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摘要我国从2002年开始实行政府采购制度。2003年1月1日《中华人民共和国政府采购法》实施,标志着政府采购的法制化、规范化。在实现政府采购制度以来,在提高财政资金使用效益,降低监督和采购成本,加强国有资产的管理方面成绩斐然。但是,由于制度的不健全,使以政府采购制度抑制腐败的初衷受到挫折。本文试从教育系统系列贿赂案件中反映一些情况检视采购制度存在的问题。
关键词政府采购 教育系统 贿赂案件
中图分类号:D922.1 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)06-051-02
一、采购制度存在的缺陷
2002年以来,我们从办理的多宗教育系统系列贿赂窝案串案,某区教委办主任、中学校长谭某某、中学校长罗某某、郭某某、行贿人蔡某某等贿赂案件中发现,2002年以来教育管理部门对基建工程、学生用品(如校服)等采购实行类似集中采购的制度,由于制度存在漏洞,使犯罪人有机可乘,使采购制度抑制腐败的初衷受到挫折。受贿人在招投标、经费款项划拨等环节权利寻租,采用操纵招投标、擅自限制采购主体自主权、限制市场准入、排除竞争,以权换钱。行贿人以装修等提供服务、以赞助学校行政费用、奖金、劳务费、旅游费用、帮报销费用等方式,以赞助、借款等名义,以钱换权,财力寻租。
政府采购制度的目的是要提高政府采购资金的使用效益,维护国家利益和社会公共利益,其方式主要是招标、竞争性谈判、询价等。因此,政府采购制度是与普通行政事务迥然不同,不能以行政审批制度的惯用方式来实现。但是,就目前而言,无论是政府集中采购还是分散采购都无法摆脱经办人、审核人、批准人的行政审批模式,甚至以行政手段干预、包办采购业务。采购以实现真正的独立。有的系统,如教育系统,甚至将采购制度作为行政管理的手段,不仅使政府采购的功能不能有效发挥,还产生了限制市场准入,排除竞争,变相垄断等副作用,违反了《中华人民共和国政府采购法》规定的公平、公开竞争、透明原则。
1.违反公平、竞争原则,限制市场准入,排除竞争。本案证据反映,蔡某某是教育管理部门指定的六个供应商之一。是什么原因使蔡蔡某某不仅生存了下来,而且越赚越多呢?笔者认为,是教育管理部门以招标为名,行指定校服供应商为实以及人为划分销售区域的做法,人为设置行业贸易壁垒,其他有资格的厂家不能进入,至少是不能平等地进入该区的校服供应市场,使被指定的供应商获得了相对垄断的地位,既排除了外来竞争,又排除了指定供应商之间的竞争,保证指定供应商能够获得高额利润。由于其他人无法染指插足该区的校服供应市场,使蔡某某根本无须担心因为其他供应商进入从而降低他的市场占有率,也无须担心有其他质量更好价格更低的校服与之竞争,他可以限定的最高价格和质量的最低标准向学校出售校服。为了保证自己在一定区域内指定供应商的地位,相关供应商必须保证自己获得该区域教育管理监督部门及主要学校校长的许可和支持。毕竟作为指定供应商所能获得的利润和贿送出去的钱相比,成本实在不算高,以行贿方式维持其指定供应商地位远比改进工艺,提高竞争力要划算得多,决对有利可图。这也就是为什么蔡某某要行贿谭某某、罗某某、郭某某等人的原因。
2.违反透明、公开原则,违反采购规则,以控制资金为目的。自2002年我国正式实施政府采购制度以来,广东省、广州市就从未将校服纳入集中采购目录中,甚至连分散采购的标准都达不到(一般规定,货物类:单项(个、件)采购预算金额10万元以上,或批量采购预算金额30万元以上的货物)。也就是说,采购几万元的校服根本不需要政府采购,自然也没有必要指定供应商。教育管理部门既然在校服供应区域采取了采购模式,就应该遵循政府采购制度的原则和规则。但他们没有这样做,虽然指定了供应商,但又不按照政府采购的要求,遵循透明公开的原则,建立完善的招标、竞争的采购机制。我们在调查中没有看到教育管理部门作为采购方向社会公布采购信息,发现所谓招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购或是询价的文件或相关材料。由此可见,教育管理部门根本没有打算以公开的方式选择供应商。所以,教育管理部门和学校的行为不仅是违反采购规则,连形式上对外公布采购信息也赖得做了。教育管理部门的做法显然是违背有关政府采购的基本原则。
