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【摘要】我国会展产业政策与法规体系存在着体系不健全、缺乏基本法、内部结构无序、“多头管理”或“法律真空”等问题,主要缘于行业发展不够成熟、区域发展参差不齐、主观重视程度不够。为了健全完善会展政策与法规体系,必须坚持依法办展、政策与法规并重、循序渐进、协调统一等原则,积极引导政府转变观念,发挥行业规范的过渡作用,加强现有政策和法规的清理,加大会展政策与法规体系构建力度。
【关键词】会展产业;政策法规;体系构建
近年来,会展业在推动地方经济发展、调整经济结构等方面越来越发挥着重要的作用,成为了国民经济新的增长点。但是,到目前为止我国还没有形成完善的会展政策法规体系,法规体系建设的滞后与会展业的快速发展形成了巨大反差,影响到了我国会展业的持续、健康、快速发展,尽快加强会展政策法律体系建设已经十分现实地摆在了我们面前。
一、我国会展产业政策与法规体系的现状分析
纵观我国会展业立法现状,伴随着会展产业的发展而出现的会展业立法和政策制定工作仍然处于初级阶段,多方面的原因导致会展业的立法机构、立法效力和立法内容等方面都存在着诸多的问题。
(一)我国会展产业政策与法规体系目前存在的问题
1.缺乏会展基本法
目前我国会展立法基本处于空白,调整会展业的法规主要是由国务院办公厅、商务部、海关总署、工商行政管理总局等部门陆续制定的一系列行政规章或规范性文件。据对我国现行有效的会展政策与法规进行统计得出:目前我国关于会展管理的相关规范性文件总共有40个,但是综合信息表明,迄今为止我国没有一部全局性的法律或规章,尚未出台被称为会展业“母法”的会展基本法,这一落后态势远远不能够适应会展行业发展的需要,会展业界期望立法机关加快会展立法的呼声越来越高。
2.体系框架不健全
从纵向看,会展法律体系架构不完整。一个行业完善的法律体系应该包括基本法、行政法规、部门规章、地方性法规、地方性规章等层级。会展行业的政策法规也应当包括会展基本法、会展一般法、会展行政法规、会展部门规章、地方性会展法规、地方性会展规章。然而我国目前的会展业法规体系大多是散见于国务院各部门制定的行政规章和地方各级政府制定的地方性规章或规范性文件中。从法律体系上看缺少会展基本法、会展一般法、会展行政法规和地方性会展法规等层级。从这种意义上说,目前我国尚未形成全面、系统的会展法规体系,使会展业涉及到的相关事务处理起来缺少相应的法律规范支持,从而导致会展市场机制不健全、秩序混乱、无序竞争等一系列问题出现。从横向看,现有的会展政策法规涉及领域覆盖面不全。一个完整的会展活动至少应该包括会展招展招商、会展接待、参展、订立会展合同、会展财务预算、会展宣传推广、会展物流、会展旅游等环节,涉及到会展合同、知识产权保护、广告管理、交通运输管理、信息管理等一系列法律制度。据统计,我国迄今为止共制定了40个会展规章,失效的规章有5个,有效的规章35个,其中又有1个规章即将废止,2个规章正在征求意见。即将如此,目前的规章仍然没有全面覆盖上述流程中的各个环节,一些领域还处于法律和政策的空白地带。
3.存在管理空白和交叉现象
会展业是综合性较强的行业,涉及海关、边防、检疫、税务、工商、公安、交通等部门,但缺乏一个归口的部门对会展业进行有效的管理,以至于出现会展业宏观管理滞后、政出多门、职能交叉、管理混乱的现象。具体体现在:一是“多头管辖”。目前,我国对会展行业的管理还比较普遍地存在着各自为政的情况。行政上的多头管辖等体制性问题是导致我国会展产业秩序混乱的重要原因。会展活动的成功举办往往涉及到方方面面的社会关系,依赖于政府部门、企业、社会组织的大力支持和参与,涉及到有利可图的领域就会出现争着去管,无利可图时大家都不管的现象出现,从而影响到会展行业的规范和健康发展。二是“法律真空”。由于立法的不到位,会展业运作缺乏法律规范,政府有关部门对会展业的管理也缺乏法律依据,形成了管理上的法律“空白”或“真空”。
4.内部结构的无序性
一般地说,一个健全的行业法律体系应该包括基本法、一般法、行政法规、部门规章、地方性法规、地方性规章等。我国会展产业法律法规体系内部尚不具备严密的逻辑关系,缺乏协调统一性。主要从两个方面体现出来:一是目前专门调整会展的行政规章几乎是各个部门从自己职责出发制定的,没有统一的整体规划,大多数是针对会展活动中经常出现的问题而制定的,具有“事后补救性”。二是目前没有统一调整会展产业的专门法律,更多的是适用于各领域的一些通用法律法规调整着会展领域的各种关系,如公司法、合同法、保险法、知识产权法、文物保护法、广告法、产品质量法、反不正当竞争法、消费者权益法、海关法等等,由于这些法律本身不是针对会展领域而制定的,导致在调整会展产业的各种关系时不具有十分严密的逻辑性和贴切的针对性。
