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农村土地利用尤其是宅基地管理存在问题日益凸显,农村住宅建房占用耕地现象日益严重,直接危及耕地红线。本文以二次调查和规划修编工作中遇到的问题为主线,详细阐述了当前我国农村宅基地管理存在的主要问题及原因,并提出了解决问题的方法。
农村集体建设用地是指农民集体所有用于建设项目的农村土地。目前依据土地管理法的规定并结合广大农村的现实状况,主要有三类:一是兴办乡镇企业及村办企业用地;二是农村建设住宅用地(农村宅基地)及村公益设施建设;三是乡镇公益事业建设用地。作为农村集体建设用地的主要类型,农村建设住宅用地及村公益设施建设涉及的是最广大农民的根本利益。目前对于农村宅基地的管理,我国法律仅有以下几点规定,《土地管理法》第62条规定:“农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地面积……农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。”《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)第10条规定的“禁止城镇居民在农村购置宅基地”,以及《担保法》第37条规定的农村宅基地不能用于抵押。农村宅基地管理在很大程度上依靠规范性文件和地方政策调整。与立法较为完备的城市房地产管理相比,农村宅基地方面的立法滞后,不仅存在大量的法律真空,而且内容比较粗浅。虽然近年来一些地方也制定了有关宅基地管理的措施办法,但由于宅基地管理工作面广量大、情况复杂,有的地方管理办法不够规范,操作性不强,实施效果不甚理想。法律法规的不完善,在制度上进一步增加了农村宅基地的管理难度。
1目前我国农村宅基地管理存在的主要问题
最近,笔者作为项目负责人参与了安阳市北关区第二次土地调查及北关区土地利用总体规划修编(2005—2020)项目的工作。在工作过程中,通过实地调查及相关资料收集,发现在农村村庄建设管理方面存在很大的问题,尤其是在远离市区的广大农村地区问题更为突出,归纳起来主要有以下几个方面:
1.1“空心村”问题严重
在二次调查中,从笔者参与调查的37个行政村看,严重存在“空心村”现象的有12个,这些村庄大多远离城区,从这些村庄的外观看,新房一排一排,可到村内部一看,旧屋一片一片,房屋破烂不堪,布局杂乱无序,甚至有些房屋因年久失修而倒塌成为废弃地,形成“空心村”。
1.2宅基地扩展危及耕地红线
不少村庄在新建或改扩建的县、乡级公路及附属设施的带动下,许多村民一味地依偎这些主要交通干道等设施新建住房,但并不愿扒掉村中旧房翻建新房,以至让旧房空着或放养牲畜甚至倒塌。由于村庄不断向村外扩展,势必要占用大量的耕地,从而危及耕地红线,而在另一方面,村庄内部空房地、废弃地大量闲置,又造成很大的浪费。
1.3村庄没有统一的规划
很多村庄没有统一的规划,住房布局比较混乱,农民建房选址随意性大,沿路建,临街搭,乱圈乱占,乱搭乱建的现象严重,村庄布局杂乱,房屋排列无序,既影响了村容村貌,又浪费了大量土地。
1.4“一户多宅”现象比较严重
“一户多宅”和宅基地超标现象严重。据抽样调查,约40%的农户拥有一户多宅,农民在新的地点建造住房,但旧房又不肯拆除,很多成为了破房、危房,形成了名副其实的空心村。在“城中村”和城乡结合部,部分基层干部特别是村组干部利用手中权利,各种特权人群利用各种关系和经济优势,占用农村集体土地建住宅,一户多宅和超占、超标面积现象更为突出。根据《土地管理法》第62条规定:“农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅,应当符合乡(镇)土地利用总体规划,并尽量使用原有宅基地和村内空闲地……”安阳市人口多,农民人均耕地不超过1.2亩,按规定建房不得超过167平方米。但农民在建住宅的同时,相关设施也随之建成,多数农民宅基地面积都超过了标准。特别是税费改革后,农民建房形成互相攀比,多占土地的不良风气,超出的面积比较大。
1.5农村基础设施建设薄弱,城乡一体化进程有待加强
