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【摘 要】行政问责制是建设责任型、服务型政府的必然要求。当前我国基层政府的行政问责制面临着主客体不清、法律缺失、机制缺失等问题，同时也因基层政府行政环境、行政过程的复杂性而使行政问责制在基层政府的实行受到很大阻力，基层政府是面向公众、社会最直接的行政机关，推行行政问责制的紧迫性、关键性强，因此，针对基层政府实际情况提出一系列科学、可行的有关行政问责制建设的对策建议有其重大意义。
【关键词】基层政府；行政问责制；现状；阻力；对策
一、基层政府推行行政问责制的现状
1.问责层级和地区逐步扩大，问责框架初步形成。从2003年开始中央先后出台了《公共卫生突发条例》、《行政许可法》、《全面推进依法行政实施纲要》以及《中华人民共和国公务员法》等一系列旨在探索行政问责制度的建立和完善的法律、条例，紧接着地方政府如北京市、天津市、重庆市、海南市等也相继出台了针对不同的问责对象以规章制度的形式出台了大量行政问责的办法和规定，并吸收和借鉴国内外先进做法，问责机制逐步健全和完善。这些制度文本的层次性、针对性、操作性较强，使行政问责逐渐制度化，体现了中央和地方加大力度贯彻实施行政问责制决心，也证明了行政问责制是现代民主社会不可或缺的制度铺垫。
2.行政问责制仍处于起步阶段，相关法律制度、问责内涵不明、问责体系不完备等问题还普遍存在。目前，我国尚无全国统一的关于政府问责制的法律，各地标准不一，关于问责制的法规、条例多散见于一些政策、文件中，且现有规定中对重大损失或恶劣影响只是定性描述，缺少定量标准，对应承担什么责任、以何种方式承担责任、向谁提出辞职等无明确规定。现有的专门行政问责的立法形式也只是地方性的政府规章，法的效力不高、适用范围不大。实践中操作性不强，受人为因素干扰多，行政问责制没有严格的法律规范，这是影响其制度化、常态化的硬伤。
问责主体缺位。主要体现在单一的同体问责而缺乏有效的异体问责。问责主要发生在行政机关内部的上下级之间，是一种行政问责，还远没有达到政治问责的高度。地方人大的最高权力得不到体现，其他力量如民主党派、政协、新闻媒体、司法机关、公民等还未真正进入到问责体系中去，异体问责严重缺失，但异体问责的完善往往才是衡量和检验行政问责制效力的主要标准，因为从根本上政府的一切公共行政行为都必须符合有利于公民的意志、利益和需求，对公民承担责任。公民在问责制中角色的缺位使得问责仅仅停留在权力内部层面，无法真正达到实行问责制的初衷。
行政问责客体不清。责任主体的权责不清是行政问责客体模糊的根源所在。实行问责制的前提是政府职能划分明确，责任主体清晰。我国仍处于渐进式改革的过程中，政治体制和行政体制改革还没有完全到位，这使得政府官员权责划分模糊不清、交叉重叠、有权无责、有责无权的现象时有发生，一旦发生重大事故、决策失误、工作执行不力等现象，责任由谁来负、负什么样的责任等一些问题就具有很大的不确定性，相关部门推诿扯皮，以至于出现了“谁都有责任，谁都又单独承担不了责任”的状况。这样，权责的模糊不清必然导致关于责任主体的争论，影响行政问责制的实施效果。
问责机制缺失。制度安排能有效防止行政人员行为失当、渎职、失职等，当前我国政府行政问责机制缺失主要表现为：一是对政府及其人员追究责任的程序缺乏可操作性。以引咎辞职为例，法律法规对引咎辞职的具体程序、该引咎辞职的人不引咎辞职应该如何追究、如何对引咎辞职进行监督等缺乏行之有效的具体规定和制度约束。这些漏洞让一些官员有机可乘，下马隐匿一段时间后又合法的上台；二是行政问责制度的缺位。对于出问题的行政人员该问什么责、谁来问责、什么时候问责、结果如何有效化、相关人员应如何惩罚等各项问题都无明确的制度规定，使得问责只能围绕着一个大致框架来进行，给有意之人以可乘之机，对政府、公民都造成恶劣影响。
二、基层政府推行行政问责制的迫切性分析