5.效力较低,内容空洞
首先,从立法机构和立法效力来看,目前我国会展业的立法基本上是由国务院制定和颁布的行政法规、国务院所属各部委等颁布的行政规章以及地方性行政规章,并且大多都以办法、通知等形式出现,法规位次低,法律效力弱。其次,内容比较空泛的现象大量存在。比如2008年商务部条法司公布了《展会知识产权保护法》(征求意见稿),法律条款无可厚非,但内容却是原则性的,缺乏可操作性、可判断性。
(二)我国会展产业政策与法规体系存在问题的原因
我国会展产业政策与法规体系不健全,原因是多方面的,既有主观的原因,也有客观的原因。最主要的体现在以下几个方面:
1.会展行业发展不成熟
会展行业发展不够成熟是造成会展政策与法规体系不够健全的重要原因。我国会展业起步晚,目前还处于起步阶段。一是会展业的政府色彩比较浓厚,抹杀了其市场化程度。中国会展业的资源配置、地域布局对行政的依赖度还相当高。我国的展会由政府出面主办的较多,真正由市场主导的现代会展业是近几年才发展起来的。由政府主办展会是会展业产业化、市场化进程不高的表现,不能适应我国市场经济发展的要求,会展业还未被当作一个独立的产业来进行规划,仅仅被人们当作是发展经济贸易、科技文化的促进手段。即使是目前会展业开始市场化后,会展经营者在以市场手段开展经营活动的背后,仍然潜藏着对政府、行业部门的依托,行政条块对会展市场的干预或分割,造成行业内市场竞争不充分,一定程度上影响到了行业资源的优化配置。二是会展公司规模小,缺乏行业自律。我国会展业的组展商、搭建商、物流商等发展相对滞后,专门从事会展业的公司规模普遍不大,竞争实力不强,而且没有严格按照市场经济规律运作,没有形成行业自律,会展企业之间的无序竞争,重复办展、展会不专业等混乱的状况依然存在,已影响到我国会展业的健康发展。一个发展不成熟的行业至少可以说尚未形成业内人士比较统一的认识规范,更不具备制定法律的根基和土壤。三是与发达国家相比存在很大差距。我国会展行业产业化程度很低。与其他发达国家相比,我国会展产业还有很大的差距,主要表现为规模小、整体水平低、场馆建设不科学、管理机制落后、配套服务设施跟不上、质量和档次参差不齐等诸多问题。
2.会展业区域发展水平不平衡
20世纪90年代后,虽然我国会展业发展步入了快车道,但却呈现出区域之间参差不齐的状况。具体表现在:一是沿海地区优于内地。自改革开放以来,我国沿海地区与内地的经济发展水平就一直不平衡。会展作为规模性营销展示活动,需要邀请大批国内或国外的商家参展。沿海地区对外开放水平高,对外贸易和吸收外商直接投资的比重远远大于内地。尤其是在加入WTO以后,沿海地区凭借其区位优势吸引了大批外资进入,经济发展的程度远远快于内地,从而带动了与经济发展密切相关的会展产业迅速发展。二是经济发达地区优于经济欠发达地区。会展的发展与一个地区经济繁荣程度密切相关。经济发达地区在观念意识上比经济落后地区开放、进步,更容易接受会展这个新生事物的产生并加快其发展的速度。三是大城市优于中小城市。大城市具有得天独厚的区位和资源优势,对外开放程度和人力资源方面优于中小城市,加上交通、通讯和场馆设施等方面的便利条件,导致大量的会展活动主要分布在大城市,而中小城市无论从数量、规模上远远不能与大城市相比。
3.会展业的问题没有得到足够重视
会展行业发展潜力巨大,但不能忽视其中存在的问题:一是展览主题重复,恶性竞争依然存在。一方面导致了展会的规模不大,水平质量偏低,资源浪费极大;另一方面国家对会展业知识产权保护没有明确的法律规定,各展览会之间互相模仿、相互拆台的情况时有发生,损害了会展业的形象和信誉。二是管理混乱无序。目前我国对展览业实行分类管理和分级管理。外经贸部、中国贸促会、国家科委和国家经贸委有权审批各自负责范围内的展览,各省市也有了当地展会的审批权。现有的多头审批是以政府的行政手段来管理微观的经济活动,违背了会展经济自身的发展规律,分割了展览业的行业综合特性、规模经济效益及统一的展览市场。三是法律法规严重滞后。要么是已有的政策法规很难直接有效地处理会展活动中的冲突,要么是缺乏处理会展活动中问题的政策法规,会展企业在经济利益的驱动下,可能出现的不规范办展、盲目办展、虚假骗展等行为直接导致了会展市场的混乱和不正当竞争。以上问题的存在没有引起政府相关部门的足够重视,或者重视程度不够,从而导致规范会展市场秩序的政策法规建设没有摆上应该的地位,一定程度制约了行业的快速健康发展。
二、构建我国会展政策与法规体系必须坚持的原则
会展业是中国今后十年最具发展潜力的十大行业之一。目前,国际展览业重心正在从西方发达地区“东移”至东亚特别是中国,亚洲展览中心也正从东南亚的新加坡向中国“北上”。无论是从中国经济发展形势,还是世界经济发展潮流来分析,今后中国会展业都具有光明的发展前景,加强会展政策法规体系建设显得十分必要。构建会展政策法规体系应当坚持以下原则:
1.依法办展原则
会展业作为一个新兴的产业,涉及领域广,牵涉行业多,展会活动的举办主体也多种多样,制定相关的政策法规,将会展业纳入法制化轨道十分必要。依法治国是以江泽民为核心的党的第三领导集体提出的重要治国方略。按照市场经济发展的要求,政府对会展业主要就是通过法律的、经济的、公共财政的方式来进行宏观调控。政府应充分发挥工商、税务和公安等政府行政执法部门的作用,对会展经营行为和市场秩序进行有效的监管。会展业内人士在举办展会活动的时候,必须坚持依法办展原则,维护法律法规效力,争取获得政府支持,为展览业的后续发展做好铺垫。
2.循序渐进原则
虽然我国会展业自二十世纪九十年代以来处于高速的发展状态中,但是由于会展行业的发展不成熟,在发展的过程中存在质量低、规模小、档次低、重复办展、骗展、无序竞争等一系列问题。针对存在的这些实际情况,要求立法机关尽快重视会展立法工作是理所当然的,但同时也要明确构建会展政策与法规体系的过程应该循序渐进,稳步推进。在对会展行业进行系统分析的基础上,分清轻重缓急,有针对性地逐步制定相应的法律法规进行规范,成熟一个制定一个,成熟一部分制定一部分,最后进行清理、编篡,直至汇编成册。
3.协调统一原则
业内专家认为,以转变政府职能为中心,以改革多头管理审批程序为重点,建立强有力的全国统一的展览管理体制,是我国会展业健康发展、应对挑战的根本出路。因此,在构建会展政策与法规体系的过程中,首先,政府及有关立法部门出台的涉及会展方面的政策与法规应当保持一致性和协调性,广泛听取业内人士的意见,确保与会展产业发展的实际情况相协调。其次,要保持法规与法规之间的协调,保持法规与法规之间内容的统一,使各单行法规、规章之间的接口清晰,共同助推会展行业的规范发展。最后,还要注意行业与行业之间的协调。会展行业的发展与其他相关行业关系十分密切,会展政策法规必须与交通、通讯、旅游、文化、商检、货物通关等行业保持密切的协调关系,以达到共同促进、协调发展的目的。
4.政策与法规并重原则
政策和法规是任何一个行业发展过程中发挥着重要调整作用的两种重要规范,只是在不同时期、不同成熟程度的行业起到的主次作用不同。在发展初期、行业成熟程度不高的情况下,通过制定政策来规范行业行为的情况较多,政策起着主导的规范作用;制定法律的时机相对不够成熟时,则法规数量偏少,法律只能起到次要的规范作用。对于会展业来说,作为一个新兴产业,才处于发展的初期,各种社会关系发育还不够成熟,要依靠短时间全面制定法律法规来调整,是不太可能的,也是缺乏条件和依据的。因此,首先要坚持政策与法规并重的原则。把政策与法规作为调整会展产业同等重要的两大规范,不可偏废、强调一方,懂得此消彼长的道理,辩证地对待两者在不同时期、不同情况下的重要作用。其次,尊重发展初期以政策为主的客观现实。在制定法律法规条件还不够成熟的时候,只有通过制定规范性的政策文件、行业规范来加强对行业的规范和管理;在制定全国性法律不成熟的时候,也可以通过制定地方性法规、规章或行业规范来弥补,积累行业管理和行业发展的经验教训,为立法做好积极准备和创造条件。
三、构建我国会展政策与法规体系的对策
会展政策法规体系不可能只由单一的、某一个或两三个法律、法规简单组合而成,而应是不同领域、不同类别、不同层级的政策、法规的有效集合。一个完整严密的政策法规体系不是对现有政策法规进行简单的汇编,而是要明确各政策法规的调整对象、调整范围界限,按照会展行业涉及的领域、展会项目开展的环节、程序,理清政策法规的覆盖内涵和科学联系,形成一个层次分明、范围广泛、结构合理、逻辑严密的规范体系。
1.转变政府观念和职能
长期以来政府在会展业的发展中存在着错位的意识。国内会展业几乎是在政府的严格审批、深度参与的条件下发展,行政干预色彩非常浓厚,以至于国内会展业对政府有着很强的依赖性,政府掌握着对展会的审批、控制和管理的权力。在市场经济逐步健全的今天,政府应该明确自身角色的定位,从会展业的实际操作者转变为公共服务的提供者,做好会展业的管理者、监督者、服务者,把精力集中在规划、协调、监督和服务上。首先,要理顺会展行业的管理体制。国务院机构改革后的国资委、发改委、商务部等部门和改革前的贸促会、科委、国务院各部委及地方政府对会展行业都有一定的制约和领导职能,这种情况不能适应会展行业发展的需要,需要组建一个专门的机构对会展市场进行统一的管理。其次,要制定有利于会展产业发展的政策。政府要重点扶持会展产业发展,在财政、金融、税收、土地征用、对外交流等方面提供支持和优惠条件,发挥产业政策的宏观调节功能,加强与海关、商检等部门的沟通和协调,争取其支持和配合,为会展业发展提供及时、优质、高效的服务。第三,要抓好会展业发展规划的编制。在深入研究各类会展活动在国民经济和社会发展中的地位和作用,明确会展行业发展战略定位,编制会展产业发展规划,纳入国民经济建设总体规划,引导会展资源有效重组,监督会展活动规范有序开展,促进会展行业健康发展。
