%左右。由于政府对公路建设的投人严重不足，致使收费公路建设不得不倚重于银行贷款，投融资渠道单一。长此以，收费公路人较高负债的境地。
（四）收费公路支出偏高
2010 年，我国收费公路支出总额约1519亿元，其中养护支出458亿元、运营管理支出355亿元、税费支出占180亿元、折旧及摊销支出占425亿元、其他支出101亿元。其中，养护方面，随着公路建设高潮趋缓，前期修建的公路陆续进人养护阶段，养护费用呈逐年上升趋势。由于部分收费公路在建设期间，因追求建设速度，而导致工程质量较差，加之通车后超载超限现象严重，使得其大中修周期缩短，造成养护投人过高，养护成本加大。运营管理方面，收费公路机构人员臃肿，是全国多数地方收费公路的普遍现象。收费人员过多，非生产性开支过大，直接造成收费公路运营成本过高。另外，审计部门也多次披露，一些省市存在收费公路大量挪用通行费收人现象，变相提高了收费公路支出。养护费用和运营管理费用偏高，直接导致收费公路运营支出偏高。在地方财政相对短缺的情况下，对于通行费收人支出，往往把工资优先安排，而把还贷放在相对次要的位置，甚至存在尚未足额偿还债务，地方政府往又将通行费收人作为新建项目的资本金。因此，由于收费公路运营支出偏高，加之通行费收人被挪用的情况存在，也进一步造成了收费公路累计债余额偏高。 二、缓解收费公路债务压力的对策建议
（一）加大财政转移支付和投入力度，多方面进行资本的筹集，分散债务风险
一般来说收费公路的建设资金主要来源与两个方面，一方面是项目资本金，另一方面是贷款债务。收费公路的债务风险主要来自于收支性风险，如果公路收费的收入与支出之间的差额很小时，就会导致债务风险过大，要想解决这一问题就要建从多方面进行资本的筹集，使资本的筹集结构得到科学的优化，将债务的风险得到一定程度的控制。第一，要保证项目的资本金的充足。这部分的项目资本金要有政府给予充足的支持，因为，收费公路项目工程建设作为一项比较重要的公共交通服务项目，在建成以后，必将发挥其重要的服务作用，必然会有车辆从中通过，会得到相应的收费收益，政府应该明确这方面的收益，对其建设投入足够的资本金。
（二）降低运营成本，提高还货速度
修建收费公路的初衷是满足经济社会发展和方便百姓出行，由于国家财力有限，依靠贷款成为国家修建收费公路的主要途径。贷款是为修路，路建成后收费是为还贷，还贷速度越快，收费公路的债务压力就越小。因此，要解决收费公路债务问题，还贷速度是关键。依目前我国收费公路发展的实际来看，要提高还贷速度，主要从降低收费公路运营成本人手。降低收费公路运营成本可基于以下几点考虑。第一，鉴于现有多数收费公路管理机构实际人员超编的实际，可实行竞聘上岗制度，合理解决各地收费公路机构臃肿、支出超额现象;政府必须对“管理成本”同样展开全国摸底，并向社会公布收费公路运营、养护成本及人员薪酬福利等开支的详细摸底结果。通过信息公开，以便公众对收费公路支出实施有效监督，在此基础上，为收费公路“管理成本”建立明晰标准，严格进行压缩和控制，严格运营成本管理制度，加大考核奖惩力度;第三，对于收费还贷资金安排方面，应设立不低于通行费收人的一定比例的指令性指标，专项用于还贷，以此作为降低收费公路运营成本，进而提高还贷速度的重要举措;第四，采取现代科技手段，加大不停车收费技术应用，降低人工成本;第五，积极洽商政府相关部门，降低收费公路相关税费支出。
（三）控制收费公路里程增加
基于目前各省市收费公路均背负着沉重的债务负担，加之高等级公路客观存在造价高、建设周期长、收益滞后等特点，继续快速增加收费公路里程对地方经济承受能力无疑是雪上加霜。因此，收费公路发展的整体思路不应该再是所有高速公路、大部分一级公路均采用收费公路发展模式。各地应采取措施，使公路基础设施应逐步回归到公共产品特性，加大政府财政投人，逐步减缓收费公路里程增长或逐步降低收费公路里程在整个公路体系中的占比，争取“十二五”末，使这一占比能降到2%以内。第一，按照我国目前实际，东部地区一级公路发展不宜再采取收费公路模式，西部地区也要控制一级收费公路里程的增长，逐步全部取消二级收费公路;第二，对经济发达的东部地区，特别是地方财政收人超万亿元的地区，应加大政府对现有收费公路回购力度，特别是调整现有的经营性收费公路发展政策，严格审批经营性收费公路，并采取措施适当逐步减少经营性收费公路里程;第三，适度调整“统贷统还”政策，严格收费公路收费期限，到期未收回贷款的收费公路，可以考虑由财政偿还剩余本息;第四，各地在规划新的收费公路项目时，首先必须认真核实辖区内收费公路债务状况，科学评估偿还债务能力，其次须合理预估新建收费公路的经济效益，结合偿还债务能力评估结果，谨慎选择经济效益较好的项目立项，在确保施工质量达到设计要求的前提下，尽可能地降低公路建设工程成本。对于经济效益较差的项目，可采取缓建或不予立项，以免加重地方收费公路债务负担。
参考文献：
[l] 彭燕，张向东.透视收费公路盈利能力与债务风险困[N].中国交通报.2011.
[2] 徐海成.公路经济学[M].北京：人民交通出版社，2008.
[3] 史会东， 何山清， 陈宝银， 李艳. 利用收费站进行交通量统计的方法探究[J].武汉工业学院学报，2011（03）.
[4] 陈传德， 张先玲. 收费还贷公路的信贷风险及其防范[J] . 成都大学学报（自然科学版），2005（02）.