3.采购主体异位,限制采购人的自主权。正如上文所述,由于行政部门的行政干预,使得真正采购的单位不能自行采购,只能在行政管理部门圈定的范围内。校服既不是《中华人民共和国政府采购法》和相关法规规定集中采购项目,也没有什么特殊的要求,应该由购买人自行采购。由于教育管理部门的行政介入,学校根本没有校服采购的自主权。名义上学校是有选择供应商的权利,实际上教育管理部门早把每一个供应商的销售区域都划分好了。每到校服采购的时间,指定供应商就回自己找上门,手上居然还拿着教育管理部门的相关文件。学校也只能按照教育管理部门的要求向指定供应商买校服。如果找其他供应商,迟了学生就没有校服,贵了学生买不起,便宜了又要担心质量问题,还不如找指定供应商的省心,也免得教育管理部门有意见。正是行政干预使采购主体异位,使购买人无法在各符合条件的供应商中选择价廉质优者。
二、行政管理理部门工作机制不完善,对采购事务指导不足,监管不严
《中华人民共和国政府采购法》有预算部门在编制应当将该财政年度政府采购的项目及资金预算列出,应当对供应商资格进行审查等规定。这些规定都是有关采购的部门应当履行的职责。但是从上述案件中,我们发现,有关部门工作机制不完善,对采购事务指导不足,监管不严,被犯罪分之有机可乘,受贿者利用有关漏洞实现权钱交易行贿者则在受贿者的帮助下规避正常程序,赚取暴利。从蔡某某、谭某某、罗某某、郭某某等人的行、受贿案中发现的情况或许能说明一些问题。(1)教育行政管理教育管理部门实行采购制度,但他们既没有建立开放式的供应商目录供学校选择,也没有为采购的学校提供价格、产品质量、市场环境、供应商资信情况等市场信息。既不向社会公众发布采购信息,也没有按规定的方式和程序进行采购。学校无从选择就只能在指定的供应商处购买校服。有关厂商使用包括行贿在内的不正当手段获得指定供应商地位。(2)教育行政管理教育管理部门通过所谓招标方式指定供应商,却不建立有关的审核和监管制度。如我院办理的某中学校因定购校服收受贿赂一案,行贿人蔡某根本不具备政府供应商的条件。他在2002年取得指定供应商地位的时候,没有营业执照、机器厂房,连发票都是其他企业代开的。教育管理部门既没有去检查蔡某厂房、设备,也没有到金融部门做过资信调查。在蔡某作为指定供应商的过程中,教育管理部门同样疏于监督,蔡某的生产能力如何,甚至是其他企业代为开具发票等情况都不知道。蔡景波究竟为什么可以取得指定供应商的地位,他是怎样通过审查的,就可想而知了。(3)学校私设小金库。帐外资金自由流动,为不正常的商业活动提供了条件。由于教育管理部门要求学校的学杂费等收入都要上缴,却又不为校服采购开列预算,学校便直接向学生收取定购校服的款项。为了避免该款项在入帐后被教育管理部门收回归公,于是他们不入帐,严重违反了财务制度。在校服供应商交货后,就直接以现金方式支付。供应商在收钱后要么不开发票,要么虚开发票,逃避营业税、所得税当然也不会去交了,自然也会有更多的钱去行贿了。
三、基层政府工作人员素质不高,法律意识淡泊
基层政府包括区县、街道、乡镇政府等。在我市外围地区主要是镇政府。在农村城市化和新区建设中的许多工作主要是镇政府和其所属机构负责或承担。教育工作的管理也一度由镇政府负责。有关的工作人员,受地域、教育、经济等条件的制约,主要以当地人为主,而且人员素质、行政执法水平与城市中心区有距离,法律意识淡泊,易受“乡里亲情”的影响,导致官商勾结情况的发生。区县一级管理部门的某些人员面对新生事物,没有认真研究,正确理解有关法律法规的有关精神,而是自行其事,给犯罪分子造成有机可乘的制度漏洞。这些都是在日后的工作中值得我们反思的。
