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自新中国成立到改革开放前,我国中央政府与地方政府关系呈现出"集权-分权-集权-分权"的循环往复。正如薄一波在《若干重大问题与历史事件的回顾》一书中所总结的那样:这个时期,权力一放就乱,一收就死,再放再乱,再乱再收,在收放之间摇摆不定,循环往复。本文拟对主要原因作简要分析。
一、政治分权和经济分权脱节,致使权力划分缺乏稳固之基
(一)权力划分没有呈现出高度的"经济化"和"市场化"
这一时期,我国经济发展程度低,实行高度集中的计划经济,市场经济被看作是资本主义的东西而加以排斥。正如薄一波所说,我国在建国之后得到改革开放前"受到我国历史上传统的自然经济和半自然经济观念的影响。由于我国经济长期处于自给半自给的状态,商品货币关系很不发展,致使我们对于商品经济、市场机制的属性、作用等等也就很不了解,缺乏这方面的知识和经验,因而也就很容易陷入盲目畏惧的状态……"[1]成熟的市场经济具有的公平理念、法治化理念、自由理念、竞争理念等还较少能"渗入"到国家治理中来。这表现在处理央地关系的方式时,我们无视央地充分分权、央地平等,不懂得用经济手段来实现对央地政府关系的调整与固化。国内的政治生活没有呈现出高度的"经济化"和"市场化",还不习惯于用经济手段来处理,这样导致央地权利划分因缺乏稳固的经济之基而不断变动。
(二)国家权力划分主要靠频繁的行政命令
计划经济强调全国一盘棋,强调政府(尤其是中央政府)对国民经济的绝对控制和领导。政府政策和行政命令是调节经济的近乎唯一方式。而行政手段直接而生硬,这种手段的功效的显现是靠背后强大的行政强制力,而不是靠国民经济中深层的利益分配和协调机制来支撑的(健康的央地关系背后一定有其深厚的经济支撑),也不是靠完善的法律。这使得调试如墙上的芦苇,缺乏稳固的基础。[2]一旦中央的权威受到挑战或者地方被剥夺了太多的自主权,既有的央地关系就难以为继,中央便迫不及待而又自然而然地使用中央的权威――或集权或分权。
以1958年的"放权"与"收权"为例。1958年6月2月,中共中央作出了《关于企业、事业单位和技术力量下放的规定》,提出"各工业部门下放的单位和产值,除军工外,均占全部的80%左右"。《规定》同时要求:"下放企业、事业单位和技术力量的交接工作,应该一律于6月15日以前完成。"[3]在不到半个月的时间内,要求把中央各部门管理的近900个企事业单位下放到省市区,并完成交接工作。单从改变企事业单位隶属关系的手续来况那是容易办到的。但是要协调好人、财、物和产、供、销的关系,就需要做大量细致的工作,如不能理顺关系,就会产生中央部门和省市区之间的相互掣肘,给企业造成困难。所以,容易出现短期行为,朝令夕改,频繁变动。中央和地方关系的调整,从某种程度上看,就是一种纯粹的政治游戏。因此,循环反复便是不可避免的了。[4]
这也证明一点:使用政治和行政手段来解决问题,这只是头痛医头脚痛医脚,无法解决国家运行中的深层矛盾和问题。经济基础没有得到改变,上层建筑的改变又与经济基础不相适应,自然无法促进经济基础的改变,相反会影响经济基础的健康与稳定。而我们这种做法又是"固执"的,在运用上层建筑的工具难收其效的时候,并没有及时吸取教训,没有意识到已经犯了方向性的错误。而是继续固执己见,继续错误地坚持运用上层建筑的工具来解决问题。
二、"单一制集权模式"的历史惯性影响了央地分权
(一)高度集权的单一制传统影响了中央向地方分权
自秦以来2000多年,我国都是高度集权的封建大一统社会,无分治传统,无地方自治传统,中央政府在向下分配权力是拥有绝对的主动权。地方政府权力来自中央政府(或者说是君主)的授予,地方政府服从中央政府是其取得授权的基本前提,也是其维持权利的基本手段。新中国成立之后,我国自然而然地承接了这一历史传统的巨大惯性,加之其他因素,我们建立了高度集权的单一制国家结构。这种结构天然地抵制分权和高度的地方自治。最高政治权在中央政府,地方政府致使中央政府的附属或者派出机构。是否向地方分权基本上取决于中央政府的意志,地方政府在此问题上无甚主动权。当中央政府认为需要分权的时候就分权,一旦中央政府的权威受到挑战,中央政府就必然选择再次集权。