通水、通路、通气等基础设施建设问题亟待解决。许多村庄尤其是远离城市的村庄,水、路、气等基础设施建设比较薄弱,比如说道路问题,很多村庄内部的道路还是弯曲狭窄的土路,晴天灰尘满村,雨天道路泥泞,出行很不方便,给村民的生活带来很大的影响,而自来水管道、天然气管道等设施更是很难实现,这些薄弱的基础设施,使得村民的生活环境很糟糕,这也是导致一方面村庄不断向外扩展危及耕地红线、另一方面,因“空心村”而导致土地浪费的一个重要原因。
1.6农村住房建设监管不到位
一方面,乡(镇)基层国土资源管理力量薄弱,专业人员少,人员素质参差不齐,执法装备缺乏,工作经费不足,很难对本辖区内的国土资源实施有效监管。另一方面,历年来一些乡(镇)对违法用地问题处理不规范,以罚代拆、一罚了之的现象比较普遍,给制止违法占地行为带来了负面影响。同时,按照法律规定,农民非法占用土地建住宅的必须拆除,但现实当中很难执行,使执法陷入两难处境。
2 产生问题的原因
根据笔者对农村的了解,认为产生以上问题的原因归纳起来有以下几个:
2.1 村庄规划不到位,村民规划意识淡薄
规划是龙头,只有合理规划才能达到有序管理,农村宅基地管理必须严格按照镇、村土地利用总体规划、年度计划和农民申请宅基地条件有序管理。长期以来,各地在建设规划上普遍存在重城镇轻农村的思想,对农村规划投入极少,大多数村庄没有规划,导致农村住宅建设无章可循,杂乱无序。少数地方虽然搞了规划,但有的规划不够科学合理,只注重新房整齐划一,而忽视了对旧宅基地的改造利用,造成农民建房的盲目性和随意性。
2.2村民对耕地保护意识淡薄
村民对耕地保护意识淡薄,不利于保护耕地,不注重对村庄内部闲置建设用地的挖潜。同时乡(镇)基层国土资源管理力量薄弱,专业人员少,人员素质参差不齐,执法装备缺乏,工作经费不足,很难对本辖区内的国土资源实施有效监管。另一方面,历年来一些乡(镇)对违法用地问题处理不规范,以罚代拆、一罚了之的现象比较普遍,给制止违法占地行为带来了负面影响。同时,按照法律规定,农民非法占用土地建住宅的必须拆除,但现实当中很难执行,使执法陷入两难处境。
2.3村庄基础设施建设不到位也是导致产生问题的原因
由于村庄内部基础设施建设不完善,许多村民因嫌村内的环境不好、道路通达度不够而将住房建在了村外或公路边,以便利于自己的通行。
2.4法律法规不完善,宅基地管理难度大
关于农村宅基地管理的法律法规数量少,且效力层次低,农村宅基地管理在很大程度上依靠规范性文件和地方政策调整,而且,目前我国还没有一部调整农村房屋和土地方面的法律。使执法人员在面对村民违法建宅基地时不能有效制止,而一味的罚款很难从根本上解决问题,甚至会激化村民和政府的矛盾,使问题更加复杂化。
3对策和建议
农村宅基地管理涉及千家万户,情况复杂,政策性强,必须多措并举,多管齐下,疏堵结合,综合治理,调动全民的参与意识,推进农村宅基地节约集约利用,促进社会主义新农村建设。重点应抓好以下几个方面:
3.1加大宣传力度,增强全社会土地法制观念和国策意识
各级政府和国土资源管理部门要把土地法律法规政策的宣传教育摆在重要位置,深入持久、坚持不懈地开展宣传教育活动。对村干部,要利用多种渠道进行土地法律法规政策的培训,增强他们的土地法制观念和国策意识,提高依法管地、依法办事水平。对广大群众,要充分利用各种媒体进行广泛宣传,采取丰富多彩、群众喜闻乐见的形式进行形象直观的宣传教育,使其知法、懂法、守法,努力营造全社会珍惜土地、保护耕地的良好氛围。
3.2加强法制建设,完善农村宅基地管理制度
现行的《土地管理法》对农村宅基地的管理虽然作了规定,但比较宏观、不够具体、操作性不强,某些方面还不够完善。如对闲置宅基地、多占宅基地等没有作出相应的处罚规定,对宅基地审批后长时间不动工建设如何处理也没有规定,其他如审批程序、划分标准、费用收取、流转管理、地籍管理和相关法律责任都需要进一步具体的规范。因此,国家应加快农村宅基地立法工作,尽快出台农村宅基地管理相关法律法规,使农村宅基地的使用和管理真正纳入法制化轨道。同时,在新的法律法规出台前,地方政府要根据现行的相关法律法规政策,结合本地的实际情况,出台操作性强的农村宅基地管理办法,进一步规范农村宅基地管理工作。
3.3坚持规划先行,强化宅基地规划管理
