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摘 要 “麻旦旦处女案件”经媒体的报道和讨论后，精神赔偿标准、行政人员归责、行政复议机制缺陷成为法律人关注的焦点之一。随着时间的流逝和沉淀，站在理性的角度，本文深入制度层面去剖析行政救济制度，就精神赔偿配套细则、行政追偿制度、行政复议机关的独立性方向，以期进一步完善我国的行政救济制度。
关键词 麻旦旦 行政救济制度 精神赔偿
作者简介：罗文樱，西南政法大学行政法学院2012级行政法专业本科生，研究方向：行政法；鲍淑丹，西南政法大学应用法学院2012级法学（环境执法专业）本科生，研究方向：环境法。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）12-035-02
一、麻旦旦案情简介①
2001年元月8日晚，陕西省泾阳县蒋路乡派出所民警王海涛和派出所聘用司机胡定安二人非法传唤麻旦旦并进行了23小时的非法讯问（包括猥亵、威胁、恫吓、殴打并背铐在篮球架上）逼迫其承认有“卖淫行为”。其后泾阳县公安局出具了一份《治安管理处罚裁决书》，该裁决书以嫖娼为由决定对麻旦旦拘留十五天，并且将性别被写成了男性。麻旦旦向咸阳市公安局提出行政复议申请并递交证明处女膜完好的医疗鉴定。此后，市公安局两次要求麻旦旦再次“处检”，并均证明麻旦旦仍为处女，遂撤消了县公安局的错误裁决。
2月23日， 泾阳县公安局对麻旦旦一案涉及的办案民警、相关领导进行了相应处理。此后，麻旦旦将泾阳县、咸阳市两级公安局告上法院，要求赔偿精神损失费500万元。5月19日，咸阳市秦都区法院一审判决赔偿74元。
麻旦旦不服一审判决，毅然提起上诉，坚持索赔500万元。2001年12月11日，咸阳市中级人民法院对此案做出二审判决：确认泾阳县公安局对麻旦旦讯问时使用械具、殴打并限制其人身自由行政行为违法，支付麻旦旦违法限制其人身自由两天的赔偿金74.66元。
二、对麻旦旦案件争议焦点的思考
（一）赔偿标准——500万从何而来
在这场匪夷所思的事件中，麻旦旦作为一个贞操观念极其强烈的传统妇女，不光忍受了个别警察的精神和肉体折磨，还要忍受着公众舆论的指指点点，已经不能正常的生活。在当时的国家赔偿中并没有规定精神赔偿，除非受到了实质上的官能性损害，比如：变成精神失常，仅仅是单纯性的精神痛楚或者屈辱难以得到这方面的赔偿，并且主流观点认为500万的巨额赔偿是“漫天要价”，“故意闹腾”。时至今日500万的赔偿诉求也是难以实现，那么500万的标准从何而来？作为刚刚起步的精神赔偿，在法律上只有“造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金”的原则性规定，如何界定“严重后果”这一前提以及确定“精神抚慰金”的范围并没有做进一步的规定，因此在法律实务中面临了诸多困难。赔偿标准的缺陷主要体现在两个方面：
1.严重精神后果的认定。精神损害是否严重直接影响了赔偿权利人的诉求能否得到法院支持，侵权人能否得到应有的惩罚。“严重”一词一直以来都是一个模糊的概念，没有一个大致统一的标准。这种现状直接导致了在各地和各级法院在实践中做出数额差别很大的判决，遭受了同样待遇的受害人无法获得相似或者同样的公平待遇。这种显失公平的存在无疑损害了法律公正的形象，因此认定精神损害是否严重在整个精神损害的环节中是至关重要的。