1.体现了国家机关依法治国、法治行政的原则与精神。依法治国是我国长期坚持的基本国策，新世纪以来，国际国内形势变化巨大，依法办事成为全球趋势，我国从中央到地方贯彻实施行政问责制是推进依法行政、建设法治政府的重要保证，也是努力践行“政府是人民的公仆”的有力举措。任何行政活动必须有法律依据且必须符合法律规定，只要是政府行政人员，不论其身份、地位只要违法就需要承担法律责任，体现了依法行政基本原则的要求，是顺时代潮流，合民心民意的必然要求。
2.有利于政府树立良好的社会形象。基层政府是直接面对公民的“一线衙门”，是公民能够接触到的最近的国家机关的代表，从某种程度上讲是整个政府形象的象征，基层政府行政的效率、对民意的重视程度等直接影响到公民对政府的信任，执政的合法性。推行行政问责制是强化和明确政府责任、改善政府管理、建设责任政府的本质要求，崇尚以民为本，严格依法办事，冲击了传统的“官本位”观念，规范了政府的行政行为，使政府严格依法办事，可以整肃吏治，从源头上对政府及其公务员的权力职责进行充分约束和规定，有利于重新树立起公务员队伍的良好形象，打破干部队伍能上不能下的陋规，而且可以责令那些平平庸庸、不拘小节、随意吃拿百姓的领导干部辞职，直至免职，建立一种更直接更有效的淘汰机制，提高他们的素质，从而更大程度地保护公众利益。
3.是社会主义政治文明建设的深入发展和表现。一方面，行政问责制的实施，使得部分违规官员被追究责任，此举得到了社会各界的认可和民众的响应，密切了干群关系，促使行政管理者认真履行职责。另一方面，从制度设计和目前各地行政问责的实践经验看，这一制度还有利于避免政府职能的官僚化，有利于优化公务员队伍，约束公务员和其他行使行政职权的主体，促使他们真正对人民负责，真正体现社会主义政治文明。
三、加强基层政府行政问责制的对策
1.拓宽问责路径，强化异体问责，建立多元化的问责主体。行政问责制应该是同体问责和异体问责的有机结合。从实际的角度看，异体问责是一种更有效、更具公信力、更符合民主政治要求的问责方式，更能对地方官员产生威慑作用。因此，行政问责的主体不仅要有同体的问责主体即上级机关、政府内部的监督机关而且应该包括异体的问责主体，包括社会公众、各级人大、司法机关、民主党派等，并且要强化异体问责，拓宽公众参与问责的渠道，充分发挥行政体制外部的问责主体的监督、问责作用。只有实现问责主体多元化、体系化，才能确保问责的有效性和持续性，体现人民主权的意旨。 2.合理划分问责事项范围，提高问责层次，形成问责合力。科学地划分中央与地方、地方各部门的职能权责，合理地配置权力和责任实现所谓的职、权、责相统一。问责内容要避免单纯的围绕政府机关财务资金事项进行财政审计，要涵盖政府机关在公共权力范围内所有的活动，只要违反宪法法律规定、违反公共利益就应启动问责程序；在问责层次上，要从单纯追究“有过”向既追究“有过”又追究“无为”转变，既要对发生的重大事故、滥用职权的行政作为以及其他政治、社会等领域的事故问责，也要对错误的行政决策、故意拖延、推诿、扯皮等行政不作为以及能力不足、履职不力、施政不佳、执政不力的官员也要问责。
3.健全问责程序，完善实施环节，规范责任追究行为。程序的科学合法是结果合法和公正的根本保证。行政问责制不仅要规定职能部门根据同级或上级组织的要求向行政主体提出问责，还应根据公民、法人和其他社会组织的检举、控告、投诉以及新闻媒体的反映向行政主体提出问责；不仅要具体规定群众、社会团体、人大、政协可通过什么方式、什么程序提起质询，推动问责，而且还要规定责任官员对质询必须有怎样的回应，在什么场合、通过什么渠道来进行回应，由什么样的机构来监督等。要对问责事由、问责主体、问责客体进行明确规范，进一步完善行政问责程序、步骤，做到问责制度化、程序化、规范化。