规划是龙头,是搞好农村宅基地管理的基础。要结合当前新一轮土地利用总体规划修编工作,抓紧编制完善乡(镇)土地利用总体规划。要按照统筹安排城乡建设用地的总要求和控制增量、合理布局、集约用地、保护耕地的总原则,进一步制定村级详细规划,合理确定小城镇和农村居民点的数量、布局、范围和用地规模。各级政府要按照《城乡规划法》的规定,安排专项资金编制村庄建设规划。村庄建设规划要以当地经济社会发展规划和土地利用总体规划为依据,以旧村庄为依托,优化村庄内部用地结构,充分利用村内各种废弃地、闲置地,合理布局公共设施用地、生产用地、道路用地和宅基地。
3.4立足内涵挖潜,积极推进宅基地整理
各地要根据土地利用总体规划,结合新农村建设,按照“规划先行、政策引导、村民自愿、多元投入”的原则,科学制定和实施村庄改造、整治计划,积极稳妥地推进农村建设用地整理。要因地制宜地开展“空心村”和闲置宅基地、空置住宅、“一户多宅”的调查清理工作,制定消化利用的规划、计划和政策措施,加大盘活存量建设用地的力度。农村村民新建、改建、扩建住宅,要先行安排利用村内空闲地、老宅基地以及荒坡地、废弃地,凡村内有空闲地、老宅基地未利用的,不得批准占用耕地。对“一户多宅”和空置住宅,要制定激励措施,鼓励农民腾退多余宅基地。凡新建住宅后应退出旧宅基地的,要采取签订合同等措施,确保按期拆除旧房,交出旧宅基地。
3.5加强村庄内部基础设施建设,进一步加大城乡一体化进程
目前,政府对城市近郊的村庄的城乡一体化进程大大推进,农村道路、通水通气、村基础设施建设及村住房规划大大加强,农村的面貌焕然一新,以上的问题基本上不存在。但对于远离城市的农村地区,由于村庄内部基础设施建设不到位,产生问题的几率相对城郊农村大得多,而我国的优质耕地主要分布也是集中在这一部分地区。因此要针对这一部分地区加强基础设施的投入,政府的关注应真正渗透至整个农村,由政府在资金上大力扶持,逐步使偏远农村的生活环境得到大力改观,农民建房时就会按照规划进行,大大减少占用耕地的
4 结束语
农村宅基地管理直接关系到土地特别是耕地资源的保护、利用,直接关系到农民的生产生活,直接关系到国计民生问题。因此如何管理好农村宅基地建设、加强对农村宅基地的管理,使宅基地管理逐步走向规范,是当前我们政府一项意义非常重大的系统工程。
(安阳市国土资源调查规划与测绘院)
农村集体建设用地是指农民集体所有用于建设项目的农村土地。目前依据土地管理法的规定并结合广大农村的现实状况,主要有三类:一是兴办乡镇企业及村办企业用地;二是农村建设住宅用地(农村宅基地)及村公益设施建设;三是乡镇公益事业建设用地。作为农村集体建设用地的主要类型,农村建设住宅用地及村公益设施建设涉及的是最广大农民的根本利益。目前对于农村宅基地的管理,我国法律仅有以下几点规定,《土地管理法》第62条规定:“农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地面积……农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。”《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)第10条规定的“禁止城镇居民在农村购置宅基地”,以及《担保法》第37条规定的农村宅基地不能用于抵押。农村宅基地管理在很大程度上依靠规范性文件和地方政策调整。与立法较为完备的城市房地产管理相比,农村宅基地方面的立法滞后,不仅存在大量的法律真空,而且内容比较粗浅。虽然近年来一些地方也制定了有关宅基地管理的措施办法,但由于宅基地管理工作面广量大、情况复杂,有的地方管理办法不够规范,操作性不强,实施效果不甚理想。法律法规的不完善,在制度上进一步增加了农村宅基地的管理难度。
1目前我国农村宅基地管理存在的主要问题
最近,笔者作为项目负责人参与了安阳市北关区第二次土地调查及北关区土地利用总体规划修编(2005—2020)项目的工作。在工作过程中,通过实地调查及相关资料收集,发现在农村村庄建设管理方面存在很大的问题,尤其是在远离市区的广大农村地区问题更为突出,归纳起来主要有以下几个方面:
1.1“空心村”问题严重
