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摘 要：行政复议受案范围的研究并不是一个新鲜的论题。从我国行政复议制度建立以来，受案范围一直是学术界和实务界争论的基础性问题，关系到对申请人的请求是否给予立案审查的救济渠道。而在近几年的行政复议工作实践中，举报人因举报而引起的具体行政行为提起复议的案件尤为突出，这类案件是否属于行政复议受案范围，各地认识不一，造成实践中的操作标准也不统一。本文从被复议行为是否属于具体行政行为和申请人资格问题入手，着重讨论这一近期频繁发生的案件类型，探讨该类案件是否属于行政复议受案范围。
关键词：行政复议申请人资格；具体行政行为；投诉举报人；利害关系
一、关于行政复议受案范围的相关规定
关于行政复议受案范围的规定，《行政复议法》第六条列举了可以申请行政复议的情形，其中第十一项“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”是兜底条款，该项规定为不属于第六条前十项列举范围内的具体行政行为列入行政复议受案范围留了余地，也为我们能在不突破现行法律规定的情况下，探讨投诉举报人以行政机关对投诉未予处理为由或者不服行政处理结果引发的行政复议，是否属于行政复议受案范围提供了空间。
二、被复议的行为应当属于具体行政行为
对于行政复议而言，如果被复议的行为不是具体行政行为，那就不属于行政复议的受案范围，则讨论该行为是否侵犯申请人的合法权益（即申请人资格问题）就没有意义。只有被复议的具体行政行为符合法律规定的受案范围，才有确定特定的申请人是否与该行为具有法律上的利害关系的必要和可能，申请人资格才能落到实处。
案例一：2010年6月3日，宋某向工商部门举报某电器有限公司涉嫌虚假宣传。2011年1月28日，工商部门将案件处理结果告知宋某，该告知书上只有执法人员的签名，没有加具单位公章。宋某以该告知书存在瑕疵为由，请求行政复议机关确认告知书程序违法并责令工商部门在告知文书上加盖公章。
本案中，宋某对行政机关的处理行为并没有提出异议，但认为行政机关对其进行的告知行为本身存在瑕疵，侵犯了其获得答复的权利，从而申请行政复议。这就涉及到一个法律问题，就是行政机关处理投诉举报时，对举报人的告知行为是否属于具体行政行为范畴，行政复议申请是否应当受理。
笔者认为，结合具体行政行为的概念和成立要素，从行政复议法第六条列举的具体行政行为来看，可以复议的行政行为仅仅只是行政机关针对特定对象作出的还不够，还应当具有行政法上的权利义务内容，并对相对人的权利义务产生实质上的影响，即产生行政法上的法律效果。而告知行为属于工商行政管理机关对投诉、举报、申诉涉及的涉嫌违法行为作出行政处理后，将处理结果告知具名投诉人、申诉人、举报人和被调查人的事实性行为，不具备独立性，其依附于案件调查处理这种行政行为而存在，并未产生、创设、改变或者消灭举报人行政法上的权利义务关系，不改变举报人的行政法上的权利义务状态，未对申请人权利义务产生实际影响，从而不产生行政法上的法律效果，因此不属于具体行政行为，该行政复议申请就不属于行政复议案件的受理范围。
三、行政复议申请人资格认定分析
（一）行政复议申请人资格认定的立法发展
行政复议法对复议申请人资格并未作过多的限制，但是，并非所有的行政复议申请皆被受理，行政复议申请人资格的认定是启动行政复议程序的首要环节，直接关系到行政复议受案范围的宽窄。
鉴于此，最初关于申请人资格的认定是建立于行政相对人基础上的，直到2000年3月，最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》明确赋予利害关系人提起行政诉讼的原告资格，将行政诉讼原告资格从“相对人资格论”转变到“法律上利害关系论”，这是我国现行行政诉讼制度与观念的一个飞跃。
（二）如何认定申请人与被复议的具体行政行为之间有利害关系
