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摘要城市房屋征收成为我国现阶段普遍的现象之一。政府作为房屋征收的重要主体之一,由于角色定位不准,使得本应维护被征收人权益的政府,也在其中充当了些许负面的角色。政府责任在房屋征收中的失范原因在于其政府责任意识的缺乏、权力滥用以及法律规范的缺失。因此,应通过明确界定公共利益,建立房屋征收目的合法性审查机制;完善有关政府责任法律规范;创新房屋征收中政府责任管理机制等等多种措施来完善我国房屋征收中的政府责任,保护被征收人的合法权益。
关键词房屋征收 政府责任 公共利益
中图分类号:D920.5 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)04-165-02
城市房屋征收已经并将长时期成为我国经济社会发展过程中十分普遍的现象。随着我国经济建设的快速发展、基础设施建设及城市中心改造进程的加快,大量城市居民私有房屋被征收。然我国现有的法律法规难以找出真正保障房屋被征收人权益的法律,也无保障其权益的专项救济措施。我国《宪法》和《物权法》虽然对城镇房屋征收要补偿做了规定,但是由于在房屋征收的目的和范围、征收程序、补偿标准上没有配套的规定,导致在实践中,政府滥用房屋征收、被征收人的补偿标准低、数额少,很多被征收人陷入了失房后赔偿款无力购房、或只能到城市边远地方购房的境地,生活质量明显下降。城镇房屋被征收人的权益保护问题越来越突出,已严重影响城市社会稳定和经济发展。如不及时解决,随时都有可能引发新的社会矛盾和冲突,势必影响社会的大局,进而制约经济的发展。政府作为社会的管理者,对房屋征收过程中诸如此类的问题的解决有着不可推卸的责任。因此,研究房屋征收过程中的政府责任具有重大的理论意义和重要的现实意义。
一、房屋征收中政府责任失范的原因考察
现代行政法要求政府应该以服务为理念,建立法治政府、责任政府、服务型政府,这些要求政府在房屋征收中充分发挥作用,承担应有责任,保护被征收人的利益和公共利益。然而,在实践中,政府往往却没有履行其义务,不作为或滥作为,侵害了广大被征收人的利益,由此引发一系列的社会矛盾。政府责任的失范,主要为以下原因所致:
第一、政府服务意识的缺乏。现代民主政治的发展要求政府从管理型政府向服务型政府发展,“政府责任是指政府能够积极地对社会民众的需求做出回应,并采取积极的措施,公正、有效地实现公众的需求和利益。”在现代责任政府的理念下,我们政府要做的是为人民服务,做人民公仆。在目前的房屋征收中,我们很难看到政府的这种服务意识。政府的房屋征收行为就带有强权性质,往往只单方面确定补偿标准、价格、区位等,毫无商量之余地。
第二、地方政府滥用权力,越权违规征收房屋。经济利益的趋动促使地方政府滥用手中的房屋征收权。改革开放以来,由于行政性支出和教育支出过大,再加上小康建设、基础设施等建设投人,县、乡财政紧张。现阶段县级财政基本上属于“吃饭财政”,就效益而言,房地产已成为各地政府的重要的财政来源,于是乎,一些地方政府开始以地生财,一方面用计划经济的办法低价征收房屋拿地,另一方面用市场经济的高价从房地产开发商那儿拿钱,政府彻底沦为房产商的利益共同体。
第三、政府责任法律规范的滞后。其一,政府在征地中没有尽力尽到合理补偿责任。我国《宪法》和《物权法》虽然规定,在房屋征收中国家或政府要承担起给被征收人予以补偿的责任。但是,对于具体的补偿标准,却没有做出相应的规定。其二,政府在房屋征收中没有尽力尽到程序规范责任。我国《物权法》并没有对房屋征收的程序做出规定,而《城市房屋拆迁管理条例》不仅没有做出保护房屋被征收人的正当程序,甚至某些规定与《物权法》的规定是相违背的。其三,政府在房屋征地中没有尽力做到监督、救济责任。被征收人为了讨个说法,采取各种形式上访政府,甚至责难政府;而政府为确保经济建设,千方百计地做群众工作,不得不主动或被动地承担了房屋征收中发生的额外的社会成本,包括对政府形象不良的那部分,以政府的越位去代替司法的缺位。这是我国现行房屋征收制度在救济上的双重失败。