2.精神损害抚慰金的适用范围。2010年的《国家赔偿修正法》第35条所规定的精神赔偿需要满足其第3条和第17条的有关人身自由和生命健康权的规定，并且在确认精神损害抚慰金额的实践中，也普遍认可受害人人身自由和生命健康权被侵害的事实为主要考量因素。但将麻旦旦案件放在国家赔偿法修正实施之后，所考虑的更多是对其名誉的影响，而不是限制人生自由的时间。②由此凸显出精神赔偿范围的局限性。
（二）是否应当向行政人员王海涛追偿
依据《国家赔偿法》第16条规定，行政工作人员或者受委托的个人或组织在行使职权时，其职务违法行为侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益并造成损害的，由国家承担赔偿责任。但如果行政工作人员或者受委托的个人或组织在行使行政职权时归责于自身的故意或者重大过失时，国家在赔偿受害人的损失后，有权向上诉人员追偿。王海涛作为一名人民警察，因个人原因滥用职权，在审讯时对麻旦旦进行了殴打、猥亵、辱骂等违法行为，依据法律的规定，是应当被追偿的。但是此案对于王海涛的处理是开除党籍、行政降级和辞退，并没有在诉讼结束后对其追偿。追其原因，在于追偿机关并没有严格履行追偿权。
由于行政工作人员这一特殊身份，具有代表所属行政组织行使某种行政行为的权利，其应当成为被约束的主体。其原因有两点：一是追偿权设立目的是为了用经济惩罚的办法督促公务人员恪尽职守。追偿机关不积极履行追偿权，那么就不能起到惩戒的作用，不能起到警示和督促其他行政人员的目的。正如有学者所说，“让公务人员向国家支付货币，是可以治疗一些疑难杂症的，也可以起到‘杀鸡儆猴’的作用，是从那些与被惩罚人们有着并行驶着一模一样职权的人们从他们身上吸取教训经验，防止类似的事件再次发生”。③二是追偿权的设立体现社会公平。行政赔偿最早是由国家代为承担的，国家对赔偿的支出源于财政，财政的最主要收入则源于税收，可以说，实际上的赔偿费用是源于人民的纳税，因行政工作人员的故意或者过失造成的损害由国家财政收入来支付，这显然对于纳税人来说是有失公平的。可以说，向王海涛追偿不仅仅是为了对他起到惩戒的作用，更是为了警示其他行政工作人员，更是为了追求社会公平。因此，追偿机关应当且必须向王海涛追偿。
三、 完善行政救济制度的建议
（一）合理界定“严重后果”，扩大精神抚慰金范围
我国立法者尝试用造成“严重后果”来界定是采用非财产性担责方式，如消除影响、恢复名誉、赔礼道歉，还是采用支付精神损害抚慰金的财产性的担责方式，但这种划分过于原则化。精神损害本身是无形的、内在的，因此很难对损害程度作出准确的判断 。根据《国家赔偿法》相关规定我们可以推出，只有造成致人死亡和致人残疾两类严重后果，受害人才必然获得财产性赔偿，而其他类型案件则不具有这种必然性。笔者认为，合理界定人身伤害的“严重后果”可以扩大考虑范畴综合考虑多种因素，如侵权行为的手段和方式，侵权人的主观恶意和过错程度以及事后的认错和补救措施等等，无须局限于是否有人身伤害这一点。如美国侵权法认为精神损害还包括“疼痛和痛苦”，《美国侵权法第二次重述》列明了“疼痛和痛苦”的具体表现形式，包括人身伤害、精神痛苦、羞辱感、担心和焦虑、失去配偶的陪伴、失去自由等等。美国将精神损害的范围进行了扩张性考虑，有利于把握住精神损害的实质，有利于对法官的自由裁量权进行限制，有利于判断是否造成了“严重后果”。 在行政救济中，公民和法人以及其他组织在公权力面前都处于弱势地位，可通过赔偿超出实际损害的金额达到惩罚、威慑、避免这类情况再次发生的作用。在英美法系中，惩罚性赔偿和精神损害赔偿是统一于损害赔偿制度的，二者互有联系并相互补充。18世纪的美国法常常将惩罚性损害赔偿用于暴力侵害，因为此种侵害行为会造成受害人的精神损害，惩罚性赔偿的适用旨在抚慰被害人心理上的痛苦和情感上的伤害。 英国法上的精神损害赔偿也有惩罚性方式：法院专门判决一笔较高数额的赔偿彰显对侵害人行为的惩罚。 现如今，我国消费者权益保护法和产品质量法中都有了惩罚性赔偿的规定。英美法系和我国现行法中关于惩罚性赔偿的规定都对于在我国国家赔偿制度中建立惩罚性赔偿制度有借鉴意义。