伴随着利害关系资格论又出现一个新的问题，即何谓法律上的利害关系，理论上和实践中行政复议机关又该如何来判断并适用。关于法律上的利害关系，行政复议相关法律法规没有明确规定，我们可以参考《解释》的规定，《解释》第十三条列举了行政诉讼原告在法律意义上与具体行政行为有利害关系的4种情形：“（一）被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）与被诉的行政复议决定有法律上利害关系或者在复议程序中被追加为第三人的；（三）要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）与撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的。”
根据上述法律法规和相关法律解释，我们可以按照具有利害关系的情形将投诉举报人分为两种，一种是受到举报事项侵害的举报人，一种是具有公益目的的未受举报事项侵害的举报人。下面，笔者将就这两类举报人进行申请人资格分析。
1、受举报投诉事项侵害的投诉举报人的申请人资格分析
受举报事项侵害的公民、法人或其他组织，向行政机关举报违法行为，请求行政机关保护自己权益、查处违法行为时，行政机关相关的处理行为或不予处理行为，与该举报人存在法律上的利害关系，其是有权提起行政复议的。
案例二：申请人任某以其在某商场购买的“E人E本”与广告宣传内容不符，和该商场发布的广告涉嫌违法为由，于2011年3月9日向工商行政管理部门进行实名举报。工商部门在调查后做出了不予行政处罚决定，并于2011年3月21日将案件处理结果告知申请人。任某对该不予行政处罚决定不服，于2011年3月28日向行政复议机关申请行政复议，请求撤销被申请人的不予行政处罚决定，并赔偿其向被申请人举报过程中支付的维权支出。
该案中，举报人虽然不是行政机关作出的不予行政处罚决定针对的相对人，但从《行政复议法实施条例》的规定，尤其是最高法的《解释》来看，举报人有权要求主管行政机关依法追究加害人的法律责任，行政机关对举报进行处理时作出的具体行政行为与举报人之间有法律上利害关系，在此关系中，举报人具备行政复议申请人资格。当其对行政机关的处理结果不服时，可以以自己的合法权益被具体行政行为侵犯为由，依法申请行政复议。但其支付的维权支出，并不是该不予行政处罚决定造成的，没有法律上的利害关系，不应予以支持。 2、未受举报投诉事项侵害的投诉人的申请人资格分析
（1）未受举报事项侵害的举报人对行政机关不予处理行为能否提起行政复议
对于举报人的举报建议权，除《宪法》有规定外，《工商行政管理机关行政处罚程序规定》等相关法律法规也有明确规定，要求行政机关接到投诉举报后，应当将处理结果告知被调查人和具名投诉人、申诉人、举报人。这说明即使未受举报事项侵害的举报人只要进行了实名举报，就取得了依法获得举报答复的权利；相应地，收到具名举报的行政机关有对举报事项进行调查并向实名举报人进行告知、答复的法定职责。
（2）未受举报事项侵害的举报人能否对行政处理结果申请复议
案例三：任某在某商贸公司看到该公司的广告存在使用国家领导人的形象进行广告宣传的情形，向工商部门进行了举报，后工商部门对该商贸公司作出了行政处罚决定，并将处理结果告知任某。举报人认为行政处罚决定过轻，以此为由向行政复议机关申请复议，要求撤销该行政处罚决定。在该行政复议申请中，任某未主张自己的权益受到举报事项的侵害，经查，任某也未在该商贸公司购买商品。
该案中，任某向行政机关具名举报，行政机关根据举报进行查处并将处理结果告知举报人，已经保障了举报人举报建议和监督权的实现。举报人以处理结果侵犯其举报建议或监督权的理由就不能成立，举报人与处理结果之间没有法律上的利害关系，且行政机关的处理结果也没有影响到举报人实质上的权利义务，因此，虽然举报人对行政机关的处理结果的合法性有质疑的权利，但是这种质疑权利并不当然地通过行政复议程序获得实现。举报人以此为由提起行政复议的，不属于行政复议的受案范围。
结语
基于上述分析，笔者认为：应当对行政投诉引发的行政复议案件进行逐类分析，严格按照行政复议法及其实施条例规定的受理条件，来区别不同情形受理案件。举报人请求行政机关查处违法行为的建议权、获得举报答复权，与行政机关对该举报事项不作处理、不作答复的不作为之间，存在法律上的利害关系；举报人认为行政机关对举报事项不作处理、不作答复，侵害其请求查处的建议权、获得举报答复权，申请行政复议的，该举报人具备行政复议申请人资格。受举报事项侵害的举报人与行政机关就举报事项所作的核查结论之间，有法律上的利害关系，也可以申请行政复议；但未受举报事项侵害的举报人与行政机关的核查结论之间，不具有法律上的利害关系，举报人以此为由申请行政复议的，应当不予受理或予以驳回。