二、城市房屋征收中政府责任的对策
首先,明确界定“公共利益”,建立房屋征收目的合法性审查机制。我国《宪法》第十三条规定:国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。《物权法》也做了类似规定。但并未对公共利益这一法律术语加以定义。公共利益是一个比较抽象的法律术语,其内涵抽象、不确定。因此,公共利益的外延如何界定,一直是学者长期研究和争论的话题,也是立法进程中的疑难问题。《物权法》没有对公共利益的概念进行界定。有鉴于此,笔者认为,我国宜采取概括式与列举式相结合的立法技术,除了保留现有“公共利益”的原则性规定外,还应明确规定“公共利益”的具体范围;既严格限定范围,又体现与时俱进的灵活性和包容性,以及时应对出现的新问题新情况。具体而言,可以将公共利益需要限制在以下几个方面:(1)国家机关和军事设施建设需要;(2)基础设施,包括供水、供气、供热、供电、公共交通、道路等城市基础设施以及国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施建设的需要;(3)公益事业需要,包括非营利性教育设施、体育设施、医疗卫生设施、社会福利设施和公共文化设施、公益性科研机构建设需要;(4)特殊建设,包括监狱、劳教所、戒毒所、看守所、治安拘留所、收容教育所等建设需要;(5)享受特殊政策优惠的用地,如涉及国家安全领域和对国家长期发展具有战略意义的高新技术开发企业、经济适用房建设等。
要确认征收是否符合“公共利益”的需要,还应保证程序正当,建立城市房屋征收目的合法性审查机制,即应当设计一个有公众、利益被限制者、权力部门共同参与的法律适用程序,对是否符合公共利益进行审查。一是要建立和完善房屋征收合法性审查、审批和监督程序。首先,建立严格的城市房屋征收审批制度,加强对房屋征收目的合法性的事前审查。其次,建立房屋征收目的救济制度,加强房屋征收目的合法性的事后审查。运用司法审查权对行政机关的征收行为予以监督,防止政府任意扩大征收范围。二是建立专门的城市房屋征收工作委员会,加强宏观调控。建立由相关职能部门人员、权威人士及地方各有关方面代表组成的工作委员会,加强对房屋征收工作的指导、审核、监督与宏观调控,以避免“政府说了算”之弊端,谨防房屋征收过程中的违规行为。三是遵循公开的原则,实行房屋征收的公示制度,将所征房屋所在地的基本情况、目的、用途、征收补偿标准、征收过程等公布于众,举行公众听证会,便于公众参与,实行民主管理与监督,保证政府征收房屋的合理、合法与公正。
其次,完善有关政府责任法律规范。(1)完善在房屋征收中国家或政府对被征收人承担补偿的责任。我国《宪法》和《物权法》规定了政府对被征地者给予补偿的责任。笔者认为,关于具体的补偿的形式,无论是以货币形式或是实物交换形式都可以。但是,具体采用何种补偿形式,应当赋予房屋被征收人自由选择权。如果是货币补偿,应确保被征收人能够买得起与被征收房屋相适应的房子,能偶维持正常居住水平。不能出现被征收人在获得补偿后,由于当地房价上涨而买不起房子的情况。如果是实物补偿,也不得明显低于被征收人原来的居住水平。(2)国务院或省级政府应负担起完善规定相关补偿费用标准的法规责任,制定科学、合理的征地补偿标准。借鉴大多数国家和地区的做法,以市场作为基础,根据被征收房屋的不同类型和地域,将房屋的价值与土地使用权的价值相结合,将房屋补偿费、土地使用权补偿费、搬迁补偿费、过渡补偿费等主要补偿项目的补偿价格结合当前房地产市场中同地段商品房的市场价格,综合确定补偿标准。同时,政府要负责任制定出合理的房屋征收补偿范围的法规。扩大补偿范围,将房屋征收补偿费用扩大到包括直接相关的损失和间接损失两个方面。同时,在房屋征收过程中发现违规征收行为的,政府应负责任提供可行的救济措施,因此政府还得制定出完备的救济法规,对房屋征收中被征收人的合法权益给予救济。