(二)缺少弹性的中央和地方关系使得地方无力争取权力
中央政府在集权与分权上有着绝对的主导地位。地方政府只是中央政府的附属,不是拥有独立经济利益的实体。中央和地方政府关系表现为明显的单向而刚性的控制关系。而不像联邦制国家(如美国)或者分权色彩较浓厚的单一制国家(如英国)那样是一种双向的有弹性的双向博弈关系。
这个时期,两千多年高度中央集权的历史惯性,深深地烙印在了中华民族的心理上,中央政府一直担心如果实行充分的分权与自主,极易造成地方各自为战、一盘散沙的局面,这是有损国家利益的也是民族心理所不能允许的。同时,建国后又受苏联模式的影响,所建立的经济管理模式是高度集中、中央统揽一切经济大权,地方无独立的经济实体地位,中央政府在央地经济关系中拥有绝对的权威和主导权。另外,地方政府是地方上唯一的权力中心,是地方上唯一的经济管理主体,除了中央政府以外,没有权力和利益实体能对其进行有效的管理和监督。在上述背景下,央地关系必然会是刚性的单向控制而不是有弹性的双向博弈。
(三)中央和地方权力划分缺少调适机制,使得权力划分反复无常
中央和地方政府的权力划分离不开一个有效的调适机制。它主要包括调整中央和地方政府权力分配关系的法律依据,包括专门的负责此类事项的机构和人员等,例如英国的全国地方政府协会及其工作人员。同时,英国法律条文和实践中不成文的规定还给央地关系博弈提供了其他的"场所"。我国也曾经有过类似的做法,在调整中央和地方关系时,成立专门的协调小组,但这种小组是临时新非常设机构,且地位一般比较低,成员的政治影响力较小,难以发挥实质性的作用。缺少这种机制导致我国中央和地方政府权力划分上主观性、随意性明显,循环往复就无法避免了。
三、法制建设起步较晚,导致人治色彩浓厚
在一个法治国家里,央地政府关系的确立和调整主要依据上升为国家意志的法律,而不是政府的常规性政策,它要比单纯的行政过程规范得多、有效得多。
改革开放前30年,法制建设滞后,从中央到地方在政治运行过程中人治色彩浓厚,以权代法、以言代法等现象普遍存在;以领导人的意志、以习惯做法取代法律规定。央地政府权力的划分缺少明确而规范的法律规定,仅有的一些法律条文可操作性也不强,而且有的制定得不尽合理。所以,有学者指出:从某种程度上说,改革开放前30年的央地权力划分还处于"无法可依"的阶段,随意性较大,有较为明显地"人治"色彩。1958年,毛泽东主席在接见英国的蒙哥马利将军时说的那段话就是这种状况的重要体现。法治在人治面前黯然失色,无法融入到全国主流政治生活中去。而当法制被束之高阁之时,人治的弊端就一览无余了,表现在中央和地方权力划分上,就是权力划分的随意性、频繁变动性等,所以就出现了反复循环的集权-分权-集权现象。
四、执政党治国经验不足,导致权力划分大起大落
这一时期,我国仅仅建国几十年,缺乏治理国家的经验。新生的社会主义政权如何巩固、发展,除了苏联以外找不到可以借鉴的。而且,在苏共二十大之后,与苏联的关系紧张,对苏联的建设经验的借鉴减少。马克思主义经典理论也没有对无产阶级取得政权后如何治理国家给出明确而细致的设计和指导。我们的建设是在摸索中曲折前进。再加上我国基础薄弱,国情异常复杂,许多问题是别国所没有遇到过的。这使得我们采用的一些策略往往缺乏和科学性、合理性,表现出明显的直接性、冒进性,大起大落。最直观的表现就是短时间内大幅度放权,这个幅度超出了国家政治和经济生活所能承受的程度,不可避免地出现问题;于是便又迫不及待地高度集权,这又使中央和地方政府的权力划分出现严重失衡,分权的呼声开始出现,于是新的一轮大幅度分权便重又开始,如此周而复始,一直走不出彭真所说的怪圈。