四、对策建议
(一)建立专业、中立的政府采购模式
在政府采购的实现方式必须与行政审批模式分离。各级政府采购机关不需要行使审查、批准采购单位的采购计划的行政职能,因为这应该是预算和预算执行的范畴,其审批权限应当属于各级权力机关。所以,各级政府采购机关应该为采购单位提供专业的服务,如建立开放式的供应商目录供采购单位选择,也提供价格、产品质量、市场环境、供应商资信情况等市场信息。为采购单位选择适当的采购方式提供专业的指导。最重要的一点就是,各级政府采购机关应当建立一个由专业、中立人士组成的评标、竞争性谈判、询价委员会(小组)人员名录,并协助采购单位组成一个不受采购单位行政影响的小组来决定获得采购业务的供应商。同时,各级政府也应该通过立法的方式,合理配置专业、中立人士与采购单位代表间的比例,保证有关评标、谈判、询价委员会(小组)所作出的决定既不会偏离有关单位的采购要求,又可以减少采购单位的行政影响,保证有关评标、谈判、询价委员会(小组)的中立和所作出决定的权威性。
(二)完善工作机制,加强监督管理
教育管理部门也应该为学校的采购活动积极支持,为他们编列采购预算或在学校上缴收入时预留足够的款项,同时又要监督学校不得帐外使用资金,保证专款专用,防止供应商偷漏税款。同时,教育管理部门还应该做好采购的指导工作,完善关于采购活动的各项工作规则和操作指引,明确各单位的采购权限,使采购行为权责统一。
(三)加强预防工作,加强廉正建设,帮助有关部门完善工作和监管机制,使人们心中树立起一道“法不可侮”的法律屏障
按“深入教育,堵塞漏洞,积极防范”、“办理一案、教育一片、治理一方”的方针和事前预防、事后警示相结合的原则,积极开展职务犯罪预防工作,将的触角到政务、经济等各领域,深入基层,使有关单位从领导到工作人员都在心中树立起一道“法不可侮”的法律屏障。同时,帮助有关单位完善工作和监管机制,堵塞制度漏洞,不让犯罪分之有可乘之机,尽可能压缩行、受贿人的犯罪空间。
综上所述,教育管理应严格执行我国采购制度的法律规定和政策精神,让政府采购在阳光下进行,让采购的路走得更宽。
关键词政府采购 教育系统 贿赂案件
中图分类号:D922.1 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)06-051-02
一、采购制度存在的缺陷
2002年以来,我们从办理的多宗教育系统系列贿赂窝案串案,某区教委办主任、中学校长谭某某、中学校长罗某某、郭某某、行贿人蔡某某等贿赂案件中发现,2002年以来教育管理部门对基建工程、学生用品(如校服)等采购实行类似集中采购的制度,由于制度存在漏洞,使犯罪人有机可乘,使采购制度抑制腐败的初衷受到挫折。受贿人在招投标、经费款项划拨等环节权利寻租,采用操纵招投标、擅自限制采购主体自主权、限制市场准入、排除竞争,以权换钱。行贿人以装修等提供服务、以赞助学校行政费用、奖金、劳务费、旅游费用、帮报销费用等方式,以赞助、借款等名义,以钱换权,财力寻租。
政府采购制度的目的是要提高政府采购资金的使用效益,维护国家利益和社会公共利益,其方式主要是招标、竞争性谈判、询价等。因此,政府采购制度是与普通行政事务迥然不同,不能以行政审批制度的惯用方式来实现。但是,就目前而言,无论是政府集中采购还是分散采购都无法摆脱经办人、审核人、批准人的行政审批模式,甚至以行政手段干预、包办采购业务。采购以实现真正的独立。有的系统,如教育系统,甚至将采购制度作为行政管理的手段,不仅使政府采购的功能不能有效发挥,还产生了限制市场准入,排除竞争,变相垄断等副作用,违反了《中华人民共和国政府采购法》规定的公平、公开竞争、透明原则。
