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【摘 要】 中央财政安排用于“三农”的资金大幅增长，如何分配、管理和使用好这些资金，确保科学分配、规范管理和安全合法有效使用，最大限度地发挥其经济效益和社会效益，已成为当前党和各级政府关注的重点工作，但在支农资金的管理和使用过程中，也暴露出一些问题，一定程度上影响了支农资金的整体使用效益和政策效应的发挥。在为新农村建设提供“真金白银”的同时，如何加强支农资金管理，真正做到“管水到田”，切实提高财政支农效益，笔者就此提出合理化对策和建议。
【关键词】 三农 支农资金 问题 对策
近年来，中央财政不断加大对财政支农专项资金的投入，2003-2012年，中央财政“三农”投入累计超过6万亿元。其中，2010年，中央财政用于“三农”方面的支出安排合计8183.4亿元，同比增长12.8%。2011年中央财政对“三农”的实际投入首次突破1万亿元大关，达到10408.6亿元，同比增长21.3%。2012年，中央财政年初预算安排用于“三农”的支出12286.6亿元，比上年增长17.9%。中央财政安排用于“三农”的资金大幅增长，如何分配、管理和使用好这些资金，确保科学分配、规范管理和安全合法有效使用，最大限度地发挥其经济效益和社会效益，已成为当前党和各级政府关注的重点工作，但在支农资金的管理和使用过程中，也暴露出一些问题，一定程度上影响了支农资金的整体使用效益和政策效应的发挥。在为新农村建设提供“真金白银”的同时，如何加强支农资金管理，真正做到“管水到田”，切实提高财政支农效益，是值得各级财政部门进一步研究和加以改进的大课题。
1. 财政支农专项资金管理中存在的问题
1.1地方财政投入乏力，配套难。从支农资金的结构和投入能力方面看，目前农业投入中央财政仍是领头羊，地方财政特别是基层财政对农业投入显得“有心无力”。近些年来，县乡（镇）两级财政可以说是我国五级财政体系中最困难的两级财政。尤其是农村税费改革后，许多县乡财政更是捉襟见肘，运作十分困难，用于解决工作人员工资，维持吃饭财政的现状一时难以改变，地方农业建设资金高度依赖上级政府，实际投入支农的预算资金比例小。中央下达许多支农投资项目，规定省、市、县都要资金配套；省下达的支农投资项目，也大部分规定市、县、乡镇要资金配套。这种方法对调动各级政府投资农业的积极性、多方筹集资金增加农业投资有积极的作用。但是，目前地方尤其是相当部分市、县和乡镇财政困难，无法承受太多的资金配套要求。一些地方为争取国家更多的投入搞配套空头承诺、搞“钓鱼”工程的现象时有发生。项目开工后，上级的钱拿来用，本级的拿不出来，造成资金缺口大，许多建设项目成了“半拉子”工程。
1.2支农专项资金范围没有明确界定。明确界定支农专项资金的管理范围是加强支农专项资金管理基础。新的预算支出科目,将财政扶贫资金列入支援不发达地区支出,作为专项资金管理已明确规定,而其它支农资金则分别列入农业、林业、水利和气象支出科目中,一般将上级拨入特定用于农业专项工程支出的财政资金,纳入财政支农专项资金管理,如农业综合开发资金、天然林保护、退耕还林资金等，并制定了相应的管理办法：对于上级拨入或地方安排列入农村公益事业、推广与培训、造林、防汛抗旱等科目的支农资金，是否纳入财政支农专项资金管理没有明确规定。在目前实行部门预算中,有关农口单位取得的预算外收入中的专项收入,如防汛费、水资源费、育林基金、维简费、森林植被恢复费等,虽按规定全额上缴财政专户,但资金使用时,仍未作为财政支农专项资金管理,这类资金占支农资金总量的份额大,涉及项目多,若不纳入专项资金管理显然有失公允,也不利于资金使用效益的提高。
1.3管理部门多，资金管理弱化。财政支农专项资金管理部门多，加之部门之间难免存在不协调现象，重复申报项目，重争取项目，重项目申报，轻资金管理；监督管理单位专项性的检查多，日常监督少，事后检查多，事前、事中检查少；专项资金管理办法规定的出台往往滞后，难以起到强化专项资金管理的作用。