4.规范问责行为，制定科学的绩效评估标准，避免避重就轻。创新原来的政府考核制度，由原来的只是内部考核转为面向社会进行公开评估，由原来的只是政府自我考核转为社会评价与政府自我评估相结合，由原来考核过程的暗箱操作转为建立一套可为群众掌握的公开评估指标体系，由原来政府对考核结果具有支配权转为群众对考核结果具有决定权，并且要实现参加评估的主体法定、评估的标准法定、评估的程序法定、组织评估的机构法定，从而建立完善的绩效评估制度，保障评估结果的权威性。只有建立科学的绩效评估制度，才能使问责有一个客观公正的责任认定标准，才能避免个别领导避重就轻，袒护责任官员。
5.加快推进行政问责的法律体系建设，完善问责法制。尽快制定一部具有统一性和权威性的全国性行政问责法律法规，通过立法建立健全行政问责的体系，以法律或条例的方式规定何种官员所负何责，从宏观层面、国家体制层面根本解决行政问责无法可依的问题，把行政问责纳入法制化的轨道，避免领导人意志对于问责过程的干预和影响，也防止相关利益人员钻空子。
6.加强基层政府机关的行政伦理建设，内化责任，从主体源头上规避责任风险。只依靠法律和外在的控制从根本上讲无法创造或强化一种更好的社会管理秩序，况且，只有主体自身具备了义务、责任的意识其行为才会有负责任的可能。基层机关肩负着公民最直接最深刻的信托，要建立更高层次的职业伦理规范，加强行政伦理建设，改变行政人员的内在取向，从人的心灵、心态上引导其从错误的行为转向对公众有利对岗位负责的行为。这种职业伦理要求行政管理者要承担社会公共责任、忠实的执行法律、为社会树立典范等，而具体实现途径多种多样，立法框架、负责任的机制、规范的行为准则、改善公共服务条件以及相应的协调伦理组织等。公共管理不是冷淡无情的僵化活动，而是一种包括道德在内的持久、人性化的活动。
参 考 文 献
[1]丁先存，夏淑梅.完善我国行政问责制的几点思考[J].中国行政管理.
2006（3）
[2]韩兆柱.责任政府与政府问责制[J].中国行政管理.2007（2）
[3]张成福.责任政府论[J].中国人民大学学报.2000（2）
[4]施雪华，邓集文.中国行政问责制的现状[J].探索与争鸣.2009（6）
[5]张国庆.行政管理学概论[M].北京：北京大学出版社，2000
基金项目：本文系河北省机构编制委员会2013年度课题“社会管理体制改革研究”（课题编号201320022）阶段性成果。
【关键词】基层政府；行政问责制；现状；阻力；对策
一、基层政府推行行政问责制的现状
1.问责层级和地区逐步扩大，问责框架初步形成。从2003年开始中央先后出台了《公共卫生突发条例》、《行政许可法》、《全面推进依法行政实施纲要》以及《中华人民共和国公务员法》等一系列旨在探索行政问责制度的建立和完善的法律、条例，紧接着地方政府如北京市、天津市、重庆市、海南市等也相继出台了针对不同的问责对象以规章制度的形式出台了大量行政问责的办法和规定，并吸收和借鉴国内外先进做法，问责机制逐步健全和完善。这些制度文本的层次性、针对性、操作性较强，使行政问责逐渐制度化，体现了中央和地方加大力度贯彻实施行政问责制决心，也证明了行政问责制是现代民主社会不可或缺的制度铺垫。
2.行政问责制仍处于起步阶段，相关法律制度、问责内涵不明、问责体系不完备等问题还普遍存在。目前，我国尚无全国统一的关于政府问责制的法律，各地标准不一，关于问责制的法规、条例多散见于一些政策、文件中，且现有规定中对重大损失或恶劣影响只是定性描述，缺少定量标准，对应承担什么责任、以何种方式承担责任、向谁提出辞职等无明确规定。现有的专门行政问责的立法形式也只是地方性的政府规章，法的效力不高、适用范围不大。实践中操作性不强，受人为因素干扰多，行政问责制没有严格的法律规范，这是影响其制度化、常态化的硬伤。