例如:我们的决策模式是救火式,缺乏充分的前瞻性论证和深厚的现实分析。这一时期,相当一部分政治决策的出台,更多靠的是政治家的个人智慧,缺乏科学而充分的论证、酝酿,不注重咨询。从程序上看,多有不合理之处,对央地权力划分进行调整,最主要依据中央领导人的意志,没有倾听全国人大、地方政府的声音。例如:在决策思路上过于简单,正如薄一波同志所说的"把改进体制看得过于简单化了,做法上也匆匆忙忙过于草率,认为只要把大部分企业的管理权下放给地方,就可以一蹴而就,则是一个重要的教训。","只是在计划经济体制的模式内做改进、调整的文章,只是围绕"放权"与"收权"打圈子……始终没有找到正确的改革道路。"。
另一方面,我国实行中国共产党领导下的多党合作制度,中共党员在中央和地方政府中占有绝对的多数和支配地位,党政不分现象普遍存在。而党的组织纪律是"下级服从上级,地方服从中央",中共中央的意志很容易就贯彻到中央政府和地方政府之中,因为党中央的意见往往就决定了中央政府的意见,进而就决定了地方政府的意见。这样中央政府和地方政府的意志很容易就统一起来,中央政府分权或集权,都可以"轻松自如"地实现。这就使央地政府关系表现出浓厚的刚性和单向控制色彩。在这种现状面前,地方政府要求分权的呼声虽然微弱但一直没有停止过,当这种呼声高涨时,中央迫于压力谨慎放权;在感到大权旁落时,急忙集权;如此周而复始。
前文对解放后到改革开放前的30年我国中央和地方政府在权力划分问题上走不出"集权――分权――集权"这一循环怪圈原因的简要分析。这些原因在那个特定的历史时期交织在一起,共同影响着我国中央与地方政府的权力划分,形成一股的历史的合力,致使我国走不出那个历史怪圈。改革开放以后,之所以没有在出现这样的历史现象,并不是我国政治和经济生活某一个或者几个方面发生变化的结果,而是至少在上述五个方面都发生了深刻变化所共同带来的结果。这也说明,在当前只有全社会全面、和谐的发展,才是真正的发展,才能从根本上改变我国政治和经济生活中存在的弊端,实现中华民族的伟大复兴。
参考文献:
[1][3]薄一波.若干重大问题与历史事件的回顾 (下卷)[M].北京:中共中央党校出版社:803,798-799,803,804.
[2]谢玉华.建国以来中央和地方经济关系演变及其启示[J].信阳师范学院学报(哲学社会科学版),2003.
[4]魏星河,刘堂山.处理中央与地方关系的关键:财权与事权的合理划分[J].江西行政学院学报,2004(2):15-18.
一、政治分权和经济分权脱节,致使权力划分缺乏稳固之基
(一)权力划分没有呈现出高度的"经济化"和"市场化"
这一时期,我国经济发展程度低,实行高度集中的计划经济,市场经济被看作是资本主义的东西而加以排斥。正如薄一波所说,我国在建国之后得到改革开放前"受到我国历史上传统的自然经济和半自然经济观念的影响。由于我国经济长期处于自给半自给的状态,商品货币关系很不发展,致使我们对于商品经济、市场机制的属性、作用等等也就很不了解,缺乏这方面的知识和经验,因而也就很容易陷入盲目畏惧的状态……"[1]成熟的市场经济具有的公平理念、法治化理念、自由理念、竞争理念等还较少能"渗入"到国家治理中来。这表现在处理央地关系的方式时,我们无视央地充分分权、央地平等,不懂得用经济手段来实现对央地政府关系的调整与固化。国内的政治生活没有呈现出高度的"经济化"和"市场化",还不习惯于用经济手段来处理,这样导致央地权利划分因缺乏稳固的经济之基而不断变动。
(二)国家权力划分主要靠频繁的行政命令
计划经济强调全国一盘棋,强调政府(尤其是中央政府)对国民经济的绝对控制和领导。政府政策和行政命令是调节经济的近乎唯一方式。而行政手段直接而生硬,这种手段的功效的显现是靠背后强大的行政强制力,而不是靠国民经济中深层的利益分配和协调机制来支撑的(健康的央地关系背后一定有其深厚的经济支撑),也不是靠完善的法律。这使得调试如墙上的芦苇,缺乏稳固的基础。[2]一旦中央的权威受到挑战或者地方被剥夺了太多的自主权,既有的央地关系就难以为继,中央便迫不及待而又自然而然地使用中央的权威――或集权或分权。