2.加快会展法律体系构建步伐
借鉴西方发达国家在现代会展业立法过程中的经验,结合现代会展业发展的规律和趋势,明确重点,制定会展行业的立法规划,使会展项目申报、审批、过程管理等环节有法可依,逐步构建比较完善的会展政策与法规体系。首先要建构会展行业法律法规体系框架。会展法律法规主要调整会展企业与相关政府部门、会展行业与其他行业、会展行业内部等多个方面的社会关系,应集会展基本法、行政法规、部门规章、地方性法规、地方性规章于一体。其次要加快会展政策法规制定的步伐。会展业的快速发展呼吁立法机关加大会展政策法规体系的建设力度,借鉴发达国家的经验,不仅需要一部由全国人大常委会或国务院制定的约束会展行为的基本法律规范,而且需要一批规范会展行业发展的专业性政策法规。确定会展行业发展的基本方针,明确主办方、参展商和展会观众应当享有的合法权益和承担的义务,规定会展行业服务范围、经营规范、行为准则,依法办展,保证会展活动组织者、参与者的合法权利。三是要鼓励制定地方性会展法规、规章。在全国性法律、规章制定不成熟的情况下,鼓励地方探索性地制定一批地方性法规、规章对本辖区范围内的会展活动予以规范,并注重以规范会展业管理秩序、提高会展质量与效益为重点,对市场准入条件、市场主体(主办者、会展企业、参展企业、会展从业人员等)的资质、会展业的知识产权、会展质量评估体系等进行界定,可以为时机成熟后制定全国性会展法规、规章提供参考。
3.加强现有政策与法规的清理
法规清理的目的在于理顺内部的逻辑关系,消解相互之间存在的冲突,发现尚不能覆盖的领域。从这种意义上说,目前可以从两个方面去开展工作:一是对会展行业涉及的政策法规归纳整理。既要清理适用于会展行业的、也适用于社会生活其他领域的通用法规,也要清理只适用于会展行业的行政规章和规范性文件;既要从国家或国务院各部委的层面去进行梳理,也要从地方的层面进行梳理;既要从会展活动举办环节去进行纵向的清理,也要从会展活动涉及到的领域去进行横向的清理;既要对现有的涉及会展业的法律法规进行清理,也要对现有的涉及会展业的政策文件进行清理;并分析寻找其中存在的内在逻辑联系,对梳理现有体系和构建未来体系均有重要意义。二是发现政策法规之间存在的冲突和不能覆盖的空白。在第一步的基础上,组织专家学者对目前生效的、与会展行业相关的政策法规进行分析研究,发现对同一问题有不同法律、政策对其调整时,找到其中的冲突点,提出修改的建议和意见;同时,也要发现已有政策和法津法规不能覆盖的领域和环节,为立法机关制定会展立法规划提供宝贵建议,推动立法机关加快立法步伐,保障参展商和观众的合法权益,尽早形成一个具有中国特色、层次分明、结构严谨的会展政策法规体系。
4.发挥行业规范的过渡作用
目前,会展行业呼唤行业协会的声音不断出现,反映了在行业发展初期加强行业自律、弥补政府缺位的急迫性。会展行业协会是由会展业的经济组织和相关单位自愿组成的,以增进会展共同利益为目的,在政府、企业、市场之间扮演着中介服务的角色,是非营利性的社会团体组织。会展行业协会主要采用协调、自律、服务和市场的手段在规范市场秩序、促进行业健康发展等方面发挥着重要作用,并且其综合辐射力强,监管面广。当前,一是要建立全国、地方两级多层行业协会体系。改变目前没有一个真正意义上的全国性会展行业协会的现状,针对会展经济发展的特点,指导和规范地方会展行业协会的建立和业务开展,发挥会展行业协会在行业发展过程中的真正自律作用。二是推动会展行业核心产业链的形成。在每一个城市,牵头成立由行业协会和一批会展核心企业组成的、支撑行业正常运转的职能性系统,与政府主管部门合作建立会展业的市场准入机制、行业规范、知识产权保障体系和信用体系,保障会展市场的正常运转。三是发挥行业的自律作用。改变行业协会“流于形式、形同虚设、职能残缺”的现状,行业协会要主动承接一部分政府转移过来的职能,负责制定行业管理规范和行为准则,协调、规范和指导企业办展行为,对会展企业进行资质评估,加强行业内的信息交流以及与国内外同行业间的联系,实施会展活动的行业监督,提升会展行业的服务水平,促进会展业健康有序地发展。
总之,在构建会展产业政策与法规体系的过程中,只有把建立完善会展产业政策与法规体系摆上议事日程,政府机关、行业协会、会展企业共同努力,共同致力于这一项有意义的事业,我国才可能在不久的将来建立一个科学、完善的会展产业政策与法规体系,会展产业的发展也必将欣欣向荣,社会经济的发展也因会展产业的助推而更加兴旺发达、繁荣昌盛。
参考文献
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作者简介:
曹勇(1970—),男,重庆人,硕士,副教授,重庆文理学院旅游学院党总支书记、副院长,主要从事旅游、会展管理研究。
王悦(1987—),女,重庆人,大学本科,管理学学士,重庆市长寿区机关事务局干部。
【关键词】会展产业;政策法规;体系构建
近年来,会展业在推动地方经济发展、调整经济结构等方面越来越发挥着重要的作用,成为了国民经济新的增长点。但是,到目前为止我国还没有形成完善的会展政策法规体系,法规体系建设的滞后与会展业的快速发展形成了巨大反差,影响到了我国会展业的持续、健康、快速发展,尽快加强会展政策法律体系建设已经十分现实地摆在了我们面前。
一、我国会展产业政策与法规体系的现状分析
纵观我国会展业立法现状,伴随着会展产业的发展而出现的会展业立法和政策制定工作仍然处于初级阶段,多方面的原因导致会展业的立法机构、立法效力和立法内容等方面都存在着诸多的问题。
(一)我国会展产业政策与法规体系目前存在的问题
1.缺乏会展基本法
目前我国会展立法基本处于空白,调整会展业的法规主要是由国务院办公厅、商务部、海关总署、工商行政管理总局等部门陆续制定的一系列行政规章或规范性文件。据对我国现行有效的会展政策与法规进行统计得出:目前我国关于会展管理的相关规范性文件总共有40个,但是综合信息表明,迄今为止我国没有一部全局性的法律或规章,尚未出台被称为会展业“母法”的会展基本法,这一落后态势远远不能够适应会展行业发展的需要,会展业界期望立法机关加快会展立法的呼声越来越高。
2.体系框架不健全
从纵向看,会展法律体系架构不完整。一个行业完善的法律体系应该包括基本法、行政法规、部门规章、地方性法规、地方性规章等层级。会展行业的政策法规也应当包括会展基本法、会展一般法、会展行政法规、会展部门规章、地方性会展法规、地方性会展规章。然而我国目前的会展业法规体系大多是散见于国务院各部门制定的行政规章和地方各级政府制定的地方性规章或规范性文件中。从法律体系上看缺少会展基本法、会展一般法、会展行政法规和地方性会展法规等层级。从这种意义上说,目前我国尚未形成全面、系统的会展法规体系,使会展业涉及到的相关事务处理起来缺少相应的法律规范支持,从而导致会展市场机制不健全、秩序混乱、无序竞争等一系列问题出现。从横向看,现有的会展政策法规涉及领域覆盖面不全。一个完整的会展活动至少应该包括会展招展招商、会展接待、参展、订立会展合同、会展财务预算、会展宣传推广、会展物流、会展旅游等环节,涉及到会展合同、知识产权保护、广告管理、交通运输管理、信息管理等一系列法律制度。据统计,我国迄今为止共制定了40个会展规章,失效的规章有5个,有效的规章35个,其中又有1个规章即将废止,2个规章正在征求意见。即将如此,目前的规章仍然没有全面覆盖上述流程中的各个环节,一些领域还处于法律和政策的空白地带。
3.存在管理空白和交叉现象
会展业是综合性较强的行业,涉及海关、边防、检疫、税务、工商、公安、交通等部门,但缺乏一个归口的部门对会展业进行有效的管理,以至于出现会展业宏观管理滞后、政出多门、职能交叉、管理混乱的现象。具体体现在:一是“多头管辖”。目前,我国对会展行业的管理还比较普遍地存在着各自为政的情况。行政上的多头管辖等体制性问题是导致我国会展产业秩序混乱的重要原因。会展活动的成功举办往往涉及到方方面面的社会关系,依赖于政府部门、企业、社会组织的大力支持和参与,涉及到有利可图的领域就会出现争着去管,无利可图时大家都不管的现象出现,从而影响到会展行业的规范和健康发展。二是“法律真空”。由于立法的不到位,会展业运作缺乏法律规范,政府有关部门对会展业的管理也缺乏法律依据,形成了管理上的法律“空白”或“真空”。
4.内部结构的无序性
一般地说,一个健全的行业法律体系应该包括基本法、一般法、行政法规、部门规章、地方性法规、地方性规章等。我国会展产业法律法规体系内部尚不具备严密的逻辑关系,缺乏协调统一性。主要从两个方面体现出来:一是目前专门调整会展的行政规章几乎是各个部门从自己职责出发制定的,没有统一的整体规划,大多数是针对会展活动中经常出现的问题而制定的,具有“事后补救性”。二是目前没有统一调整会展产业的专门法律,更多的是适用于各领域的一些通用法律法规调整着会展领域的各种关系,如公司法、合同法、保险法、知识产权法、文物保护法、广告法、产品质量法、反不正当竞争法、消费者权益法、海关法等等,由于这些法律本身不是针对会展领域而制定的,导致在调整会展产业的各种关系时不具有十分严密的逻辑性和贴切的针对性。
5.效力较低,内容空洞
首先,从立法机构和立法效力来看,目前我国会展业的立法基本上是由国务院制定和颁布的行政法规、国务院所属各部委等颁布的行政规章以及地方性行政规章,并且大多都以办法、通知等形式出现,法规位次低,法律效力弱。其次,内容比较空泛的现象大量存在。比如2008年商务部条法司公布了《展会知识产权保护法》(征求意见稿),法律条款无可厚非,但内容却是原则性的,缺乏可操作性、可判断性。