问责主体缺位。主要体现在单一的同体问责而缺乏有效的异体问责。问责主要发生在行政机关内部的上下级之间，是一种行政问责，还远没有达到政治问责的高度。地方人大的最高权力得不到体现，其他力量如民主党派、政协、新闻媒体、司法机关、公民等还未真正进入到问责体系中去，异体问责严重缺失，但异体问责的完善往往才是衡量和检验行政问责制效力的主要标准，因为从根本上政府的一切公共行政行为都必须符合有利于公民的意志、利益和需求，对公民承担责任。公民在问责制中角色的缺位使得问责仅仅停留在权力内部层面，无法真正达到实行问责制的初衷。
行政问责客体不清。责任主体的权责不清是行政问责客体模糊的根源所在。实行问责制的前提是政府职能划分明确，责任主体清晰。我国仍处于渐进式改革的过程中，政治体制和行政体制改革还没有完全到位，这使得政府官员权责划分模糊不清、交叉重叠、有权无责、有责无权的现象时有发生，一旦发生重大事故、决策失误、工作执行不力等现象，责任由谁来负、负什么样的责任等一些问题就具有很大的不确定性，相关部门推诿扯皮，以至于出现了“谁都有责任，谁都又单独承担不了责任”的状况。这样，权责的模糊不清必然导致关于责任主体的争论，影响行政问责制的实施效果。
问责机制缺失。制度安排能有效防止行政人员行为失当、渎职、失职等，当前我国政府行政问责机制缺失主要表现为：一是对政府及其人员追究责任的程序缺乏可操作性。以引咎辞职为例，法律法规对引咎辞职的具体程序、该引咎辞职的人不引咎辞职应该如何追究、如何对引咎辞职进行监督等缺乏行之有效的具体规定和制度约束。这些漏洞让一些官员有机可乘，下马隐匿一段时间后又合法的上台；二是行政问责制度的缺位。对于出问题的行政人员该问什么责、谁来问责、什么时候问责、结果如何有效化、相关人员应如何惩罚等各项问题都无明确的制度规定，使得问责只能围绕着一个大致框架来进行，给有意之人以可乘之机，对政府、公民都造成恶劣影响。
二、基层政府推行行政问责制的迫切性分析
1.体现了国家机关依法治国、法治行政的原则与精神。依法治国是我国长期坚持的基本国策，新世纪以来，国际国内形势变化巨大，依法办事成为全球趋势，我国从中央到地方贯彻实施行政问责制是推进依法行政、建设法治政府的重要保证，也是努力践行“政府是人民的公仆”的有力举措。任何行政活动必须有法律依据且必须符合法律规定，只要是政府行政人员，不论其身份、地位只要违法就需要承担法律责任，体现了依法行政基本原则的要求，是顺时代潮流，合民心民意的必然要求。
2.有利于政府树立良好的社会形象。基层政府是直接面对公民的“一线衙门”，是公民能够接触到的最近的国家机关的代表，从某种程度上讲是整个政府形象的象征，基层政府行政的效率、对民意的重视程度等直接影响到公民对政府的信任，执政的合法性。推行行政问责制是强化和明确政府责任、改善政府管理、建设责任政府的本质要求，崇尚以民为本，严格依法办事，冲击了传统的“官本位”观念，规范了政府的行政行为，使政府严格依法办事，可以整肃吏治，从源头上对政府及其公务员的权力职责进行充分约束和规定，有利于重新树立起公务员队伍的良好形象，打破干部队伍能上不能下的陋规，而且可以责令那些平平庸庸、不拘小节、随意吃拿百姓的领导干部辞职，直至免职，建立一种更直接更有效的淘汰机制，提高他们的素质，从而更大程度地保护公众利益。
3.是社会主义政治文明建设的深入发展和表现。一方面，行政问责制的实施，使得部分违规官员被追究责任，此举得到了社会各界的认可和民众的响应，密切了干群关系，促使行政管理者认真履行职责。另一方面，从制度设计和目前各地行政问责的实践经验看，这一制度还有利于避免政府职能的官僚化，有利于优化公务员队伍，约束公务员和其他行使行政职权的主体，促使他们真正对人民负责，真正体现社会主义政治文明。
三、加强基层政府行政问责制的对策