1.4支农资金项目管理落后，缺乏有效监督。重项目轻管理的现象还不同程度存在，支农资金监督检查力度不够，资金在使用过程中，被截留、挤占、挪用的现象较多。主要表现为;一是专项资金没有实行独立核算，人员经费、公用经费、项目经费混合使用,严重挤占、挪用支农资金；二是改变支农资金投向,用于“面子工程”、“可视工程”；三是虚列支出，虚列项目，套取支农专项资金；四是以会议费、差旅费、考察费等名目挤占专项资金项目管理费；五是财政迟拨、滞留、占用专项资金用于资金调度；六是支农专项资金使用效益低，损失浪费严重。
2. 加强财政支农资金管理的建议
2.1加大资金投入，建立支农资金的稳定增长机制。 资金投入是党和政府关于“三农”政策得以贯彻执行的基础。在推进经济发展，增强财政实力的同时，要进一步调整和优化财政收入结构，将财政资金的分配更多地向“三农”倾斜，提高支农支出占财政支出的比重，扩大公共财政覆盖农村的范围。
2.2科学合理界定支农专项资金范围。明确界定支农专项资金范围，不仅是核算問题，重要的是财政管理问题。只有统一口径，才能达到有效监督的目的。建议在农业、林业、水利和气象支出科目中，应根据资金性质，严格分清基本支出与支农专项支出的界限。财政基本支出是指按规定的定额确定的人员经费和日常公用经费，支农专项支出是除基本支出外的地方财政预算安排（包括预算内、预算外）、地方追加、上级拨入等都应作为支农专项资金管理。对支农专项资金进行科学合理的分类，既有利于用款单位的核算管理，也有利于财政、审计部门对支农专项资金的监督检查。
2.3加强支农资金归口管理。为了有效克服财政支农资金分散重复使用的弊端,要充分理顺支农管理部门,避免各部门之间相互争利,简化办事程序,使财政支农资金管理清晰、用途清楚、职责明确。加大财政支农资金归口管理力度,着力提高从业人员素质,规范财政支农资金的申报办理,减少中间环节,减少层层滞留、挤占挪用财政支农资金现象,形成分类科学、分工明确、管理规范、运转有序的资金使用管理有效机制。要明确资金使用方向。各部门要通力合作，结合长期规划和近期目标全面整合支农资金。对有开发价值的项目如农村的能源建设、生态建设、小型水利工程建设、土地治理项目等优先发展，其他项目有序发展，切实增强财政支农资金的活力，促进资金健康流转。从广泛性扶持向择优性集中扶持方向发展，加快发展扶持“三高”农业开发名、优、特、稀新型产业，促使支农工作取得实效。
2.4健全落实支农资金管理制度，规范资金使用行为。
2.4.1要规范支农资金项目管理办法。对项目资金严格按项目管理办法管理。规范评审、立项、投资以及绩效评价程序和办法，使项目资金安排做到科学化、民主化、规范化、制度化。实行重点项目资金财政直拨，县级报帐制度。对投资规模较大、建设期限要求较严的重点项目，资金按项目的隶属级次，由本级财政部门按工程建设进度，直接拨至项目承建单位。县级以下的重点项目，实行县级报帐。即把各级财政投入项目的资金（包括乡镇应负担的资金）汇入县财政专户，县财政落实专人负责，根据工程进度及时将资金拨至承建单位，整个工程的会计帐务在县财政核算，工程竣工验收后，县财政即把项目完工形成的资产移交给有关单位使用和管理。
2.4.2要对资金使用进行全程监控。在支农项目立项阶段，相关部门要做好支农项目预算，做好立项的可行性研究，组织专家论证和分析审查项目的社会效益和经济效益。进行事前控制。在具体的执行阶段，财政与相关部门要跟踪抽查项目实施情况，做好支农项目的事中监督，确保资金安全使用，防止财政资金的损失浪费。在项目完成阶段，要做好支农项目的决算审计和检查验收工作。
2.4.3落实项目建设责任制。要实行项目从申报至竣工专人负责的制度，负责者可以是建设单位法人代表，也可以是单位委派的专职人员，总之要明确谁是该建设项目的直接责任人，并明确责任人的权利和职责。有关主管部门要组织和监督工程的招投标工作，并行使相应管理职能，加强项目建设过程的跟踪检查。