以1958年的"放权"与"收权"为例。1958年6月2月,中共中央作出了《关于企业、事业单位和技术力量下放的规定》,提出"各工业部门下放的单位和产值,除军工外,均占全部的80%左右"。《规定》同时要求:"下放企业、事业单位和技术力量的交接工作,应该一律于6月15日以前完成。"[3]在不到半个月的时间内,要求把中央各部门管理的近900个企事业单位下放到省市区,并完成交接工作。单从改变企事业单位隶属关系的手续来况那是容易办到的。但是要协调好人、财、物和产、供、销的关系,就需要做大量细致的工作,如不能理顺关系,就会产生中央部门和省市区之间的相互掣肘,给企业造成困难。所以,容易出现短期行为,朝令夕改,频繁变动。中央和地方关系的调整,从某种程度上看,就是一种纯粹的政治游戏。因此,循环反复便是不可避免的了。[4]
这也证明一点:使用政治和行政手段来解决问题,这只是头痛医头脚痛医脚,无法解决国家运行中的深层矛盾和问题。经济基础没有得到改变,上层建筑的改变又与经济基础不相适应,自然无法促进经济基础的改变,相反会影响经济基础的健康与稳定。而我们这种做法又是"固执"的,在运用上层建筑的工具难收其效的时候,并没有及时吸取教训,没有意识到已经犯了方向性的错误。而是继续固执己见,继续错误地坚持运用上层建筑的工具来解决问题。
二、"单一制集权模式"的历史惯性影响了央地分权
(一)高度集权的单一制传统影响了中央向地方分权
自秦以来2000多年,我国都是高度集权的封建大一统社会,无分治传统,无地方自治传统,中央政府在向下分配权力是拥有绝对的主动权。地方政府权力来自中央政府(或者说是君主)的授予,地方政府服从中央政府是其取得授权的基本前提,也是其维持权利的基本手段。新中国成立之后,我国自然而然地承接了这一历史传统的巨大惯性,加之其他因素,我们建立了高度集权的单一制国家结构。这种结构天然地抵制分权和高度的地方自治。最高政治权在中央政府,地方政府致使中央政府的附属或者派出机构。是否向地方分权基本上取决于中央政府的意志,地方政府在此问题上无甚主动权。当中央政府认为需要分权的时候就分权,一旦中央政府的权威受到挑战,中央政府就必然选择再次集权。
(二)缺少弹性的中央和地方关系使得地方无力争取权力
中央政府在集权与分权上有着绝对的主导地位。地方政府只是中央政府的附属,不是拥有独立经济利益的实体。中央和地方政府关系表现为明显的单向而刚性的控制关系。而不像联邦制国家(如美国)或者分权色彩较浓厚的单一制国家(如英国)那样是一种双向的有弹性的双向博弈关系。
这个时期,两千多年高度中央集权的历史惯性,深深地烙印在了中华民族的心理上,中央政府一直担心如果实行充分的分权与自主,极易造成地方各自为战、一盘散沙的局面,这是有损国家利益的也是民族心理所不能允许的。同时,建国后又受苏联模式的影响,所建立的经济管理模式是高度集中、中央统揽一切经济大权,地方无独立的经济实体地位,中央政府在央地经济关系中拥有绝对的权威和主导权。另外,地方政府是地方上唯一的权力中心,是地方上唯一的经济管理主体,除了中央政府以外,没有权力和利益实体能对其进行有效的管理和监督。在上述背景下,央地关系必然会是刚性的单向控制而不是有弹性的双向博弈。
(三)中央和地方权力划分缺少调适机制,使得权力划分反复无常
中央和地方政府的权力划分离不开一个有效的调适机制。它主要包括调整中央和地方政府权力分配关系的法律依据,包括专门的负责此类事项的机构和人员等,例如英国的全国地方政府协会及其工作人员。同时,英国法律条文和实践中不成文的规定还给央地关系博弈提供了其他的"场所"。我国也曾经有过类似的做法,在调整中央和地方关系时,成立专门的协调小组,但这种小组是临时新非常设机构,且地位一般比较低,成员的政治影响力较小,难以发挥实质性的作用。缺少这种机制导致我国中央和地方政府权力划分上主观性、随意性明显,循环往复就无法避免了。
三、法制建设起步较晚,导致人治色彩浓厚
在一个法治国家里,央地政府关系的确立和调整主要依据上升为国家意志的法律,而不是政府的常规性政策,它要比单纯的行政过程规范得多、有效得多。