（二） 建立追偿监督程序，完善行政追偿制度
2010年《国家赔偿法》虽有追偿权的规定，但没有对追偿程序作出规定，也正是由于缺少了对追偿程序的规定，导致了追偿制度无法顺利的实施。再者，追偿行为是发生在行政机关内部的，追偿人和被追偿人是领导和下属的关系。在这种情况下，可能因为上下级的私情而出现象征性追偿或不追偿的情况，这种怠于形式追偿权的行为也会使得追偿制度无法顺利实施。因此，建立和完善行政追偿中的监督程序十分必要。
（三）赋予行政复议机关一定的独立性
由于目前行政复议机关在组织和职权行使等方面受到了其他行政机关过多的干扰，因此，有必要在行政复议机关的独立性方面加强建设，以保证复议决定的合法性和公正性，增强公众对行政复议的信任度。
《行政复议法》第1条明确规定：“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”可以看出行政复议制度是一项行政机关内部自我纠正错误的监督机制，其目的就是防止并纠正内部行政机关以及行政机关的工作人员作出违法的或者不适当的具体行政行为。因此，将行政复议机关完全独立于行政系统以外也不太现实。我认为，虽然不将行政复议机关完全独立，但可以将其在内部进行划分，与普通的行政机关分离。
具体建议有两个方面：一是地方复议机关只对上级复议机关负责。在管理上实行垂直管理，而不再受平级约束。二是复议机关的行政人员由复议机关直接领导，复议机关人员不得同时在政府的其他行政岗位任职。行政复议机关独立与否，关乎于正当程序，关乎于公权力的权威和效力。作为裁判者，行政复议机关应当站在公平公正的角度去解决纷争，并避免“自己做自己法官”的尴尬，在程序上尽可能的公开透明以此给行政复议相对人安全感。
时过境迁，十几年后再次对麻旦旦案件进行理解，会欣喜于国家赔偿制度的发展——增加了精神赔偿的版块。但也需要理性看待行政救济制度中仍存在的问题：精神赔偿认定过于原则化和精神赔偿范围狭隘；行政追偿监督程序的缺失；复议机关独立性广受干扰，本文就此也提出来相对应的建议。面对复杂多变的社会生活，行政救济制度作为官民对话的突破口，要不断增强其应变能力和可操作性。在此仅以愚生之见采百家之言，浅论行政救济制度麟角。同时期待更多的人关注行政救济制度，促进法治社会和和谐社会的发展。
注释：
陈华南、秦风.“处女嫖娼“案续：原告索赔金额升至500万.南方网.2001-02-16；李静、马跃.“处女嫖娼案”审结，麻旦旦不服一审判决提出上诉.三秦都市报.2001-05-10；周秦、雨藤.“处女嫖娼案”二审庭审目击：麻旦旦瘫倒法庭.江南时报.2001-07-19（3）.
杨临萍.国家赔偿案件中精神赔偿制度疑难问题研究.中国法制出版社.2014.4.
姜明安.行政法与行政诉讼法.北京大学出版社.2011.
张运鸿、王谨.国家赔偿至精神赔偿损害制度研究.河北法学.2011（12）.19.
金福海.惩罚性赔偿制度研究.法律出版社.2008.
胡雪梅.英国侵权法.中国政法大学出版社.2008.