再次,创新房屋征收中政府责任管理机制。房屋征收中政府责任的实现还在于政府责任管理机制的创新,因为健全的责任管理机制才能有助于权力的制约和监督。第一,建立房屋征收信息公开制。在实践中,当前必须明确政府征收权力运作程序,健全信息资料公开制度,应不断加大推行电子政务的力度,运用现代科技手段,将政府的房屋征收申请、审批、公告、组织实施、补偿、争议裁决相关征收信息及时发布到政府网站上,以进一步增强政府管理活动的透明度,接受公众的监督,广泛听取社会各界的建议与意见等。第二,政府征收官员问责制。为了防止房屋征收中的征收权的滥用和腐败行为的发生,应建立起房屋征收官员问责机制,通过与责任追究或承担机制以及各种监督手段加以督促,才能使政府树立依法征收、责任征收的责任意识。首先,必须明确政府、政府部门和各级各类房屋征收官员的权力和责任,并明确他们行使房屋征收权力和履行征收职责的条件和方式。其次,必须建立房屋征收中严格的职责规范评价标准体系,针对房屋征收申请、审批、公告、组织实施、补偿、争议裁决等不同环节及不同层次政府部门的岗位特点,建立相应的岗位职责规范评价标准体系,并以相应的法律法规来确定。第三,被征收人参与房屋征收政府责任维护机制。具体包括:(1)房屋征收听证制。在房屋征收中,政府通过公开听证,可以广泛听取普通民众、专家和被征收人的意见,以尽可能保证房屋征收有关决策更符合公共利益的需要和被征收人的合法权益。(2)房屋征收专家咨询和民众意见反馈制。房屋征收专家咨询制是吸纳部分拥有专业知识和特长的公民参与房屋征收政策制定的一种有效模式。它可以有效沟通公民与政府之间的联系,改善公共部门及其公职人员同外界的关系,也可以充分利用各行各业专家的知识,提高房屋征收决策的科学化水平。民意反映了民众对政府的期待、对房屋政策的评介和对政府房屋征收行为和绩效的评估。因此,进行民意调查是促进政府履行职责的基础工作。政府应当将被征收人、公众和专家意见的采纳情况、不采纳情况及理由及时公布。(3)公众社团组织参与制。现代民主社会的一个标志便是各种各样的社团组织的兴盛发达,这些社团组织既包括以盈利为目的的利益团体,也包括非营利组织,它们是有效沟通公民个体与国家间关系的重要媒介。房屋被征收人可以通过这些社团组织,将个人意愿转化为一种群体的呼声,以期引起重视,以至达到监督政府及其公务人员的作用。另外,公民还可以通过法定途径提出建议批评乃至举报相关人员的失职读职行为等方式来维护自己的责任。
注释:
张成福.责任政府论.中国人民大学学报.2000(2).
中国审判2010年第二期专家解读拆迁条例修订.
关键词房屋征收 政府责任 公共利益
中图分类号:D920.5 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)04-165-02
城市房屋征收已经并将长时期成为我国经济社会发展过程中十分普遍的现象。随着我国经济建设的快速发展、基础设施建设及城市中心改造进程的加快,大量城市居民私有房屋被征收。然我国现有的法律法规难以找出真正保障房屋被征收人权益的法律,也无保障其权益的专项救济措施。我国《宪法》和《物权法》虽然对城镇房屋征收要补偿做了规定,但是由于在房屋征收的目的和范围、征收程序、补偿标准上没有配套的规定,导致在实践中,政府滥用房屋征收、被征收人的补偿标准低、数额少,很多被征收人陷入了失房后赔偿款无力购房、或只能到城市边远地方购房的境地,生活质量明显下降。城镇房屋被征收人的权益保护问题越来越突出,已严重影响城市社会稳定和经济发展。如不及时解决,随时都有可能引发新的社会矛盾和冲突,势必影响社会的大局,进而制约经济的发展。政府作为社会的管理者,对房屋征收过程中诸如此类的问题的解决有着不可推卸的责任。因此,研究房屋征收过程中的政府责任具有重大的理论意义和重要的现实意义。
一、房屋征收中政府责任失范的原因考察
现代行政法要求政府应该以服务为理念,建立法治政府、责任政府、服务型政府,这些要求政府在房屋征收中充分发挥作用,承担应有责任,保护被征收人的利益和公共利益。然而,在实践中,政府往往却没有履行其义务,不作为或滥作为,侵害了广大被征收人的利益,由此引发一系列的社会矛盾。政府责任的失范,主要为以下原因所致:
第一、政府服务意识的缺乏。现代民主政治的发展要求政府从管理型政府向服务型政府发展,“政府责任是指政府能够积极地对社会民众的需求做出回应,并采取积极的措施,公正、有效地实现公众的需求和利益。”在现代责任政府的理念下,我们政府要做的是为人民服务,做人民公仆。在目前的房屋征收中,我们很难看到政府的这种服务意识。政府的房屋征收行为就带有强权性质,往往只单方面确定补偿标准、价格、区位等,毫无商量之余地。
第二、地方政府滥用权力,越权违规征收房屋。经济利益的趋动促使地方政府滥用手中的房屋征收权。改革开放以来,由于行政性支出和教育支出过大,再加上小康建设、基础设施等建设投人,县、乡财政紧张。现阶段县级财政基本上属于“吃饭财政”,就效益而言,房地产已成为各地政府的重要的财政来源,于是乎,一些地方政府开始以地生财,一方面用计划经济的办法低价征收房屋拿地,另一方面用市场经济的高价从房地产开发商那儿拿钱,政府彻底沦为房产商的利益共同体。
第三、政府责任法律规范的滞后。其一,政府在征地中没有尽力尽到合理补偿责任。我国《宪法》和《物权法》虽然规定,在房屋征收中国家或政府要承担起给被征收人予以补偿的责任。但是,对于具体的补偿标准,却没有做出相应的规定。其二,政府在房屋征收中没有尽力尽到程序规范责任。我国《物权法》并没有对房屋征收的程序做出规定,而《城市房屋拆迁管理条例》不仅没有做出保护房屋被征收人的正当程序,甚至某些规定与《物权法》的规定是相违背的。其三,政府在房屋征地中没有尽力做到监督、救济责任。被征收人为了讨个说法,采取各种形式上访政府,甚至责难政府;而政府为确保经济建设,千方百计地做群众工作,不得不主动或被动地承担了房屋征收中发生的额外的社会成本,包括对政府形象不良的那部分,以政府的越位去代替司法的缺位。这是我国现行房屋征收制度在救济上的双重失败。
二、城市房屋征收中政府责任的对策
首先,明确界定“公共利益”,建立房屋征收目的合法性审查机制。我国《宪法》第十三条规定:国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。《物权法》也做了类似规定。但并未对公共利益这一法律术语加以定义。公共利益是一个比较抽象的法律术语,其内涵抽象、不确定。因此,公共利益的外延如何界定,一直是学者长期研究和争论的话题,也是立法进程中的疑难问题。《物权法》没有对公共利益的概念进行界定。有鉴于此,笔者认为,我国宜采取概括式与列举式相结合的立法技术,除了保留现有“公共利益”的原则性规定外,还应明确规定“公共利益”的具体范围;既严格限定范围,又体现与时俱进的灵活性和包容性,以及时应对出现的新问题新情况。具体而言,可以将公共利益需要限制在以下几个方面:(1)国家机关和军事设施建设需要;(2)基础设施,包括供水、供气、供热、供电、公共交通、道路等城市基础设施以及国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施建设的需要;(3)公益事业需要,包括非营利性教育设施、体育设施、医疗卫生设施、社会福利设施和公共文化设施、公益性科研机构建设需要;(4)特殊建设,包括监狱、劳教所、戒毒所、看守所、治安拘留所、收容教育所等建设需要;(5)享受特殊政策优惠的用地,如涉及国家安全领域和对国家长期发展具有战略意义的高新技术开发企业、经济适用房建设等。
要确认征收是否符合“公共利益”的需要,还应保证程序正当,建立城市房屋征收目的合法性审查机制,即应当设计一个有公众、利益被限制者、权力部门共同参与的法律适用程序,对是否符合公共利益进行审查。一是要建立和完善房屋征收合法性审查、审批和监督程序。首先,建立严格的城市房屋征收审批制度,加强对房屋征收目的合法性的事前审查。其次,建立房屋征收目的救济制度,加强房屋征收目的合法性的事后审查。运用司法审查权对行政机关的征收行为予以监督,防止政府任意扩大征收范围。二是建立专门的城市房屋征收工作委员会,加强宏观调控。建立由相关职能部门人员、权威人士及地方各有关方面代表组成的工作委员会,加强对房屋征收工作的指导、审核、监督与宏观调控,以避免“政府说了算”之弊端,谨防房屋征收过程中的违规行为。三是遵循公开的原则,实行房屋征收的公示制度,将所征房屋所在地的基本情况、目的、用途、征收补偿标准、征收过程等公布于众,举行公众听证会,便于公众参与,实行民主管理与监督,保证政府征收房屋的合理、合法与公正。
