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摘 要：对于转型期的中国而言，“效率”与“经济”虽然仍是发展的目标，但一定不是发展的唯一目标或终极目标。可见，对于很多不能用“投入-效率”比公式衡量的公共产品和项目，如义务教育、城乡公共服务一体化等，需要重新思考，哪些理论适合于这些纯公共产品，从而通过逻辑分析指导符合现实、但又能达成社会目标的公共项目。否则，无论是城乡一体化或者是义务教育，都有可能陷入“困境-改革-困境-再改革”等无休止的循环之中。
关键词：市民社会；义務教育；公私合作
一、前言
PPP即公私合作，指的是公共部门与私人部门根据各自的资源禀赋，通过资源整合向社会或者公民提供公共服务或者公共产品的一种模式。由于PPP产生与上个世纪90年代的英国，因此一直被我国学界和业界视为舶来品来加以研究。PPP的诞生是与英国当时的社会、经济背景紧密联系在一起的。由于人口老龄化程度严重，英国经济一直停滞不前，国家财政赤字十分严重，大大超出了欧盟规定的3%的红线。为了缓解财政赤字危机，在新自由主义的影响下，英国推行了公私合作提供公共产品或者服务的方式，即希望通过私人管理的高效率、利用私人的投资来生产公共服务和产品，国家负责监督和管理。
目前，我国学术界十分重视PPP在经济以及效率方面的研究，认为PPP可能带来高绩效，也可能存在低绩效。不少学者也从理论和实证方面研究了PPP高绩效的前提条件，甚至有学者研究了PPP产生高绩效的充分条件。也有学者从PPP的风险管理方面，探讨如何有效地管理PPP项目，避开来自于政治、经济、社会的“雷区”，从而在投入一定的情况下获得较高的绩效。以上研究是从“功利主义”的角度研究PPP项目，即在“投入-效率”公式下，如何用最小的投入获得最大的产出。但是，“功利主义”下的PPP项目在效率优先的逻辑下，往往会忽略公共项目本身存在的应有之义，即公共项目的终极目的是为了达成诸如“公平”、“公正”、“透明”“人道主义”等人文关怀。如果PPP项目无休止地陷入追求效率而忽视人文情怀的境况，最终必然会与公共项目的初衷背道而驰。
对于转型期的中国而言，“效率”与“经济”虽然仍是发展的目标，但一定不是发展的唯一目标或终极目标。可见，对于很多不能用“投入-效率”比公式衡量的公共产品和项目，如义务教育、城乡公共服务一体化等，需要重新思考，哪些理论适合于这些纯公共产品，从而通过逻辑分析指导符合现实、但又能达成社会目标的公共项目。否则，无论是城乡一体化或者是义务教育，都有可能陷入“困境-改革-困境-再改革”等无休止的循环之中。
二、市民社会与公共项目
要重新思考PPP项目中的人文关怀，逻辑前提是理清国家与社会的关系。需要追溯市民社会理论，理解市民社会概念。
亚里士多德在《政治学》中首先提出了“市民社会”一词。亚里士多德的“市民社会”意指古希腊的城邦社会。“市民社会”的公民享有一定的权利，是城邦的主体在城邦中形成一个特权阶层，公民的首要的权利就是参与城邦公共活动。而现代意义的“市民社会”则来源于黑格尔的《法哲学原理》。黑格尔认为，市民社会是处于家庭与国家之间的中间地带，是市场和社会的商业部分，更是市场得以运作以及其成员获得可持续发展的必需制度。可见，市民社会在黑格尔获得了独立与生命。
在上述学者研究的基础上，马克思进一步发展了市民社会的内涵。他认为，私人利益各种关系的综合以及总和就形成了市民社会。他还认为，市民社会的范畴是包括国家之外的社会生活的所有领域。他指出，市民社会乃是国家的前提与基础，国家并不是市民社会的前提。可见，马克思将黑格尔的国家和市民关系颠倒了过来，提出了是市民社会制约了国家而不是国家制约了市民社会。
哈贝马斯采取三元分析框架进一步发展了“市民社会”的内涵与理念。他提出了“公共领域-经济-国家”的模式。他认为，公共领域是规范现代生活方式与现代制度的体系，更是现代人交往的网络和空间。西方受到斯密“看不见的手”的自由市场理论影响较深，但是实践证明自由市场不能促进诸如基础教育、基础科学研究、国防科技等领域，也无法消除贫困、建立社会保障网以及保持心灵的安静。但就哈贝马斯看来，市民社会与市场经济存在本质上的区别，市民社会中的公民们，正是通过互惠、信任以及合作促进了公民的交往与社交网络的形成。互惠、信任以及合作进一步促进了市场经济的良性循环。