1.违反公平、竞争原则,限制市场准入,排除竞争。本案证据反映,蔡某某是教育管理部门指定的六个供应商之一。是什么原因使蔡蔡某某不仅生存了下来,而且越赚越多呢?笔者认为,是教育管理部门以招标为名,行指定校服供应商为实以及人为划分销售区域的做法,人为设置行业贸易壁垒,其他有资格的厂家不能进入,至少是不能平等地进入该区的校服供应市场,使被指定的供应商获得了相对垄断的地位,既排除了外来竞争,又排除了指定供应商之间的竞争,保证指定供应商能够获得高额利润。由于其他人无法染指插足该区的校服供应市场,使蔡某某根本无须担心因为其他供应商进入从而降低他的市场占有率,也无须担心有其他质量更好价格更低的校服与之竞争,他可以限定的最高价格和质量的最低标准向学校出售校服。为了保证自己在一定区域内指定供应商的地位,相关供应商必须保证自己获得该区域教育管理监督部门及主要学校校长的许可和支持。毕竟作为指定供应商所能获得的利润和贿送出去的钱相比,成本实在不算高,以行贿方式维持其指定供应商地位远比改进工艺,提高竞争力要划算得多,决对有利可图。这也就是为什么蔡某某要行贿谭某某、罗某某、郭某某等人的原因。
2.违反透明、公开原则,违反采购规则,以控制资金为目的。自2002年我国正式实施政府采购制度以来,广东省、广州市就从未将校服纳入集中采购目录中,甚至连分散采购的标准都达不到(一般规定,货物类:单项(个、件)采购预算金额10万元以上,或批量采购预算金额30万元以上的货物)。也就是说,采购几万元的校服根本不需要政府采购,自然也没有必要指定供应商。教育管理部门既然在校服供应区域采取了采购模式,就应该遵循政府采购制度的原则和规则。但他们没有这样做,虽然指定了供应商,但又不按照政府采购的要求,遵循透明公开的原则,建立完善的招标、竞争的采购机制。我们在调查中没有看到教育管理部门作为采购方向社会公布采购信息,发现所谓招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购或是询价的文件或相关材料。由此可见,教育管理部门根本没有打算以公开的方式选择供应商。所以,教育管理部门和学校的行为不仅是违反采购规则,连形式上对外公布采购信息也赖得做了。教育管理部门的做法显然是违背有关政府采购的基本原则。
3.采购主体异位,限制采购人的自主权。正如上文所述,由于行政部门的行政干预,使得真正采购的单位不能自行采购,只能在行政管理部门圈定的范围内。校服既不是《中华人民共和国政府采购法》和相关法规规定集中采购项目,也没有什么特殊的要求,应该由购买人自行采购。由于教育管理部门的行政介入,学校根本没有校服采购的自主权。名义上学校是有选择供应商的权利,实际上教育管理部门早把每一个供应商的销售区域都划分好了。每到校服采购的时间,指定供应商就回自己找上门,手上居然还拿着教育管理部门的相关文件。学校也只能按照教育管理部门的要求向指定供应商买校服。如果找其他供应商,迟了学生就没有校服,贵了学生买不起,便宜了又要担心质量问题,还不如找指定供应商的省心,也免得教育管理部门有意见。正是行政干预使采购主体异位,使购买人无法在各符合条件的供应商中选择价廉质优者。
二、行政管理理部门工作机制不完善,对采购事务指导不足,监管不严
《中华人民共和国政府采购法》有预算部门在编制应当将该财政年度政府采购的项目及资金预算列出,应当对供应商资格进行审查等规定。这些规定都是有关采购的部门应当履行的职责。但是从上述案件中,我们发现,有关部门工作机制不完善,对采购事务指导不足,监管不严,被犯罪分之有机可乘,受贿者利用有关漏洞实现权钱交易行贿者则在受贿者的帮助下规避正常程序,赚取暴利。从蔡某某、谭某某、罗某某、郭某某等人的行、受贿案中发现的情况或许能说明一些问题。(1)教育行政管理教育管理部门实行采购制度,但他们既没有建立开放式的供应商目录供学校选择,也没有为采购的学校提供价格、产品质量、市场环境、供应商资信情况等市场信息。既不向社会公众发布采购信息,也没有按规定的方式和程序进行采购。学校无从选择就只能在指定的供应商处购买校服。