论文部分内容阅读
国库集中支付从财政用款计划的下达，到资金支付、结算等渠道畅通无阻，改革工作总体运行平稳。改革的作用和成效体现在：
第一，有利于规范操作。通过合理确定财政部门、征收单位、预算单位、中国人民银行国库和代理银行的管理职责，不改变预算单位的资金使用权限，使所有财政性收支都按规范的程序在国库单一账户体系内运作。
第二，有利于管理监督。实行集中收付制度，在增强财政收支活动透明度、基本不改变预算单位财务管理和会计核算权限的同时，使收入缴库和支出拨付的整个过程都处于相关部门有效的监督管理之下。
第三，有利于方便用款。实行集中收付制度，减少了资金申请和拨付环节，使预算单位用款更加及时和便利。
第四，减少了财政资金使用风险。在单一账户体系下实行集中收付，较好地约束了基层财政部门和有关代理银行对财政预算资金的使用权限，减少了资金挪用风险。
一、在国库集中支付改革的过程中的问题
1、资金清算速度较慢
从清算流程看，无论是财政直接支付还是财政授权支付，在财、税、库、行尚未全面实行横向联网之前，《财政直接（授权）支付凭证》通过财政人工操作转移到代理银行，代理银行完成支付后，填制《申请财政资金划款汇总清单》、《申请财政资金划款清单》作为《代理银行申请划款凭证》附件，通过人工的方式完成从代理银行→人行国库部门→人行会计营业部门→代理银行的转移，最后到完成资金的清算。其大部分的操作都是通过人工完成，加上凭证的审核和记账，所消耗的时间较多，影响资金的清算速度，很难及时完成代理银行与国库单一的当日清算。一旦因收款人账号有误等原因造成拨款退回，则资金在途时间更长，有时甚至长达十余天，极大地影响了国库集中支付作用的发挥。
2、国库资金风险加大
国库集中支付实行后，财政资金的拨付流程发生了较大的改变，无论是财政直接支付，还是财政授权支付，都是以财政国库审核支付为主，人民银行处于从属地位。从支付流程来看，人行国库部门在支付体系中处于下游，国库部门在支付体系中所处的位置使其对财政资金使用的合法、合规无权也无法监督。从资金结算来看，国库集中收付实施后，资金划拨行为首先发生在代理银行，再通过国库单一账户以借报形式划到国库部门进行清算。这样来，长期为财政资金“把关”的人行国库部门由代理银行取代，即使国库部门清算时发现支付中的问题，也只能是事后补救，并且不一定能够奏效。尤其在当前社会诚信体系尚不健全的情况下，不能不说是暗藏着巨大的风险。
3、凭证传递手续繁杂，清算环节多
按照改革方案中有关资金清算的规定，财政资金的拨付过程要经过以下环节：财政部门将财政直接支付凭证、财政授权支付凭证以手工方式传递至代理银行，代理银行据以办理支付，日终根据实际支付的财政资金，填制代理银行申请划款凭证及其附件、申请财政资金划款汇总清单、申请财政资金划款清单，一并传递至人民银行国库部门，人民银行国库部门以代理银行申请划款凭证第一联为记账凭证，第二、三联传递至营业部，营业部以第二联为记账凭证，记人代理银行的准备金账户，第三联作为回单由代理银行单独提回，记入财政部门或预算单位的零余额账户，手续较为繁琐。不仅增加了清算环节，而且人为增加了各相关单位和部门的工作量。
二、对国库集中支付完善改革的建议
1、构建财、税、库、行一体化网络
目前财、税、行、库都有各自独立的电子网络系统，财、税、库、行之间的联合信息网络尚未构建起来，国库集中支付制度运行更离不开网络的支持，加快财税库电子化建设的步伐十分重要：首先要建立完善国库资金银行支付清算系统参与同城清算，做到实时清算；其次，大力开发与国库业务有关的应用软件程序，包括国库会计核算、统计分析和预测以及综合管理软件，建立起严密、安全的国库数据资料信息库，以便及时获取财政资金运行的数据资料；同时在财政部门、国库支付部门、人民银行和商业银行之间建立财政支付信息网络系统，加速资金运行速度，实现信息资源共享。
2、因地制宜，切实落实代理银行代办业务费用
结合地方经济发展和财政收入情况，确立代理费用标准，既考虑地方财政的承受能力，让其能承担、愿承担，又使代理银行在国库代理这项中间业务上有利可图。这需要双方在代理费上充分协商，制定切实可行的计费标准，并且随着地方经济环境的改善而不断提高，使其逐步达到国家规定的代理费标准。
3、加快实行财政预算制度的改革，全面推行真正意义上的部门预算
目前我国各级财政预算的编制比较粗糙，财政预算的编制、执行、结果等透明度不高，年中增加或调整预算的随意性大，人为的因素多。因此，细化预算编制的内容，推行详细的部门预算编制，将预算支出按部门和支出项目进行细化，经同级人大批准通过后，为国库集中支付制度提供可靠的法制保障。
4、完善国库集中支付制度的配套改革
面对新的形势，有关部门应尽快出台相关的法律法规和管理办法，加快法规的修订和完善。制定《集中支付操作程序》，修改《国家金库条例》及其实施细则，修改《中国人民银行会计制度》、《国库会计核算办法》等相关财政金融法规，细化操作规程，并对会计科目的设置，更正凭证和国库会计报表的格式都一一加以规范，为参与改革的各方合理规避风险提供可操作的制度依据。