改革开放前30年,法制建设滞后,从中央到地方在政治运行过程中人治色彩浓厚,以权代法、以言代法等现象普遍存在;以领导人的意志、以习惯做法取代法律规定。央地政府权力的划分缺少明确而规范的法律规定,仅有的一些法律条文可操作性也不强,而且有的制定得不尽合理。所以,有学者指出:从某种程度上说,改革开放前30年的央地权力划分还处于"无法可依"的阶段,随意性较大,有较为明显地"人治"色彩。1958年,毛泽东主席在接见英国的蒙哥马利将军时说的那段话就是这种状况的重要体现。法治在人治面前黯然失色,无法融入到全国主流政治生活中去。而当法制被束之高阁之时,人治的弊端就一览无余了,表现在中央和地方权力划分上,就是权力划分的随意性、频繁变动性等,所以就出现了反复循环的集权-分权-集权现象。
四、执政党治国经验不足,导致权力划分大起大落
这一时期,我国仅仅建国几十年,缺乏治理国家的经验。新生的社会主义政权如何巩固、发展,除了苏联以外找不到可以借鉴的。而且,在苏共二十大之后,与苏联的关系紧张,对苏联的建设经验的借鉴减少。马克思主义经典理论也没有对无产阶级取得政权后如何治理国家给出明确而细致的设计和指导。我们的建设是在摸索中曲折前进。再加上我国基础薄弱,国情异常复杂,许多问题是别国所没有遇到过的。这使得我们采用的一些策略往往缺乏和科学性、合理性,表现出明显的直接性、冒进性,大起大落。最直观的表现就是短时间内大幅度放权,这个幅度超出了国家政治和经济生活所能承受的程度,不可避免地出现问题;于是便又迫不及待地高度集权,这又使中央和地方政府的权力划分出现严重失衡,分权的呼声开始出现,于是新的一轮大幅度分权便重又开始,如此周而复始,一直走不出彭真所说的怪圈。
例如:我们的决策模式是救火式,缺乏充分的前瞻性论证和深厚的现实分析。这一时期,相当一部分政治决策的出台,更多靠的是政治家的个人智慧,缺乏科学而充分的论证、酝酿,不注重咨询。从程序上看,多有不合理之处,对央地权力划分进行调整,最主要依据中央领导人的意志,没有倾听全国人大、地方政府的声音。例如:在决策思路上过于简单,正如薄一波同志所说的"把改进体制看得过于简单化了,做法上也匆匆忙忙过于草率,认为只要把大部分企业的管理权下放给地方,就可以一蹴而就,则是一个重要的教训。","只是在计划经济体制的模式内做改进、调整的文章,只是围绕"放权"与"收权"打圈子……始终没有找到正确的改革道路。"。
另一方面,我国实行中国共产党领导下的多党合作制度,中共党员在中央和地方政府中占有绝对的多数和支配地位,党政不分现象普遍存在。而党的组织纪律是"下级服从上级,地方服从中央",中共中央的意志很容易就贯彻到中央政府和地方政府之中,因为党中央的意见往往就决定了中央政府的意见,进而就决定了地方政府的意见。这样中央政府和地方政府的意志很容易就统一起来,中央政府分权或集权,都可以"轻松自如"地实现。这就使央地政府关系表现出浓厚的刚性和单向控制色彩。在这种现状面前,地方政府要求分权的呼声虽然微弱但一直没有停止过,当这种呼声高涨时,中央迫于压力谨慎放权;在感到大权旁落时,急忙集权;如此周而复始。
前文对解放后到改革开放前的30年我国中央和地方政府在权力划分问题上走不出"集权――分权――集权"这一循环怪圈原因的简要分析。这些原因在那个特定的历史时期交织在一起,共同影响着我国中央与地方政府的权力划分,形成一股的历史的合力,致使我国走不出那个历史怪圈。改革开放以后,之所以没有在出现这样的历史现象,并不是我国政治和经济生活某一个或者几个方面发生变化的结果,而是至少在上述五个方面都发生了深刻变化所共同带来的结果。这也说明,在当前只有全社会全面、和谐的发展,才是真正的发展,才能从根本上改变我国政治和经济生活中存在的弊端,实现中华民族的伟大复兴。
参考文献:
[1][3]薄一波.若干重大问题与历史事件的回顾 (下卷)[M].北京:中共中央党校出版社:803,798-799,803,804.
[2]谢玉华.建国以来中央和地方经济关系演变及其启示[J].信阳师范学院学报(哲学社会科学版),2003.
[4]魏星河,刘堂山.处理中央与地方关系的关键:财权与事权的合理划分[J].江西行政学院学报,2004(2):15-18.