有关厂商使用包括行贿在内的不正当手段获得指定供应商地位。(2)教育行政管理教育管理部门通过所谓招标方式指定供应商,却不建立有关的审核和监管制度。如我院办理的某中学校因定购校服收受贿赂一案,行贿人蔡某根本不具备政府供应商的条件。他在2002年取得指定供应商地位的时候,没有营业执照、机器厂房,连发票都是其他企业代开的。教育管理部门既没有去检查蔡某厂房、设备,也没有到金融部门做过资信调查。在蔡某作为指定供应商的过程中,教育管理部门同样疏于监督,蔡某的生产能力如何,甚至是其他企业代为开具发票等情况都不知道。蔡景波究竟为什么可以取得指定供应商的地位,他是怎样通过审查的,就可想而知了。(3)学校私设小金库。帐外资金自由流动,为不正常的商业活动提供了条件。由于教育管理部门要求学校的学杂费等收入都要上缴,却又不为校服采购开列预算,学校便直接向学生收取定购校服的款项。为了避免该款项在入帐后被教育管理部门收回归公,于是他们不入帐,严重违反了财务制度。在校服供应商交货后,就直接以现金方式支付。供应商在收钱后要么不开发票,要么虚开发票,逃避营业税、所得税当然也不会去交了,自然也会有更多的钱去行贿了。
三、基层政府工作人员素质不高,法律意识淡泊
基层政府包括区县、街道、乡镇政府等。在我市外围地区主要是镇政府。在农村城市化和新区建设中的许多工作主要是镇政府和其所属机构负责或承担。教育工作的管理也一度由镇政府负责。有关的工作人员,受地域、教育、经济等条件的制约,主要以当地人为主,而且人员素质、行政执法水平与城市中心区有距离,法律意识淡泊,易受“乡里亲情”的影响,导致官商勾结情况的发生。区县一级管理部门的某些人员面对新生事物,没有认真研究,正确理解有关法律法规的有关精神,而是自行其事,给犯罪分子造成有机可乘的制度漏洞。这些都是在日后的工作中值得我们反思的。
四、对策建议
(一)建立专业、中立的政府采购模式
在政府采购的实现方式必须与行政审批模式分离。各级政府采购机关不需要行使审查、批准采购单位的采购计划的行政职能,因为这应该是预算和预算执行的范畴,其审批权限应当属于各级权力机关。所以,各级政府采购机关应该为采购单位提供专业的服务,如建立开放式的供应商目录供采购单位选择,也提供价格、产品质量、市场环境、供应商资信情况等市场信息。为采购单位选择适当的采购方式提供专业的指导。最重要的一点就是,各级政府采购机关应当建立一个由专业、中立人士组成的评标、竞争性谈判、询价委员会(小组)人员名录,并协助采购单位组成一个不受采购单位行政影响的小组来决定获得采购业务的供应商。同时,各级政府也应该通过立法的方式,合理配置专业、中立人士与采购单位代表间的比例,保证有关评标、谈判、询价委员会(小组)所作出的决定既不会偏离有关单位的采购要求,又可以减少采购单位的行政影响,保证有关评标、谈判、询价委员会(小组)的中立和所作出决定的权威性。
(二)完善工作机制,加强监督管理
教育管理部门也应该为学校的采购活动积极支持,为他们编列采购预算或在学校上缴收入时预留足够的款项,同时又要监督学校不得帐外使用资金,保证专款专用,防止供应商偷漏税款。同时,教育管理部门还应该做好采购的指导工作,完善关于采购活动的各项工作规则和操作指引,明确各单位的采购权限,使采购行为权责统一。
(三)加强预防工作,加强廉正建设,帮助有关部门完善工作和监管机制,使人们心中树立起一道“法不可侮”的法律屏障
按“深入教育,堵塞漏洞,积极防范”、“办理一案、教育一片、治理一方”的方针和事前预防、事后警示相结合的原则,积极开展职务犯罪预防工作,将的触角到政务、经济等各领域,深入基层,使有关单位从领导到工作人员都在心中树立起一道“法不可侮”的法律屏障。同时,帮助有关单位完善工作和监管机制,堵塞制度漏洞,不让犯罪分之有可乘之机,尽可能压缩行、受贿人的犯罪空间。
综上所述,教育管理应严格执行我国采购制度的法律规定和政策精神,让政府采购在阳光下进行,让采购的路走得更宽。