三、市民社会与PPP模式的选择
（一）市民社会角度下的义务教育
市民社会的信任、互惠和合作正是公共项目所要达到的人文关怀中的终极目标之一。比如义务教育等就是天赋人权的基本内容之一。因此，《中华人民共和国民办教育促进法》第十九条规定：“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。但是，不得设立实施义务教育的营利性民办学校。国务院印发的《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（国发〔2016〕81号）中提出：“探索多元主体合作办学。推广政府和社会资本合作（PPP）模式，鼓励社会资本参与教育基础设施建设和运营管理、提供专业化服务。”那么，哪些PPP模式在义务教育中是可行的？
（二）PPP的多元形式
1.BOT
即建造-运营-移交方式。此种模式是将国有的基础设施私有化，通过有期限的基础设施的经营权抵押从而得到项目融资。
2.BT
即建设-移交。投资者与项目发起者签订协议，规定项目的投融资与建设由投资者负责，在规定的期限内把竣工验收后的项目移交给项目发起人。项目发起人则负责将协议规定的支付额分期向投资者支付。此种模式在基础设施建设中是十分常见的投资建设模式。
3.TOT
即转让-经营-转让模式。此种模式是私营企业购买某项基础设施的部分产权或全部产权，也可以购买其部分经营权或全部经营权，随后，购买者在规定的的时间内，对项目资产进行盘活以及开发建设，以获得合理的回报。特许期结束后，将获得的产权、经营权无偿转交给原所有人。此种模式是通过出售现有资产以获得新的资金从而进行项目融资的的方式。 4.TBT模式
此种融资模式是TOT与BOT融资方式的综合，但是以BOT为主、TOT为辅。TOT是为了促进BOT。一般是政府通过公开招投标，将已经运营了一段时间的项目或者该项目未来若干年的经营权无偿转交给投资人。
5.PFI
即民间主动融资，此种模式是对BOT模式的优化。政府会在社会需求的基础上，确定需要建设的基础设施，并通过公开招投标，从而由获得特许权的私营部门对基礎设施进行建设与管理。特许权的经营时间较长，一般为30年，结束时将所经营的项目完好的无偿归还给政府。私营部门在此期间收取政府或项目用户的费用以回收成本。
6.DB
即设计-建造。公共部门首先固定基础设施的价格，接着由私营部门负责设计和建设。设计建设期间的所有风险由私营部门承担。
在私营部门的合作伙伴设计和制造基础设施，以满足公共部门合作伙伴的标准，付费一般是固定价格。私营部门合作伙伴承担所有风险。
7.作业外包
此种模式下，公共部门将主要精力集中于核心业务，而将辅助性的业务以签订外包的形式，交给外部企业完成。此类辅助业务的完成标准由公共部门负责考核。公共部门同时也负责给外包公司付费。
8.O&M
即运营与维护。在此种模式下，公共部门保留资产的所有权，而私营部门则在规定的时间内依据合同运营公共资产，以获得资金收入。
四、PPP模式在义务教育中的运用
（一）适合义务教育领域的五种PPP形式
在义务教育领域引入PPP模式，首先就应当尊重义务教育作为纯公共产品这一属性，即应当将投资和管理的重点放在义务教育的产出和质量方面。至于义务教育是否盈利，则不应当是考虑的重点。再从市民社会的角度看，义务教育应当是公民的基本权利，是人文关怀并且是维护和推动社会发展的基础。因此，采取什么形式的PPP模式是值得深思的。目前看来，既然义务教育是不追求盈利的，但是政府又急需社会资本的投资和管理经验，那么一下几种模式是可以重点考虑的对象：
1.BT模式
社会资本方与地方政府签约，社会资本方暂时以业主的身份完成对义务教育项目的投融资和建设，完工后，再移交给政府，政府可以一次性或者分期向社会资本方偿还资金。
2.BOT模式
社会资本方被授权在特定时间内对校舍进行融资、设计、建设和运营，期满后，再将学校整体移交给地方政府。采取这一模式应当注意在运营期间，要对其管理和收费进行重点监督，以保证义务教育的免费和质量得以保障。
3.BOOT模式
社会资本方对学校进行融资和建设，完工后再把学校整体移交给政府，政府随后与其签订运营管理合同。采取这一模式必须要严格监督社会资本方的办学运营情况，必须保证其不影响义务教育的义务性质。
4.作业外包