在二次调查中,从笔者参与调查的37个行政村看,严重存在“空心村”现象的有12个,这些村庄大多远离城区,从这些村庄的外观看,新房一排一排,可到村内部一看,旧屋一片一片,房屋破烂不堪,布局杂乱无序,甚至有些房屋因年久失修而倒塌成为废弃地,形成“空心村”。
1.2宅基地扩展危及耕地红线
不少村庄在新建或改扩建的县、乡级公路及附属设施的带动下,许多村民一味地依偎这些主要交通干道等设施新建住房,但并不愿扒掉村中旧房翻建新房,以至让旧房空着或放养牲畜甚至倒塌。由于村庄不断向村外扩展,势必要占用大量的耕地,从而危及耕地红线,而在另一方面,村庄内部空房地、废弃地大量闲置,又造成很大的浪费。
1.3村庄没有统一的规划
很多村庄没有统一的规划,住房布局比较混乱,农民建房选址随意性大,沿路建,临街搭,乱圈乱占,乱搭乱建的现象严重,村庄布局杂乱,房屋排列无序,既影响了村容村貌,又浪费了大量土地。
1.4“一户多宅”现象比较严重
“一户多宅”和宅基地超标现象严重。据抽样调查,约40%的农户拥有一户多宅,农民在新的地点建造住房,但旧房又不肯拆除,很多成为了破房、危房,形成了名副其实的空心村。在“城中村”和城乡结合部,部分基层干部特别是村组干部利用手中权利,各种特权人群利用各种关系和经济优势,占用农村集体土地建住宅,一户多宅和超占、超标面积现象更为突出。根据《土地管理法》第62条规定:“农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅,应当符合乡(镇)土地利用总体规划,并尽量使用原有宅基地和村内空闲地……”安阳市人口多,农民人均耕地不超过1.2亩,按规定建房不得超过167平方米。但农民在建住宅的同时,相关设施也随之建成,多数农民宅基地面积都超过了标准。特别是税费改革后,农民建房形成互相攀比,多占土地的不良风气,超出的面积比较大。
1.5农村基础设施建设薄弱,城乡一体化进程有待加强
通水、通路、通气等基础设施建设问题亟待解决。许多村庄尤其是远离城市的村庄,水、路、气等基础设施建设比较薄弱,比如说道路问题,很多村庄内部的道路还是弯曲狭窄的土路,晴天灰尘满村,雨天道路泥泞,出行很不方便,给村民的生活带来很大的影响,而自来水管道、天然气管道等设施更是很难实现,这些薄弱的基础设施,使得村民的生活环境很糟糕,这也是导致一方面村庄不断向外扩展危及耕地红线、另一方面,因“空心村”而导致土地浪费的一个重要原因。
1.6农村住房建设监管不到位
一方面,乡(镇)基层国土资源管理力量薄弱,专业人员少,人员素质参差不齐,执法装备缺乏,工作经费不足,很难对本辖区内的国土资源实施有效监管。另一方面,历年来一些乡(镇)对违法用地问题处理不规范,以罚代拆、一罚了之的现象比较普遍,给制止违法占地行为带来了负面影响。同时,按照法律规定,农民非法占用土地建住宅的必须拆除,但现实当中很难执行,使执法陷入两难处境。
2 产生问题的原因
根据笔者对农村的了解,认为产生以上问题的原因归纳起来有以下几个:
2.1 村庄规划不到位,村民规划意识淡薄
规划是龙头,只有合理规划才能达到有序管理,农村宅基地管理必须严格按照镇、村土地利用总体规划、年度计划和农民申请宅基地条件有序管理。长期以来,各地在建设规划上普遍存在重城镇轻农村的思想,对农村规划投入极少,大多数村庄没有规划,导致农村住宅建设无章可循,杂乱无序。少数地方虽然搞了规划,但有的规划不够科学合理,只注重新房整齐划一,而忽视了对旧宅基地的改造利用,造成农民建房的盲目性和随意性。
2.2村民对耕地保护意识淡薄
村民对耕地保护意识淡薄,不利于保护耕地,不注重对村庄内部闲置建设用地的挖潜。同时乡(镇)基层国土资源管理力量薄弱,专业人员少,人员素质参差不齐,执法装备缺乏,工作经费不足,很难对本辖区内的国土资源实施有效监管。另一方面,历年来一些乡(镇)对违法用地问题处理不规范,以罚代拆、一罚了之的现象比较普遍,给制止违法占地行为带来了负面影响。同时,按照法律规定,农民非法占用土地建住宅的必须拆除,但现实当中很难执行,使执法陷入两难处境。
2.3村庄基础设施建设不到位也是导致产生问题的原因
由于村庄内部基础设施建设不完善,许多村民因嫌村内的环境不好、道路通达度不够而将住房建在了村外或公路边,以便利于自己的通行。
2.4法律法规不完善,宅基地管理难度大