(二)我国会展产业政策与法规体系存在问题的原因
我国会展产业政策与法规体系不健全,原因是多方面的,既有主观的原因,也有客观的原因。最主要的体现在以下几个方面:
1.会展行业发展不成熟
会展行业发展不够成熟是造成会展政策与法规体系不够健全的重要原因。我国会展业起步晚,目前还处于起步阶段。一是会展业的政府色彩比较浓厚,抹杀了其市场化程度。中国会展业的资源配置、地域布局对行政的依赖度还相当高。我国的展会由政府出面主办的较多,真正由市场主导的现代会展业是近几年才发展起来的。由政府主办展会是会展业产业化、市场化进程不高的表现,不能适应我国市场经济发展的要求,会展业还未被当作一个独立的产业来进行规划,仅仅被人们当作是发展经济贸易、科技文化的促进手段。即使是目前会展业开始市场化后,会展经营者在以市场手段开展经营活动的背后,仍然潜藏着对政府、行业部门的依托,行政条块对会展市场的干预或分割,造成行业内市场竞争不充分,一定程度上影响到了行业资源的优化配置。二是会展公司规模小,缺乏行业自律。我国会展业的组展商、搭建商、物流商等发展相对滞后,专门从事会展业的公司规模普遍不大,竞争实力不强,而且没有严格按照市场经济规律运作,没有形成行业自律,会展企业之间的无序竞争,重复办展、展会不专业等混乱的状况依然存在,已影响到我国会展业的健康发展。一个发展不成熟的行业至少可以说尚未形成业内人士比较统一的认识规范,更不具备制定法律的根基和土壤。三是与发达国家相比存在很大差距。我国会展行业产业化程度很低。与其他发达国家相比,我国会展产业还有很大的差距,主要表现为规模小、整体水平低、场馆建设不科学、管理机制落后、配套服务设施跟不上、质量和档次参差不齐等诸多问题。
2.会展业区域发展水平不平衡
20世纪90年代后,虽然我国会展业发展步入了快车道,但却呈现出区域之间参差不齐的状况。具体表现在:一是沿海地区优于内地。自改革开放以来,我国沿海地区与内地的经济发展水平就一直不平衡。会展作为规模性营销展示活动,需要邀请大批国内或国外的商家参展。沿海地区对外开放水平高,对外贸易和吸收外商直接投资的比重远远大于内地。尤其是在加入WTO以后,沿海地区凭借其区位优势吸引了大批外资进入,经济发展的程度远远快于内地,从而带动了与经济发展密切相关的会展产业迅速发展。二是经济发达地区优于经济欠发达地区。会展的发展与一个地区经济繁荣程度密切相关。经济发达地区在观念意识上比经济落后地区开放、进步,更容易接受会展这个新生事物的产生并加快其发展的速度。三是大城市优于中小城市。大城市具有得天独厚的区位和资源优势,对外开放程度和人力资源方面优于中小城市,加上交通、通讯和场馆设施等方面的便利条件,导致大量的会展活动主要分布在大城市,而中小城市无论从数量、规模上远远不能与大城市相比。
3.会展业的问题没有得到足够重视
会展行业发展潜力巨大,但不能忽视其中存在的问题:一是展览主题重复,恶性竞争依然存在。一方面导致了展会的规模不大,水平质量偏低,资源浪费极大;另一方面国家对会展业知识产权保护没有明确的法律规定,各展览会之间互相模仿、相互拆台的情况时有发生,损害了会展业的形象和信誉。二是管理混乱无序。目前我国对展览业实行分类管理和分级管理。外经贸部、中国贸促会、国家科委和国家经贸委有权审批各自负责范围内的展览,各省市也有了当地展会的审批权。现有的多头审批是以政府的行政手段来管理微观的经济活动,违背了会展经济自身的发展规律,分割了展览业的行业综合特性、规模经济效益及统一的展览市场。三是法律法规严重滞后。要么是已有的政策法规很难直接有效地处理会展活动中的冲突,要么是缺乏处理会展活动中问题的政策法规,会展企业在经济利益的驱动下,可能出现的不规范办展、盲目办展、虚假骗展等行为直接导致了会展市场的混乱和不正当竞争。以上问题的存在没有引起政府相关部门的足够重视,或者重视程度不够,从而导致规范会展市场秩序的政策法规建设没有摆上应该的地位,一定程度制约了行业的快速健康发展。
二、构建我国会展政策与法规体系必须坚持的原则
会展业是中国今后十年最具发展潜力的十大行业之一。目前,国际展览业重心正在从西方发达地区“东移”至东亚特别是中国,亚洲展览中心也正从东南亚的新加坡向中国“北上”。无论是从中国经济发展形势,还是世界经济发展潮流来分析,今后中国会展业都具有光明的发展前景,加强会展政策法规体系建设显得十分必要。构建会展政策法规体系应当坚持以下原则:
1.依法办展原则