对于学校的一些辅助性工作，比如割草、清洁以及保安等，可以通过签定外包合同方式，将某些作业性、辅助性工作委托给外部企业承担和完成，以期达到集中资源和注意力于教学。一般由政府方给承担外包的企业付费。
5.设计建造（DB）
在公共部门的规范要求和监督下，由社会资本方设计和建设中小学，此种模式往往采取固定价格模式，风险完全由社会资本方承担。
（二）实践案例
1.作业外包案例
某市小学将学校内的食堂、物业、超市、基础设施维修此类非教学任务以及学校运作的公共项目，通过公开招投标的形式，交给了中标的外部公司，并签订了服务合同。根据合同规定，该项目建设期2年，运营期10年。通过测试可知，运营期间可行性缺口补助约占项目公司总收入的80.63%；运营收入约占项目公司总收入的19.37%。
2.某市初中校园BOT项目
某市初中的校园建设项目总投资约1.5亿元。分为非核心教学部分和核心教学部分。核心教学部分的运营和管理由具有经验和相应的教学机构提供服务，项目公司不得从核心教学部分收取运营管理费用和参与受益分配。在项目运营期间，项目公司主要负责提供非核心教学部分运营，如物业、绿化、食堂、宿舍、保洁以及项目的维修等。
五、结语
十九大报告指出：“推动城乡义务教育一体化发展，高度重视农村义务教育，办好学前教育、特殊教育和网络教育，普及高中阶段教育，努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”。可见，面对效率与公平，义务教育应当更注重公平，更要体现出人文关怀，更注重对弱势群体的保护。唯有如此，才能破除义务教育在城乡之间的不合理差距，逐渐实现城乡公共服务一体化。
本文是广西教育科学十二五规划课题：区域公共管理视阈下的广西城乡公共服务一体化研究：以中小学教育为例的阶段性成果，项目编号：2013B026
参考文献
[1]盖浙生.教育经济学[M].台北：台湾三民书局，1985.14.
[2]克林顿.在希望和历史之间[M].海口：海南出版社，1996.17.
[3]高如峰.中国农村义务教育财政体制研究[M].北京：人民教育出版社，2005.41、37.
[4]关于2010年中央和地方预算执行情况与2011年中央和地方预算草案的报告[N].光明日报，2011-03-06.
[5]李芃.义务教育绩效工资细则正制定，委员建议省级统筹[N].21世纪经济报道，2009-01-17.
作者简介：
李宜强，男，广西南宁人，硕士，广西财经学院副教授，从事公共项目管理研究。
（作者单位：广西财经学院）
关键词：市民社会；义務教育；公私合作
一、前言
PPP即公私合作，指的是公共部门与私人部门根据各自的资源禀赋，通过资源整合向社会或者公民提供公共服务或者公共产品的一种模式。由于PPP产生与上个世纪90年代的英国，因此一直被我国学界和业界视为舶来品来加以研究。PPP的诞生是与英国当时的社会、经济背景紧密联系在一起的。由于人口老龄化程度严重，英国经济一直停滞不前，国家财政赤字十分严重，大大超出了欧盟规定的3%的红线。为了缓解财政赤字危机，在新自由主义的影响下，英国推行了公私合作提供公共产品或者服务的方式，即希望通过私人管理的高效率、利用私人的投资来生产公共服务和产品，国家负责监督和管理。
目前，我国学术界十分重视PPP在经济以及效率方面的研究，认为PPP可能带来高绩效，也可能存在低绩效。不少学者也从理论和实证方面研究了PPP高绩效的前提条件，甚至有学者研究了PPP产生高绩效的充分条件。也有学者从PPP的风险管理方面，探讨如何有效地管理PPP项目，避开来自于政治、经济、社会的“雷区”，从而在投入一定的情况下获得较高的绩效。以上研究是从“功利主义”的角度研究PPP项目，即在“投入-效率”公式下，如何用最小的投入获得最大的产出。但是，“功利主义”下的PPP项目在效率优先的逻辑下，往往会忽略公共项目本身存在的应有之义，即公共项目的终极目的是为了达成诸如“公平”、“公正”、“透明”“人道主义”等人文关怀。如果PPP项目无休止地陷入追求效率而忽视人文情怀的境况，最终必然会与公共项目的初衷背道而驰。
对于转型期的中国而言，“效率”与“经济”虽然仍是发展的目标，但一定不是发展的唯一目标或终极目标。可见，对于很多不能用“投入-效率”比公式衡量的公共产品和项目，如义务教育、城乡公共服务一体化等，需要重新思考，哪些理论适合于这些纯公共产品，从而通过逻辑分析指导符合现实、但又能达成社会目标的公共项目。否则，无论是城乡一体化或者是义务教育，都有可能陷入“困境-改革-困境-再改革”等无休止的循环之中。