关于农村宅基地管理的法律法规数量少,且效力层次低,农村宅基地管理在很大程度上依靠规范性文件和地方政策调整,而且,目前我国还没有一部调整农村房屋和土地方面的法律。使执法人员在面对村民违法建宅基地时不能有效制止,而一味的罚款很难从根本上解决问题,甚至会激化村民和政府的矛盾,使问题更加复杂化。
3对策和建议
农村宅基地管理涉及千家万户,情况复杂,政策性强,必须多措并举,多管齐下,疏堵结合,综合治理,调动全民的参与意识,推进农村宅基地节约集约利用,促进社会主义新农村建设。重点应抓好以下几个方面:
3.1加大宣传力度,增强全社会土地法制观念和国策意识
各级政府和国土资源管理部门要把土地法律法规政策的宣传教育摆在重要位置,深入持久、坚持不懈地开展宣传教育活动。对村干部,要利用多种渠道进行土地法律法规政策的培训,增强他们的土地法制观念和国策意识,提高依法管地、依法办事水平。对广大群众,要充分利用各种媒体进行广泛宣传,采取丰富多彩、群众喜闻乐见的形式进行形象直观的宣传教育,使其知法、懂法、守法,努力营造全社会珍惜土地、保护耕地的良好氛围。
3.2加强法制建设,完善农村宅基地管理制度
现行的《土地管理法》对农村宅基地的管理虽然作了规定,但比较宏观、不够具体、操作性不强,某些方面还不够完善。如对闲置宅基地、多占宅基地等没有作出相应的处罚规定,对宅基地审批后长时间不动工建设如何处理也没有规定,其他如审批程序、划分标准、费用收取、流转管理、地籍管理和相关法律责任都需要进一步具体的规范。因此,国家应加快农村宅基地立法工作,尽快出台农村宅基地管理相关法律法规,使农村宅基地的使用和管理真正纳入法制化轨道。同时,在新的法律法规出台前,地方政府要根据现行的相关法律法规政策,结合本地的实际情况,出台操作性强的农村宅基地管理办法,进一步规范农村宅基地管理工作。
3.3坚持规划先行,强化宅基地规划管理
规划是龙头,是搞好农村宅基地管理的基础。要结合当前新一轮土地利用总体规划修编工作,抓紧编制完善乡(镇)土地利用总体规划。要按照统筹安排城乡建设用地的总要求和控制增量、合理布局、集约用地、保护耕地的总原则,进一步制定村级详细规划,合理确定小城镇和农村居民点的数量、布局、范围和用地规模。各级政府要按照《城乡规划法》的规定,安排专项资金编制村庄建设规划。村庄建设规划要以当地经济社会发展规划和土地利用总体规划为依据,以旧村庄为依托,优化村庄内部用地结构,充分利用村内各种废弃地、闲置地,合理布局公共设施用地、生产用地、道路用地和宅基地。
3.4立足内涵挖潜,积极推进宅基地整理
各地要根据土地利用总体规划,结合新农村建设,按照“规划先行、政策引导、村民自愿、多元投入”的原则,科学制定和实施村庄改造、整治计划,积极稳妥地推进农村建设用地整理。要因地制宜地开展“空心村”和闲置宅基地、空置住宅、“一户多宅”的调查清理工作,制定消化利用的规划、计划和政策措施,加大盘活存量建设用地的力度。农村村民新建、改建、扩建住宅,要先行安排利用村内空闲地、老宅基地以及荒坡地、废弃地,凡村内有空闲地、老宅基地未利用的,不得批准占用耕地。对“一户多宅”和空置住宅,要制定激励措施,鼓励农民腾退多余宅基地。凡新建住宅后应退出旧宅基地的,要采取签订合同等措施,确保按期拆除旧房,交出旧宅基地。
3.5加强村庄内部基础设施建设,进一步加大城乡一体化进程
目前,政府对城市近郊的村庄的城乡一体化进程大大推进,农村道路、通水通气、村基础设施建设及村住房规划大大加强,农村的面貌焕然一新,以上的问题基本上不存在。但对于远离城市的农村地区,由于村庄内部基础设施建设不到位,产生问题的几率相对城郊农村大得多,而我国的优质耕地主要分布也是集中在这一部分地区。因此要针对这一部分地区加强基础设施的投入,政府的关注应真正渗透至整个农村,由政府在资金上大力扶持,逐步使偏远农村的生活环境得到大力改观,农民建房时就会按照规划进行,大大减少占用耕地的
4 结束语
农村宅基地管理直接关系到土地特别是耕地资源的保护、利用,直接关系到农民的生产生活,直接关系到国计民生问题。因此如何管理好农村宅基地建设、加强对农村宅基地的管理,使宅基地管理逐步走向规范,是当前我们政府一项意义非常重大的系统工程。
(安阳市国土资源调查规划与测绘院)