1.拓宽问责路径，强化异体问责，建立多元化的问责主体。行政问责制应该是同体问责和异体问责的有机结合。从实际的角度看，异体问责是一种更有效、更具公信力、更符合民主政治要求的问责方式，更能对地方官员产生威慑作用。因此，行政问责的主体不仅要有同体的问责主体即上级机关、政府内部的监督机关而且应该包括异体的问责主体，包括社会公众、各级人大、司法机关、民主党派等，并且要强化异体问责，拓宽公众参与问责的渠道，充分发挥行政体制外部的问责主体的监督、问责作用。只有实现问责主体多元化、体系化，才能确保问责的有效性和持续性，体现人民主权的意旨。 2.合理划分问责事项范围，提高问责层次，形成问责合力。科学地划分中央与地方、地方各部门的职能权责，合理地配置权力和责任实现所谓的职、权、责相统一。问责内容要避免单纯的围绕政府机关财务资金事项进行财政审计，要涵盖政府机关在公共权力范围内所有的活动，只要违反宪法法律规定、违反公共利益就应启动问责程序；在问责层次上，要从单纯追究“有过”向既追究“有过”又追究“无为”转变，既要对发生的重大事故、滥用职权的行政作为以及其他政治、社会等领域的事故问责，也要对错误的行政决策、故意拖延、推诿、扯皮等行政不作为以及能力不足、履职不力、施政不佳、执政不力的官员也要问责。
3.健全问责程序，完善实施环节，规范责任追究行为。程序的科学合法是结果合法和公正的根本保证。行政问责制不仅要规定职能部门根据同级或上级组织的要求向行政主体提出问责，还应根据公民、法人和其他社会组织的检举、控告、投诉以及新闻媒体的反映向行政主体提出问责；不仅要具体规定群众、社会团体、人大、政协可通过什么方式、什么程序提起质询，推动问责，而且还要规定责任官员对质询必须有怎样的回应，在什么场合、通过什么渠道来进行回应，由什么样的机构来监督等。要对问责事由、问责主体、问责客体进行明确规范，进一步完善行政问责程序、步骤，做到问责制度化、程序化、规范化。
4.规范问责行为，制定科学的绩效评估标准，避免避重就轻。创新原来的政府考核制度，由原来的只是内部考核转为面向社会进行公开评估，由原来的只是政府自我考核转为社会评价与政府自我评估相结合，由原来考核过程的暗箱操作转为建立一套可为群众掌握的公开评估指标体系，由原来政府对考核结果具有支配权转为群众对考核结果具有决定权，并且要实现参加评估的主体法定、评估的标准法定、评估的程序法定、组织评估的机构法定，从而建立完善的绩效评估制度，保障评估结果的权威性。只有建立科学的绩效评估制度，才能使问责有一个客观公正的责任认定标准，才能避免个别领导避重就轻，袒护责任官员。
5.加快推进行政问责的法律体系建设，完善问责法制。尽快制定一部具有统一性和权威性的全国性行政问责法律法规，通过立法建立健全行政问责的体系，以法律或条例的方式规定何种官员所负何责，从宏观层面、国家体制层面根本解决行政问责无法可依的问题，把行政问责纳入法制化的轨道，避免领导人意志对于问责过程的干预和影响，也防止相关利益人员钻空子。
6.加强基层政府机关的行政伦理建设，内化责任，从主体源头上规避责任风险。只依靠法律和外在的控制从根本上讲无法创造或强化一种更好的社会管理秩序，况且，只有主体自身具备了义务、责任的意识其行为才会有负责任的可能。基层机关肩负着公民最直接最深刻的信托，要建立更高层次的职业伦理规范，加强行政伦理建设，改变行政人员的内在取向，从人的心灵、心态上引导其从错误的行为转向对公众有利对岗位负责的行为。这种职业伦理要求行政管理者要承担社会公共责任、忠实的执行法律、为社会树立典范等，而具体实现途径多种多样，立法框架、负责任的机制、规范的行为准则、改善公共服务条件以及相应的协调伦理组织等。公共管理不是冷淡无情的僵化活动，而是一种包括道德在内的持久、人性化的活动。
参 考 文 献
[1]丁先存，夏淑梅.完善我国行政问责制的几点思考[J].中国行政管理.
2006（3）
[2]韩兆柱.责任政府与政府问责制[J].中国行政管理.2007（2）
[3]张成福.责任政府论[J].中国人民大学学报.2000（2）
[4]施雪华，邓集文.中国行政问责制的现状[J].探索与争鸣.2009（6）
[5]张国庆.行政管理学概论[M].北京：北京大学出版社，2000
基金项目：本文系河北省机构编制委员会2013年度课题“社会管理体制改革研究”（课题编号201320022）阶段性成果。