二、市民社会与公共项目
要重新思考PPP项目中的人文关怀，逻辑前提是理清国家与社会的关系。需要追溯市民社会理论，理解市民社会概念。
亚里士多德在《政治学》中首先提出了“市民社会”一词。亚里士多德的“市民社会”意指古希腊的城邦社会。“市民社会”的公民享有一定的权利，是城邦的主体在城邦中形成一个特权阶层，公民的首要的权利就是参与城邦公共活动。而现代意义的“市民社会”则来源于黑格尔的《法哲学原理》。黑格尔认为，市民社会是处于家庭与国家之间的中间地带，是市场和社会的商业部分，更是市场得以运作以及其成员获得可持续发展的必需制度。可见，市民社会在黑格尔获得了独立与生命。
在上述学者研究的基础上，马克思进一步发展了市民社会的内涵。他认为，私人利益各种关系的综合以及总和就形成了市民社会。他还认为，市民社会的范畴是包括国家之外的社会生活的所有领域。他指出，市民社会乃是国家的前提与基础，国家并不是市民社会的前提。可见，马克思将黑格尔的国家和市民关系颠倒了过来，提出了是市民社会制约了国家而不是国家制约了市民社会。
哈贝马斯采取三元分析框架进一步发展了“市民社会”的内涵与理念。他提出了“公共领域-经济-国家”的模式。他认为，公共领域是规范现代生活方式与现代制度的体系，更是现代人交往的网络和空间。西方受到斯密“看不见的手”的自由市场理论影响较深，但是实践证明自由市场不能促进诸如基础教育、基础科学研究、国防科技等领域，也无法消除贫困、建立社会保障网以及保持心灵的安静。但就哈贝马斯看来，市民社会与市场经济存在本质上的区别，市民社会中的公民们，正是通过互惠、信任以及合作促进了公民的交往与社交网络的形成。互惠、信任以及合作进一步促进了市场经济的良性循环。
三、市民社会与PPP模式的选择
（一）市民社会角度下的义务教育
市民社会的信任、互惠和合作正是公共项目所要达到的人文关怀中的终极目标之一。比如义务教育等就是天赋人权的基本内容之一。因此，《中华人民共和国民办教育促进法》第十九条规定：“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。但是，不得设立实施义务教育的营利性民办学校。国务院印发的《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（国发〔2016〕81号）中提出：“探索多元主体合作办学。推广政府和社会资本合作（PPP）模式，鼓励社会资本参与教育基础设施建设和运营管理、提供专业化服务。”那么，哪些PPP模式在义务教育中是可行的？
（二）PPP的多元形式
1.BOT
即建造-运营-移交方式。此种模式是将国有的基础设施私有化，通过有期限的基础设施的经营权抵押从而得到项目融资。
2.BT
即建设-移交。投资者与项目发起者签订协议，规定项目的投融资与建设由投资者负责，在规定的期限内把竣工验收后的项目移交给项目发起人。项目发起人则负责将协议规定的支付额分期向投资者支付。此种模式在基础设施建设中是十分常见的投资建设模式。
3.TOT
即转让-经营-转让模式。此种模式是私营企业购买某项基础设施的部分产权或全部产权，也可以购买其部分经营权或全部经营权，随后，购买者在规定的的时间内，对项目资产进行盘活以及开发建设，以获得合理的回报。特许期结束后，将获得的产权、经营权无偿转交给原所有人。此种模式是通过出售现有资产以获得新的资金从而进行项目融资的的方式。 4.TBT模式
此种融资模式是TOT与BOT融资方式的综合，但是以BOT为主、TOT为辅。TOT是为了促进BOT。一般是政府通过公开招投标，将已经运营了一段时间的项目或者该项目未来若干年的经营权无偿转交给投资人。
5.PFI
即民间主动融资，此种模式是对BOT模式的优化。政府会在社会需求的基础上，确定需要建设的基础设施，并通过公开招投标，从而由获得特许权的私营部门对基礎设施进行建设与管理。特许权的经营时间较长，一般为30年，结束时将所经营的项目完好的无偿归还给政府。私营部门在此期间收取政府或项目用户的费用以回收成本。
6.DB
即设计-建造。公共部门首先固定基础设施的价格，接着由私营部门负责设计和建设。设计建设期间的所有风险由私营部门承担。