会展业作为一个新兴的产业,涉及领域广,牵涉行业多,展会活动的举办主体也多种多样,制定相关的政策法规,将会展业纳入法制化轨道十分必要。依法治国是以江泽民为核心的党的第三领导集体提出的重要治国方略。按照市场经济发展的要求,政府对会展业主要就是通过法律的、经济的、公共财政的方式来进行宏观调控。政府应充分发挥工商、税务和公安等政府行政执法部门的作用,对会展经营行为和市场秩序进行有效的监管。会展业内人士在举办展会活动的时候,必须坚持依法办展原则,维护法律法规效力,争取获得政府支持,为展览业的后续发展做好铺垫。
2.循序渐进原则
虽然我国会展业自二十世纪九十年代以来处于高速的发展状态中,但是由于会展行业的发展不成熟,在发展的过程中存在质量低、规模小、档次低、重复办展、骗展、无序竞争等一系列问题。针对存在的这些实际情况,要求立法机关尽快重视会展立法工作是理所当然的,但同时也要明确构建会展政策与法规体系的过程应该循序渐进,稳步推进。在对会展行业进行系统分析的基础上,分清轻重缓急,有针对性地逐步制定相应的法律法规进行规范,成熟一个制定一个,成熟一部分制定一部分,最后进行清理、编篡,直至汇编成册。
3.协调统一原则
业内专家认为,以转变政府职能为中心,以改革多头管理审批程序为重点,建立强有力的全国统一的展览管理体制,是我国会展业健康发展、应对挑战的根本出路。因此,在构建会展政策与法规体系的过程中,首先,政府及有关立法部门出台的涉及会展方面的政策与法规应当保持一致性和协调性,广泛听取业内人士的意见,确保与会展产业发展的实际情况相协调。其次,要保持法规与法规之间的协调,保持法规与法规之间内容的统一,使各单行法规、规章之间的接口清晰,共同助推会展行业的规范发展。最后,还要注意行业与行业之间的协调。会展行业的发展与其他相关行业关系十分密切,会展政策法规必须与交通、通讯、旅游、文化、商检、货物通关等行业保持密切的协调关系,以达到共同促进、协调发展的目的。
4.政策与法规并重原则
政策和法规是任何一个行业发展过程中发挥着重要调整作用的两种重要规范,只是在不同时期、不同成熟程度的行业起到的主次作用不同。在发展初期、行业成熟程度不高的情况下,通过制定政策来规范行业行为的情况较多,政策起着主导的规范作用;制定法律的时机相对不够成熟时,则法规数量偏少,法律只能起到次要的规范作用。对于会展业来说,作为一个新兴产业,才处于发展的初期,各种社会关系发育还不够成熟,要依靠短时间全面制定法律法规来调整,是不太可能的,也是缺乏条件和依据的。因此,首先要坚持政策与法规并重的原则。把政策与法规作为调整会展产业同等重要的两大规范,不可偏废、强调一方,懂得此消彼长的道理,辩证地对待两者在不同时期、不同情况下的重要作用。其次,尊重发展初期以政策为主的客观现实。在制定法律法规条件还不够成熟的时候,只有通过制定规范性的政策文件、行业规范来加强对行业的规范和管理;在制定全国性法律不成熟的时候,也可以通过制定地方性法规、规章或行业规范来弥补,积累行业管理和行业发展的经验教训,为立法做好积极准备和创造条件。
三、构建我国会展政策与法规体系的对策
会展政策法规体系不可能只由单一的、某一个或两三个法律、法规简单组合而成,而应是不同领域、不同类别、不同层级的政策、法规的有效集合。一个完整严密的政策法规体系不是对现有政策法规进行简单的汇编,而是要明确各政策法规的调整对象、调整范围界限,按照会展行业涉及的领域、展会项目开展的环节、程序,理清政策法规的覆盖内涵和科学联系,形成一个层次分明、范围广泛、结构合理、逻辑严密的规范体系。
1.转变政府观念和职能
长期以来政府在会展业的发展中存在着错位的意识。国内会展业几乎是在政府的严格审批、深度参与的条件下发展,行政干预色彩非常浓厚,以至于国内会展业对政府有着很强的依赖性,政府掌握着对展会的审批、控制和管理的权力。在市场经济逐步健全的今天,政府应该明确自身角色的定位,从会展业的实际操作者转变为公共服务的提供者,做好会展业的管理者、监督者、服务者,把精力集中在规划、协调、监督和服务上。首先,要理顺会展行业的管理体制。国务院机构改革后的国资委、发改委、商务部等部门和改革前的贸促会、科委、国务院各部委及地方政府对会展行业都有一定的制约和领导职能,这种情况不能适应会展行业发展的需要,需要组建一个专门的机构对会展市场进行统一的管理。其次,要制定有利于会展产业发展的政策。政府要重点扶持会展产业发展,在财政、金融、税收、土地征用、对外交流等方面提供支持和优惠条件,发挥产业政策的宏观调节功能,加强与海关、商检等部门的沟通和协调,争取其支持和配合,为会展业发展提供及时、优质、高效的服务。第三,要抓好会展业发展规划的编制。在深入研究各类会展活动在国民经济和社会发展中的地位和作用,明确会展行业发展战略定位,编制会展产业发展规划,纳入国民经济建设总体规划,引导会展资源有效重组,监督会展活动规范有序开展,促进会展行业健康发展。
2.加快会展法律体系构建步伐