田巍.论行政复议机关的独立性——兼与英国行政裁判所制度比较.内蒙古农业大学学报.2009.
参考文献：
[1]张越.行政复议法学.中国法制出版社.2007.
关键词 麻旦旦 行政救济制度 精神赔偿
作者简介：罗文樱，西南政法大学行政法学院2012级行政法专业本科生，研究方向：行政法；鲍淑丹，西南政法大学应用法学院2012级法学（环境执法专业）本科生，研究方向：环境法。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）12-035-02
一、麻旦旦案情简介①
2001年元月8日晚，陕西省泾阳县蒋路乡派出所民警王海涛和派出所聘用司机胡定安二人非法传唤麻旦旦并进行了23小时的非法讯问（包括猥亵、威胁、恫吓、殴打并背铐在篮球架上）逼迫其承认有“卖淫行为”。其后泾阳县公安局出具了一份《治安管理处罚裁决书》，该裁决书以嫖娼为由决定对麻旦旦拘留十五天，并且将性别被写成了男性。麻旦旦向咸阳市公安局提出行政复议申请并递交证明处女膜完好的医疗鉴定。此后，市公安局两次要求麻旦旦再次“处检”，并均证明麻旦旦仍为处女，遂撤消了县公安局的错误裁决。
2月23日， 泾阳县公安局对麻旦旦一案涉及的办案民警、相关领导进行了相应处理。此后，麻旦旦将泾阳县、咸阳市两级公安局告上法院，要求赔偿精神损失费500万元。5月19日，咸阳市秦都区法院一审判决赔偿74元。
麻旦旦不服一审判决，毅然提起上诉，坚持索赔500万元。2001年12月11日，咸阳市中级人民法院对此案做出二审判决：确认泾阳县公安局对麻旦旦讯问时使用械具、殴打并限制其人身自由行政行为违法，支付麻旦旦违法限制其人身自由两天的赔偿金74.66元。
二、对麻旦旦案件争议焦点的思考
（一）赔偿标准——500万从何而来
在这场匪夷所思的事件中，麻旦旦作为一个贞操观念极其强烈的传统妇女，不光忍受了个别警察的精神和肉体折磨，还要忍受着公众舆论的指指点点，已经不能正常的生活。在当时的国家赔偿中并没有规定精神赔偿，除非受到了实质上的官能性损害，比如：变成精神失常，仅仅是单纯性的精神痛楚或者屈辱难以得到这方面的赔偿，并且主流观点认为500万的巨额赔偿是“漫天要价”，“故意闹腾”。时至今日500万的赔偿诉求也是难以实现，那么500万的标准从何而来？作为刚刚起步的精神赔偿，在法律上只有“造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金”的原则性规定，如何界定“严重后果”这一前提以及确定“精神抚慰金”的范围并没有做进一步的规定，因此在法律实务中面临了诸多困难。赔偿标准的缺陷主要体现在两个方面：
1.严重精神后果的认定。精神损害是否严重直接影响了赔偿权利人的诉求能否得到法院支持，侵权人能否得到应有的惩罚。“严重”一词一直以来都是一个模糊的概念，没有一个大致统一的标准。这种现状直接导致了在各地和各级法院在实践中做出数额差别很大的判决，遭受了同样待遇的受害人无法获得相似或者同样的公平待遇。这种显失公平的存在无疑损害了法律公正的形象，因此认定精神损害是否严重在整个精神损害的环节中是至关重要的。
2.精神损害抚慰金的适用范围。2010年的《国家赔偿修正法》第35条所规定的精神赔偿需要满足其第3条和第17条的有关人身自由和生命健康权的规定，并且在确认精神损害抚慰金额的实践中，也普遍认可受害人人身自由和生命健康权被侵害的事实为主要考量因素。但将麻旦旦案件放在国家赔偿法修正实施之后，所考虑的更多是对其名誉的影响，而不是限制人生自由的时间。②由此凸显出精神赔偿范围的局限性。