其次,完善有关政府责任法律规范。(1)完善在房屋征收中国家或政府对被征收人承担补偿的责任。我国《宪法》和《物权法》规定了政府对被征地者给予补偿的责任。笔者认为,关于具体的补偿的形式,无论是以货币形式或是实物交换形式都可以。但是,具体采用何种补偿形式,应当赋予房屋被征收人自由选择权。如果是货币补偿,应确保被征收人能够买得起与被征收房屋相适应的房子,能偶维持正常居住水平。不能出现被征收人在获得补偿后,由于当地房价上涨而买不起房子的情况。如果是实物补偿,也不得明显低于被征收人原来的居住水平。(2)国务院或省级政府应负担起完善规定相关补偿费用标准的法规责任,制定科学、合理的征地补偿标准。借鉴大多数国家和地区的做法,以市场作为基础,根据被征收房屋的不同类型和地域,将房屋的价值与土地使用权的价值相结合,将房屋补偿费、土地使用权补偿费、搬迁补偿费、过渡补偿费等主要补偿项目的补偿价格结合当前房地产市场中同地段商品房的市场价格,综合确定补偿标准。同时,政府要负责任制定出合理的房屋征收补偿范围的法规。扩大补偿范围,将房屋征收补偿费用扩大到包括直接相关的损失和间接损失两个方面。同时,在房屋征收过程中发现违规征收行为的,政府应负责任提供可行的救济措施,因此政府还得制定出完备的救济法规,对房屋征收中被征收人的合法权益给予救济。
再次,创新房屋征收中政府责任管理机制。房屋征收中政府责任的实现还在于政府责任管理机制的创新,因为健全的责任管理机制才能有助于权力的制约和监督。第一,建立房屋征收信息公开制。在实践中,当前必须明确政府征收权力运作程序,健全信息资料公开制度,应不断加大推行电子政务的力度,运用现代科技手段,将政府的房屋征收申请、审批、公告、组织实施、补偿、争议裁决相关征收信息及时发布到政府网站上,以进一步增强政府管理活动的透明度,接受公众的监督,广泛听取社会各界的建议与意见等。第二,政府征收官员问责制。为了防止房屋征收中的征收权的滥用和腐败行为的发生,应建立起房屋征收官员问责机制,通过与责任追究或承担机制以及各种监督手段加以督促,才能使政府树立依法征收、责任征收的责任意识。首先,必须明确政府、政府部门和各级各类房屋征收官员的权力和责任,并明确他们行使房屋征收权力和履行征收职责的条件和方式。其次,必须建立房屋征收中严格的职责规范评价标准体系,针对房屋征收申请、审批、公告、组织实施、补偿、争议裁决等不同环节及不同层次政府部门的岗位特点,建立相应的岗位职责规范评价标准体系,并以相应的法律法规来确定。第三,被征收人参与房屋征收政府责任维护机制。具体包括:(1)房屋征收听证制。在房屋征收中,政府通过公开听证,可以广泛听取普通民众、专家和被征收人的意见,以尽可能保证房屋征收有关决策更符合公共利益的需要和被征收人的合法权益。(2)房屋征收专家咨询和民众意见反馈制。房屋征收专家咨询制是吸纳部分拥有专业知识和特长的公民参与房屋征收政策制定的一种有效模式。它可以有效沟通公民与政府之间的联系,改善公共部门及其公职人员同外界的关系,也可以充分利用各行各业专家的知识,提高房屋征收决策的科学化水平。民意反映了民众对政府的期待、对房屋政策的评介和对政府房屋征收行为和绩效的评估。因此,进行民意调查是促进政府履行职责的基础工作。政府应当将被征收人、公众和专家意见的采纳情况、不采纳情况及理由及时公布。(3)公众社团组织参与制。现代民主社会的一个标志便是各种各样的社团组织的兴盛发达,这些社团组织既包括以盈利为目的的利益团体,也包括非营利组织,它们是有效沟通公民个体与国家间关系的重要媒介。房屋被征收人可以通过这些社团组织,将个人意愿转化为一种群体的呼声,以期引起重视,以至达到监督政府及其公务人员的作用。另外,公民还可以通过法定途径提出建议批评乃至举报相关人员的失职读职行为等方式来维护自己的责任。
注释:
张成福.责任政府论.中国人民大学学报.2000(2).
中国审判2010年第二期专家解读拆迁条例修订.