借鉴西方发达国家在现代会展业立法过程中的经验,结合现代会展业发展的规律和趋势,明确重点,制定会展行业的立法规划,使会展项目申报、审批、过程管理等环节有法可依,逐步构建比较完善的会展政策与法规体系。首先要建构会展行业法律法规体系框架。会展法律法规主要调整会展企业与相关政府部门、会展行业与其他行业、会展行业内部等多个方面的社会关系,应集会展基本法、行政法规、部门规章、地方性法规、地方性规章于一体。其次要加快会展政策法规制定的步伐。会展业的快速发展呼吁立法机关加大会展政策法规体系的建设力度,借鉴发达国家的经验,不仅需要一部由全国人大常委会或国务院制定的约束会展行为的基本法律规范,而且需要一批规范会展行业发展的专业性政策法规。确定会展行业发展的基本方针,明确主办方、参展商和展会观众应当享有的合法权益和承担的义务,规定会展行业服务范围、经营规范、行为准则,依法办展,保证会展活动组织者、参与者的合法权利。三是要鼓励制定地方性会展法规、规章。在全国性法律、规章制定不成熟的情况下,鼓励地方探索性地制定一批地方性法规、规章对本辖区范围内的会展活动予以规范,并注重以规范会展业管理秩序、提高会展质量与效益为重点,对市场准入条件、市场主体(主办者、会展企业、参展企业、会展从业人员等)的资质、会展业的知识产权、会展质量评估体系等进行界定,可以为时机成熟后制定全国性会展法规、规章提供参考。
3.加强现有政策与法规的清理
法规清理的目的在于理顺内部的逻辑关系,消解相互之间存在的冲突,发现尚不能覆盖的领域。从这种意义上说,目前可以从两个方面去开展工作:一是对会展行业涉及的政策法规归纳整理。既要清理适用于会展行业的、也适用于社会生活其他领域的通用法规,也要清理只适用于会展行业的行政规章和规范性文件;既要从国家或国务院各部委的层面去进行梳理,也要从地方的层面进行梳理;既要从会展活动举办环节去进行纵向的清理,也要从会展活动涉及到的领域去进行横向的清理;既要对现有的涉及会展业的法律法规进行清理,也要对现有的涉及会展业的政策文件进行清理;并分析寻找其中存在的内在逻辑联系,对梳理现有体系和构建未来体系均有重要意义。二是发现政策法规之间存在的冲突和不能覆盖的空白。在第一步的基础上,组织专家学者对目前生效的、与会展行业相关的政策法规进行分析研究,发现对同一问题有不同法律、政策对其调整时,找到其中的冲突点,提出修改的建议和意见;同时,也要发现已有政策和法津法规不能覆盖的领域和环节,为立法机关制定会展立法规划提供宝贵建议,推动立法机关加快立法步伐,保障参展商和观众的合法权益,尽早形成一个具有中国特色、层次分明、结构严谨的会展政策法规体系。
4.发挥行业规范的过渡作用
目前,会展行业呼唤行业协会的声音不断出现,反映了在行业发展初期加强行业自律、弥补政府缺位的急迫性。会展行业协会是由会展业的经济组织和相关单位自愿组成的,以增进会展共同利益为目的,在政府、企业、市场之间扮演着中介服务的角色,是非营利性的社会团体组织。会展行业协会主要采用协调、自律、服务和市场的手段在规范市场秩序、促进行业健康发展等方面发挥着重要作用,并且其综合辐射力强,监管面广。当前,一是要建立全国、地方两级多层行业协会体系。改变目前没有一个真正意义上的全国性会展行业协会的现状,针对会展经济发展的特点,指导和规范地方会展行业协会的建立和业务开展,发挥会展行业协会在行业发展过程中的真正自律作用。二是推动会展行业核心产业链的形成。在每一个城市,牵头成立由行业协会和一批会展核心企业组成的、支撑行业正常运转的职能性系统,与政府主管部门合作建立会展业的市场准入机制、行业规范、知识产权保障体系和信用体系,保障会展市场的正常运转。三是发挥行业的自律作用。改变行业协会“流于形式、形同虚设、职能残缺”的现状,行业协会要主动承接一部分政府转移过来的职能,负责制定行业管理规范和行为准则,协调、规范和指导企业办展行为,对会展企业进行资质评估,加强行业内的信息交流以及与国内外同行业间的联系,实施会展活动的行业监督,提升会展行业的服务水平,促进会展业健康有序地发展。
总之,在构建会展产业政策与法规体系的过程中,只有把建立完善会展产业政策与法规体系摆上议事日程,政府机关、行业协会、会展企业共同努力,共同致力于这一项有意义的事业,我国才可能在不久的将来建立一个科学、完善的会展产业政策与法规体系,会展产业的发展也必将欣欣向荣,社会经济的发展也因会展产业的助推而更加兴旺发达、繁荣昌盛。
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作者简介:
曹勇(1970—),男,重庆人,硕士,副教授,重庆文理学院旅游学院党总支书记、副院长,主要从事旅游、会展管理研究。
王悦(1987—),女,重庆人,大学本科,管理学学士,重庆市长寿区机关事务局干部。