在私营部门的合作伙伴设计和制造基础设施，以满足公共部门合作伙伴的标准，付费一般是固定价格。私营部门合作伙伴承担所有风险。
7.作业外包
此种模式下，公共部门将主要精力集中于核心业务，而将辅助性的业务以签订外包的形式，交给外部企业完成。此类辅助业务的完成标准由公共部门负责考核。公共部门同时也负责给外包公司付费。
8.O&M
即运营与维护。在此种模式下，公共部门保留资产的所有权，而私营部门则在规定的时间内依据合同运营公共资产，以获得资金收入。
四、PPP模式在义务教育中的运用
（一）适合义务教育领域的五种PPP形式
在义务教育领域引入PPP模式，首先就应当尊重义务教育作为纯公共产品这一属性，即应当将投资和管理的重点放在义务教育的产出和质量方面。至于义务教育是否盈利，则不应当是考虑的重点。再从市民社会的角度看，义务教育应当是公民的基本权利，是人文关怀并且是维护和推动社会发展的基础。因此，采取什么形式的PPP模式是值得深思的。目前看来，既然义务教育是不追求盈利的，但是政府又急需社会资本的投资和管理经验，那么一下几种模式是可以重点考虑的对象：
1.BT模式
社会资本方与地方政府签约，社会资本方暂时以业主的身份完成对义务教育项目的投融资和建设，完工后，再移交给政府，政府可以一次性或者分期向社会资本方偿还资金。
2.BOT模式
社会资本方被授权在特定时间内对校舍进行融资、设计、建设和运营，期满后，再将学校整体移交给地方政府。采取这一模式应当注意在运营期间，要对其管理和收费进行重点监督，以保证义务教育的免费和质量得以保障。
3.BOOT模式
社会资本方对学校进行融资和建设，完工后再把学校整体移交给政府，政府随后与其签订运营管理合同。采取这一模式必须要严格监督社会资本方的办学运营情况，必须保证其不影响义务教育的义务性质。
4.作业外包
对于学校的一些辅助性工作，比如割草、清洁以及保安等，可以通过签定外包合同方式，将某些作业性、辅助性工作委托给外部企业承担和完成，以期达到集中资源和注意力于教学。一般由政府方给承担外包的企业付费。
5.设计建造（DB）
在公共部门的规范要求和监督下，由社会资本方设计和建设中小学，此种模式往往采取固定价格模式，风险完全由社会资本方承担。
（二）实践案例
1.作业外包案例
某市小学将学校内的食堂、物业、超市、基础设施维修此类非教学任务以及学校运作的公共项目，通过公开招投标的形式，交给了中标的外部公司，并签订了服务合同。根据合同规定，该项目建设期2年，运营期10年。通过测试可知，运营期间可行性缺口补助约占项目公司总收入的80.63%；运营收入约占项目公司总收入的19.37%。
2.某市初中校园BOT项目
某市初中的校园建设项目总投资约1.5亿元。分为非核心教学部分和核心教学部分。核心教学部分的运营和管理由具有经验和相应的教学机构提供服务，项目公司不得从核心教学部分收取运营管理费用和参与受益分配。在项目运营期间，项目公司主要负责提供非核心教学部分运营，如物业、绿化、食堂、宿舍、保洁以及项目的维修等。
五、结语
十九大报告指出：“推动城乡义务教育一体化发展，高度重视农村义务教育，办好学前教育、特殊教育和网络教育，普及高中阶段教育，努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”。可见，面对效率与公平，义务教育应当更注重公平，更要体现出人文关怀，更注重对弱势群体的保护。唯有如此，才能破除义务教育在城乡之间的不合理差距，逐渐实现城乡公共服务一体化。
本文是广西教育科学十二五规划课题：区域公共管理视阈下的广西城乡公共服务一体化研究：以中小学教育为例的阶段性成果，项目编号：2013B026
参考文献
[1]盖浙生.教育经济学[M].台北：台湾三民书局，1985.14.
[2]克林顿.在希望和历史之间[M].海口：海南出版社，1996.17.
[3]高如峰.中国农村义务教育财政体制研究[M].北京：人民教育出版社，2005.41、37.
[4]关于2010年中央和地方预算执行情况与2011年中央和地方预算草案的报告[N].光明日报，2011-03-06.
[5]李芃.义务教育绩效工资细则正制定，委员建议省级统筹[N].21世纪经济报道，2009-01-17.
作者简介：
李宜强，男，广西南宁人，硕士，广西财经学院副教授，从事公共项目管理研究。
（作者单位：广西财经学院）