2.4.4建立实施支农项目绩效评价制度。制定刚性的财政支农资金管理办法，实行严格的项目绩效评价体系和责任追究制度，上级主管部门和县级财政部门要开展经常性的监督检查，通过开展支农资金绩效评价、支农资金使用情况分析，强化支农资金管理，提高财政支农项目建设质量和资金使用效益。
（作者单位：姜永刚，昌图县昌图镇经营管理站；刘阳，辽宁汤河供水有限责任公司）
【关键词】 三农 支农资金 问题 对策
近年来，中央财政不断加大对财政支农专项资金的投入，2003-2012年，中央财政“三农”投入累计超过6万亿元。其中，2010年，中央财政用于“三农”方面的支出安排合计8183.4亿元，同比增长12.8%。2011年中央财政对“三农”的实际投入首次突破1万亿元大关，达到10408.6亿元，同比增长21.3%。2012年，中央财政年初预算安排用于“三农”的支出12286.6亿元，比上年增长17.9%。中央财政安排用于“三农”的资金大幅增长，如何分配、管理和使用好这些资金，确保科学分配、规范管理和安全合法有效使用，最大限度地发挥其经济效益和社会效益，已成为当前党和各级政府关注的重点工作，但在支农资金的管理和使用过程中，也暴露出一些问题，一定程度上影响了支农资金的整体使用效益和政策效应的发挥。在为新农村建设提供“真金白银”的同时，如何加强支农资金管理，真正做到“管水到田”，切实提高财政支农效益，是值得各级财政部门进一步研究和加以改进的大课题。
1. 财政支农专项资金管理中存在的问题
1.1地方财政投入乏力，配套难。从支农资金的结构和投入能力方面看，目前农业投入中央财政仍是领头羊，地方财政特别是基层财政对农业投入显得“有心无力”。近些年来，县乡（镇）两级财政可以说是我国五级财政体系中最困难的两级财政。尤其是农村税费改革后，许多县乡财政更是捉襟见肘，运作十分困难，用于解决工作人员工资，维持吃饭财政的现状一时难以改变，地方农业建设资金高度依赖上级政府，实际投入支农的预算资金比例小。中央下达许多支农投资项目，规定省、市、县都要资金配套；省下达的支农投资项目，也大部分规定市、县、乡镇要资金配套。这种方法对调动各级政府投资农业的积极性、多方筹集资金增加农业投资有积极的作用。但是，目前地方尤其是相当部分市、县和乡镇财政困难，无法承受太多的资金配套要求。一些地方为争取国家更多的投入搞配套空头承诺、搞“钓鱼”工程的现象时有发生。项目开工后，上级的钱拿来用，本级的拿不出来，造成资金缺口大，许多建设项目成了“半拉子”工程。
1.2支农专项资金范围没有明确界定。明确界定支农专项资金的管理范围是加强支农专项资金管理基础。新的预算支出科目,将财政扶贫资金列入支援不发达地区支出,作为专项资金管理已明确规定,而其它支农资金则分别列入农业、林业、水利和气象支出科目中,一般将上级拨入特定用于农业专项工程支出的财政资金,纳入财政支农专项资金管理,如农业综合开发资金、天然林保护、退耕还林资金等，并制定了相应的管理办法：对于上级拨入或地方安排列入农村公益事业、推广与培训、造林、防汛抗旱等科目的支农资金，是否纳入财政支农专项资金管理没有明确规定。在目前实行部门预算中,有关农口单位取得的预算外收入中的专项收入,如防汛费、水资源费、育林基金、维简费、森林植被恢复费等,虽按规定全额上缴财政专户,但资金使用时,仍未作为财政支农专项资金管理,这类资金占支农资金总量的份额大,涉及项目多,若不纳入专项资金管理显然有失公允,也不利于资金使用效益的提高。
1.3管理部门多，资金管理弱化。财政支农专项资金管理部门多，加之部门之间难免存在不协调现象，重复申报项目，重争取项目，重项目申报，轻资金管理；监督管理单位专项性的检查多，日常监督少，事后检查多，事前、事中检查少；专项资金管理办法规定的出台往往滞后，难以起到强化专项资金管理的作用。
1.4支农资金项目管理落后，缺乏有效监督。重项目轻管理的现象还不同程度存在，支农资金监督检查力度不够，资金在使用过程中，被截留、挤占、挪用的现象较多。主要表现为;一是专项资金没有实行独立核算，人员经费、公用经费、项目经费混合使用,严重挤占、挪用支农资金；二是改变支农资金投向,用于“面子工程”、“可视工程”；三是虚列支出，虚列项目，套取支农专项资金；四是以会议费、差旅费、考察费等名目挤占专项资金项目管理费；五是财政迟拨、滞留、占用专项资金用于资金调度；六是支农专项资金使用效益低，损失浪费严重。