（二）是否应当向行政人员王海涛追偿
依据《国家赔偿法》第16条规定，行政工作人员或者受委托的个人或组织在行使职权时，其职务违法行为侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益并造成损害的，由国家承担赔偿责任。但如果行政工作人员或者受委托的个人或组织在行使行政职权时归责于自身的故意或者重大过失时，国家在赔偿受害人的损失后，有权向上诉人员追偿。王海涛作为一名人民警察，因个人原因滥用职权，在审讯时对麻旦旦进行了殴打、猥亵、辱骂等违法行为，依据法律的规定，是应当被追偿的。但是此案对于王海涛的处理是开除党籍、行政降级和辞退，并没有在诉讼结束后对其追偿。追其原因，在于追偿机关并没有严格履行追偿权。
由于行政工作人员这一特殊身份，具有代表所属行政组织行使某种行政行为的权利，其应当成为被约束的主体。其原因有两点：一是追偿权设立目的是为了用经济惩罚的办法督促公务人员恪尽职守。追偿机关不积极履行追偿权，那么就不能起到惩戒的作用，不能起到警示和督促其他行政人员的目的。正如有学者所说，“让公务人员向国家支付货币，是可以治疗一些疑难杂症的，也可以起到‘杀鸡儆猴’的作用，是从那些与被惩罚人们有着并行驶着一模一样职权的人们从他们身上吸取教训经验，防止类似的事件再次发生”。③二是追偿权的设立体现社会公平。行政赔偿最早是由国家代为承担的，国家对赔偿的支出源于财政，财政的最主要收入则源于税收，可以说，实际上的赔偿费用是源于人民的纳税，因行政工作人员的故意或者过失造成的损害由国家财政收入来支付，这显然对于纳税人来说是有失公平的。可以说，向王海涛追偿不仅仅是为了对他起到惩戒的作用，更是为了警示其他行政工作人员，更是为了追求社会公平。因此，追偿机关应当且必须向王海涛追偿。
三、 完善行政救济制度的建议
（一）合理界定“严重后果”，扩大精神抚慰金范围
我国立法者尝试用造成“严重后果”来界定是采用非财产性担责方式，如消除影响、恢复名誉、赔礼道歉，还是采用支付精神损害抚慰金的财产性的担责方式，但这种划分过于原则化。精神损害本身是无形的、内在的，因此很难对损害程度作出准确的判断 。根据《国家赔偿法》相关规定我们可以推出，只有造成致人死亡和致人残疾两类严重后果，受害人才必然获得财产性赔偿，而其他类型案件则不具有这种必然性。笔者认为，合理界定人身伤害的“严重后果”可以扩大考虑范畴综合考虑多种因素，如侵权行为的手段和方式，侵权人的主观恶意和过错程度以及事后的认错和补救措施等等，无须局限于是否有人身伤害这一点。如美国侵权法认为精神损害还包括“疼痛和痛苦”，《美国侵权法第二次重述》列明了“疼痛和痛苦”的具体表现形式，包括人身伤害、精神痛苦、羞辱感、担心和焦虑、失去配偶的陪伴、失去自由等等。美国将精神损害的范围进行了扩张性考虑，有利于把握住精神损害的实质，有利于对法官的自由裁量权进行限制，有利于判断是否造成了“严重后果”。 在行政救济中，公民和法人以及其他组织在公权力面前都处于弱势地位，可通过赔偿超出实际损害的金额达到惩罚、威慑、避免这类情况再次发生的作用。在英美法系中，惩罚性赔偿和精神损害赔偿是统一于损害赔偿制度的，二者互有联系并相互补充。18世纪的美国法常常将惩罚性损害赔偿用于暴力侵害，因为此种侵害行为会造成受害人的精神损害，惩罚性赔偿的适用旨在抚慰被害人心理上的痛苦和情感上的伤害。 英国法上的精神损害赔偿也有惩罚性方式：法院专门判决一笔较高数额的赔偿彰显对侵害人行为的惩罚。 现如今，我国消费者权益保护法和产品质量法中都有了惩罚性赔偿的规定。英美法系和我国现行法中关于惩罚性赔偿的规定都对于在我国国家赔偿制度中建立惩罚性赔偿制度有借鉴意义。