第一，有利于规范操作。通过合理确定财政部门、征收单位、预算单位、中国人民银行国库和代理银行的管理职责，不改变预算单位的资金使用权限，使所有财政性收支都按规范的程序在国库单一账户体系内运作。
第二，有利于管理监督。实行集中收付制度，在增强财政收支活动透明度、基本不改变预算单位财务管理和会计核算权限的同时，使收入缴库和支出拨付的整个过程都处于相关部门有效的监督管理之下。
第三，有利于方便用款。实行集中收付制度，减少了资金申请和拨付环节，使预算单位用款更加及时和便利。
第四，减少了财政资金使用风险。在单一账户体系下实行集中收付，较好地约束了基层财政部门和有关代理银行对财政预算资金的使用权限，减少了资金挪用风险。
一、在国库集中支付改革的过程中的问题
1、资金清算速度较慢
从清算流程看，无论是财政直接支付还是财政授权支付，在财、税、库、行尚未全面实行横向联网之前，《财政直接（授权）支付凭证》通过财政人工操作转移到代理银行，代理银行完成支付后，填制《申请财政资金划款汇总清单》、《申请财政资金划款清单》作为《代理银行申请划款凭证》附件，通过人工的方式完成从代理银行→人行国库部门→人行会计营业部门→代理银行的转移，最后到完成资金的清算。其大部分的操作都是通过人工完成，加上凭证的审核和记账，所消耗的时间较多，影响资金的清算速度，很难及时完成代理银行与国库单一的当日清算。一旦因收款人账号有误等原因造成拨款退回，则资金在途时间更长，有时甚至长达十余天，极大地影响了国库集中支付作用的发挥。
2、国库资金风险加大
国库集中支付实行后，财政资金的拨付流程发生了较大的改变，无论是财政直接支付，还是财政授权支付，都是以财政国库审核支付为主，人民银行处于从属地位。从支付流程来看，人行国库部门在支付体系中处于下游，国库部门在支付体系中所处的位置使其对财政资金使用的合法、合规无权也无法监督。从资金结算来看，国库集中收付实施后，资金划拨行为首先发生在代理银行，再通过国库单一账户以借报形式划到国库部门进行清算。这样来，长期为财政资金“把关”的人行国库部门由代理银行取代，即使国库部门清算时发现支付中的问题，也只能是事后补救，并且不一定能够奏效。尤其在当前社会诚信体系尚不健全的情况下，不能不说是暗藏着巨大的风险。
3、凭证传递手续繁杂，清算环节多
按照改革方案中有关资金清算的规定，财政资金的拨付过程要经过以下环节：财政部门将财政直接支付凭证、财政授权支付凭证以手工方式传递至代理银行，代理银行据以办理支付，日终根据实际支付的财政资金，填制代理银行申请划款凭证及其附件、申请财政资金划款汇总清单、申请财政资金划款清单，一并传递至人民银行国库部门，人民银行国库部门以代理银行申请划款凭证第一联为记账凭证，第二、三联传递至营业部，营业部以第二联为记账凭证，记人代理银行的准备金账户，第三联作为回单由代理银行单独提回，记入财政部门或预算单位的零余额账户，手续较为繁琐。不仅增加了清算环节，而且人为增加了各相关单位和部门的工作量。
二、对国库集中支付完善改革的建议
1、构建财、税、库、行一体化网络
目前财、税、行、库都有各自独立的电子网络系统，财、税、库、行之间的联合信息网络尚未构建起来，国库集中支付制度运行更离不开网络的支持，加快财税库电子化建设的步伐十分重要：首先要建立完善国库资金银行支付清算系统参与同城清算，做到实时清算；其次，大力开发与国库业务有关的应用软件程序，包括国库会计核算、统计分析和预测以及综合管理软件，建立起严密、安全的国库数据资料信息库，以便及时获取财政资金运行的数据资料；同时在财政部门、国库支付部门、人民银行和商业银行之间建立财政支付信息网络系统，加速资金运行速度，实现信息资源共享。
2、因地制宜，切实落实代理银行代办业务费用
结合地方经济发展和财政收入情况，确立代理费用标准，既考虑地方财政的承受能力，让其能承担、愿承担，又使代理银行在国库代理这项中间业务上有利可图。这需要双方在代理费上充分协商，制定切实可行的计费标准，并且随着地方经济环境的改善而不断提高，使其逐步达到国家规定的代理费标准。
3、加快实行财政预算制度的改革，全面推行真正意义上的部门预算
目前我国各级财政预算的编制比较粗糙，财政预算的编制、执行、结果等透明度不高，年中增加或调整预算的随意性大，人为的因素多。因此，细化预算编制的内容，推行详细的部门预算编制，将预算支出按部门和支出项目进行细化，经同级人大批准通过后，为国库集中支付制度提供可靠的法制保障。
4、完善国库集中支付制度的配套改革
面对新的形势，有关部门应尽快出台相关的法律法规和管理办法，加快法规的修订和完善。制定《集中支付操作程序》，修改《国家金库条例》及其实施细则，修改《中国人民银行会计制度》、《国库会计核算办法》等相关财政金融法规，细化操作规程，并对会计科目的设置，更正凭证和国库会计报表的格式都一一加以规范，为参与改革的各方合理规避风险提供可操作的制度依据。