关键词：行政复议申请人资格；具体行政行为；投诉举报人；利害关系
一、关于行政复议受案范围的相关规定
关于行政复议受案范围的规定，《行政复议法》第六条列举了可以申请行政复议的情形，其中第十一项“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”是兜底条款，该项规定为不属于第六条前十项列举范围内的具体行政行为列入行政复议受案范围留了余地，也为我们能在不突破现行法律规定的情况下，探讨投诉举报人以行政机关对投诉未予处理为由或者不服行政处理结果引发的行政复议，是否属于行政复议受案范围提供了空间。
二、被复议的行为应当属于具体行政行为
对于行政复议而言，如果被复议的行为不是具体行政行为，那就不属于行政复议的受案范围，则讨论该行为是否侵犯申请人的合法权益（即申请人资格问题）就没有意义。只有被复议的具体行政行为符合法律规定的受案范围，才有确定特定的申请人是否与该行为具有法律上的利害关系的必要和可能，申请人资格才能落到实处。
案例一：2010年6月3日，宋某向工商部门举报某电器有限公司涉嫌虚假宣传。2011年1月28日，工商部门将案件处理结果告知宋某，该告知书上只有执法人员的签名，没有加具单位公章。宋某以该告知书存在瑕疵为由，请求行政复议机关确认告知书程序违法并责令工商部门在告知文书上加盖公章。
本案中，宋某对行政机关的处理行为并没有提出异议，但认为行政机关对其进行的告知行为本身存在瑕疵，侵犯了其获得答复的权利，从而申请行政复议。这就涉及到一个法律问题，就是行政机关处理投诉举报时，对举报人的告知行为是否属于具体行政行为范畴，行政复议申请是否应当受理。
笔者认为，结合具体行政行为的概念和成立要素，从行政复议法第六条列举的具体行政行为来看，可以复议的行政行为仅仅只是行政机关针对特定对象作出的还不够，还应当具有行政法上的权利义务内容，并对相对人的权利义务产生实质上的影响，即产生行政法上的法律效果。而告知行为属于工商行政管理机关对投诉、举报、申诉涉及的涉嫌违法行为作出行政处理后，将处理结果告知具名投诉人、申诉人、举报人和被调查人的事实性行为，不具备独立性，其依附于案件调查处理这种行政行为而存在，并未产生、创设、改变或者消灭举报人行政法上的权利义务关系，不改变举报人的行政法上的权利义务状态，未对申请人权利义务产生实际影响，从而不产生行政法上的法律效果，因此不属于具体行政行为，该行政复议申请就不属于行政复议案件的受理范围。
三、行政复议申请人资格认定分析
（一）行政复议申请人资格认定的立法发展
行政复议法对复议申请人资格并未作过多的限制，但是，并非所有的行政复议申请皆被受理，行政复议申请人资格的认定是启动行政复议程序的首要环节，直接关系到行政复议受案范围的宽窄。
鉴于此，最初关于申请人资格的认定是建立于行政相对人基础上的，直到2000年3月，最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》明确赋予利害关系人提起行政诉讼的原告资格，将行政诉讼原告资格从“相对人资格论”转变到“法律上利害关系论”，这是我国现行行政诉讼制度与观念的一个飞跃。
（二）如何认定申请人与被复议的具体行政行为之间有利害关系
伴随着利害关系资格论又出现一个新的问题，即何谓法律上的利害关系，理论上和实践中行政复议机关又该如何来判断并适用。关于法律上的利害关系，行政复议相关法律法规没有明确规定，我们可以参考《解释》的规定，《解释》第十三条列举了行政诉讼原告在法律意义上与具体行政行为有利害关系的4种情形：“（一）被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）与被诉的行政复议决定有法律上利害关系或者在复议程序中被追加为第三人的；（三）要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）与撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的。”