（二） 建立追偿监督程序，完善行政追偿制度
2010年《国家赔偿法》虽有追偿权的规定，但没有对追偿程序作出规定，也正是由于缺少了对追偿程序的规定，导致了追偿制度无法顺利的实施。再者，追偿行为是发生在行政机关内部的，追偿人和被追偿人是领导和下属的关系。在这种情况下，可能因为上下级的私情而出现象征性追偿或不追偿的情况，这种怠于形式追偿权的行为也会使得追偿制度无法顺利实施。因此，建立和完善行政追偿中的监督程序十分必要。
（三）赋予行政复议机关一定的独立性
由于目前行政复议机关在组织和职权行使等方面受到了其他行政机关过多的干扰，因此，有必要在行政复议机关的独立性方面加强建设，以保证复议决定的合法性和公正性，增强公众对行政复议的信任度。
《行政复议法》第1条明确规定：“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”可以看出行政复议制度是一项行政机关内部自我纠正错误的监督机制，其目的就是防止并纠正内部行政机关以及行政机关的工作人员作出违法的或者不适当的具体行政行为。因此，将行政复议机关完全独立于行政系统以外也不太现实。我认为，虽然不将行政复议机关完全独立，但可以将其在内部进行划分，与普通的行政机关分离。
具体建议有两个方面：一是地方复议机关只对上级复议机关负责。在管理上实行垂直管理，而不再受平级约束。二是复议机关的行政人员由复议机关直接领导，复议机关人员不得同时在政府的其他行政岗位任职。行政复议机关独立与否，关乎于正当程序，关乎于公权力的权威和效力。作为裁判者，行政复议机关应当站在公平公正的角度去解决纷争，并避免“自己做自己法官”的尴尬，在程序上尽可能的公开透明以此给行政复议相对人安全感。
时过境迁，十几年后再次对麻旦旦案件进行理解，会欣喜于国家赔偿制度的发展——增加了精神赔偿的版块。但也需要理性看待行政救济制度中仍存在的问题：精神赔偿认定过于原则化和精神赔偿范围狭隘；行政追偿监督程序的缺失；复议机关独立性广受干扰，本文就此也提出来相对应的建议。面对复杂多变的社会生活，行政救济制度作为官民对话的突破口，要不断增强其应变能力和可操作性。在此仅以愚生之见采百家之言，浅论行政救济制度麟角。同时期待更多的人关注行政救济制度，促进法治社会和和谐社会的发展。
注释：
陈华南、秦风.“处女嫖娼“案续：原告索赔金额升至500万.南方网.2001-02-16；李静、马跃.“处女嫖娼案”审结，麻旦旦不服一审判决提出上诉.三秦都市报.2001-05-10；周秦、雨藤.“处女嫖娼案”二审庭审目击：麻旦旦瘫倒法庭.江南时报.2001-07-19（3）.
杨临萍.国家赔偿案件中精神赔偿制度疑难问题研究.中国法制出版社.2014.4.
姜明安.行政法与行政诉讼法.北京大学出版社.2011.
张运鸿、王谨.国家赔偿至精神赔偿损害制度研究.河北法学.2011（12）.19.
金福海.惩罚性赔偿制度研究.法律出版社.2008.
胡雪梅.英国侵权法.中国政法大学出版社.2008.
田巍.论行政复议机关的独立性——兼与英国行政裁判所制度比较.内蒙古农业大学学报.2009.
参考文献：
[1]张越.行政复议法学.中国法制出版社.2007.