2. 加强财政支农资金管理的建议
2.1加大资金投入，建立支农资金的稳定增长机制。 资金投入是党和政府关于“三农”政策得以贯彻执行的基础。在推进经济发展，增强财政实力的同时，要进一步调整和优化财政收入结构，将财政资金的分配更多地向“三农”倾斜，提高支农支出占财政支出的比重，扩大公共财政覆盖农村的范围。
2.2科学合理界定支农专项资金范围。明确界定支农专项资金范围，不仅是核算問题，重要的是财政管理问题。只有统一口径，才能达到有效监督的目的。建议在农业、林业、水利和气象支出科目中，应根据资金性质，严格分清基本支出与支农专项支出的界限。财政基本支出是指按规定的定额确定的人员经费和日常公用经费，支农专项支出是除基本支出外的地方财政预算安排（包括预算内、预算外）、地方追加、上级拨入等都应作为支农专项资金管理。对支农专项资金进行科学合理的分类，既有利于用款单位的核算管理，也有利于财政、审计部门对支农专项资金的监督检查。
2.3加强支农资金归口管理。为了有效克服财政支农资金分散重复使用的弊端,要充分理顺支农管理部门,避免各部门之间相互争利,简化办事程序,使财政支农资金管理清晰、用途清楚、职责明确。加大财政支农资金归口管理力度,着力提高从业人员素质,规范财政支农资金的申报办理,减少中间环节,减少层层滞留、挤占挪用财政支农资金现象,形成分类科学、分工明确、管理规范、运转有序的资金使用管理有效机制。要明确资金使用方向。各部门要通力合作，结合长期规划和近期目标全面整合支农资金。对有开发价值的项目如农村的能源建设、生态建设、小型水利工程建设、土地治理项目等优先发展，其他项目有序发展，切实增强财政支农资金的活力，促进资金健康流转。从广泛性扶持向择优性集中扶持方向发展，加快发展扶持“三高”农业开发名、优、特、稀新型产业，促使支农工作取得实效。
2.4健全落实支农资金管理制度，规范资金使用行为。
2.4.1要规范支农资金项目管理办法。对项目资金严格按项目管理办法管理。规范评审、立项、投资以及绩效评价程序和办法，使项目资金安排做到科学化、民主化、规范化、制度化。实行重点项目资金财政直拨，县级报帐制度。对投资规模较大、建设期限要求较严的重点项目，资金按项目的隶属级次，由本级财政部门按工程建设进度，直接拨至项目承建单位。县级以下的重点项目，实行县级报帐。即把各级财政投入项目的资金（包括乡镇应负担的资金）汇入县财政专户，县财政落实专人负责，根据工程进度及时将资金拨至承建单位，整个工程的会计帐务在县财政核算，工程竣工验收后，县财政即把项目完工形成的资产移交给有关单位使用和管理。
2.4.2要对资金使用进行全程监控。在支农项目立项阶段，相关部门要做好支农项目预算，做好立项的可行性研究，组织专家论证和分析审查项目的社会效益和经济效益。进行事前控制。在具体的执行阶段，财政与相关部门要跟踪抽查项目实施情况，做好支农项目的事中监督，确保资金安全使用，防止财政资金的损失浪费。在项目完成阶段，要做好支农项目的决算审计和检查验收工作。
2.4.3落实项目建设责任制。要实行项目从申报至竣工专人负责的制度，负责者可以是建设单位法人代表，也可以是单位委派的专职人员，总之要明确谁是该建设项目的直接责任人，并明确责任人的权利和职责。有关主管部门要组织和监督工程的招投标工作，并行使相应管理职能，加强项目建设过程的跟踪检查。
2.4.4建立实施支农项目绩效评价制度。制定刚性的财政支农资金管理办法，实行严格的项目绩效评价体系和责任追究制度，上级主管部门和县级财政部门要开展经常性的监督检查，通过开展支农资金绩效评价、支农资金使用情况分析，强化支农资金管理，提高财政支农项目建设质量和资金使用效益。
（作者单位：姜永刚，昌图县昌图镇经营管理站；刘阳，辽宁汤河供水有限责任公司）