根据上述法律法规和相关法律解释，我们可以按照具有利害关系的情形将投诉举报人分为两种，一种是受到举报事项侵害的举报人，一种是具有公益目的的未受举报事项侵害的举报人。下面，笔者将就这两类举报人进行申请人资格分析。
1、受举报投诉事项侵害的投诉举报人的申请人资格分析
受举报事项侵害的公民、法人或其他组织，向行政机关举报违法行为，请求行政机关保护自己权益、查处违法行为时，行政机关相关的处理行为或不予处理行为，与该举报人存在法律上的利害关系，其是有权提起行政复议的。
案例二：申请人任某以其在某商场购买的“E人E本”与广告宣传内容不符，和该商场发布的广告涉嫌违法为由，于2011年3月9日向工商行政管理部门进行实名举报。工商部门在调查后做出了不予行政处罚决定，并于2011年3月21日将案件处理结果告知申请人。任某对该不予行政处罚决定不服，于2011年3月28日向行政复议机关申请行政复议，请求撤销被申请人的不予行政处罚决定，并赔偿其向被申请人举报过程中支付的维权支出。
该案中，举报人虽然不是行政机关作出的不予行政处罚决定针对的相对人，但从《行政复议法实施条例》的规定，尤其是最高法的《解释》来看，举报人有权要求主管行政机关依法追究加害人的法律责任，行政机关对举报进行处理时作出的具体行政行为与举报人之间有法律上利害关系，在此关系中，举报人具备行政复议申请人资格。当其对行政机关的处理结果不服时，可以以自己的合法权益被具体行政行为侵犯为由，依法申请行政复议。但其支付的维权支出，并不是该不予行政处罚决定造成的，没有法律上的利害关系，不应予以支持。 2、未受举报投诉事项侵害的投诉人的申请人资格分析
（1）未受举报事项侵害的举报人对行政机关不予处理行为能否提起行政复议
对于举报人的举报建议权，除《宪法》有规定外，《工商行政管理机关行政处罚程序规定》等相关法律法规也有明确规定，要求行政机关接到投诉举报后，应当将处理结果告知被调查人和具名投诉人、申诉人、举报人。这说明即使未受举报事项侵害的举报人只要进行了实名举报，就取得了依法获得举报答复的权利；相应地，收到具名举报的行政机关有对举报事项进行调查并向实名举报人进行告知、答复的法定职责。
（2）未受举报事项侵害的举报人能否对行政处理结果申请复议
案例三：任某在某商贸公司看到该公司的广告存在使用国家领导人的形象进行广告宣传的情形，向工商部门进行了举报，后工商部门对该商贸公司作出了行政处罚决定，并将处理结果告知任某。举报人认为行政处罚决定过轻，以此为由向行政复议机关申请复议，要求撤销该行政处罚决定。在该行政复议申请中，任某未主张自己的权益受到举报事项的侵害，经查，任某也未在该商贸公司购买商品。
该案中，任某向行政机关具名举报，行政机关根据举报进行查处并将处理结果告知举报人，已经保障了举报人举报建议和监督权的实现。举报人以处理结果侵犯其举报建议或监督权的理由就不能成立，举报人与处理结果之间没有法律上的利害关系，且行政机关的处理结果也没有影响到举报人实质上的权利义务，因此，虽然举报人对行政机关的处理结果的合法性有质疑的权利，但是这种质疑权利并不当然地通过行政复议程序获得实现。举报人以此为由提起行政复议的，不属于行政复议的受案范围。
结语
基于上述分析，笔者认为：应当对行政投诉引发的行政复议案件进行逐类分析，严格按照行政复议法及其实施条例规定的受理条件，来区别不同情形受理案件。举报人请求行政机关查处违法行为的建议权、获得举报答复权，与行政机关对该举报事项不作处理、不作答复的不作为之间，存在法律上的利害关系；举报人认为行政机关对举报事项不作处理、不作答复，侵害其请求查处的建议权、获得举报答复权，申请行政复议的，该举报人具备行政复议申请人资格。受举报事项侵害的举报人与行政机关就举报事项所作的核查结论之间，有法律上的利害关系，也可以申请行政复议；但未受举报事项侵害的举报人与行政机关的核查结论之间，不具有法律上的利害关系，举报人以此为由申请行政复议的，应当不予受理或予以驳回。