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吴晓峰 项复民
2009年年初。我们历时三个月，对江苏省扬州市教育现代化建设中强化政府主体责任作了专题调研，现就有关调研情况和思考作一介绍，以此抛砖引玉，共商有效推进教育现代化建设之策。
一、基本成绩和启示
自2005年起江苏省委省政府将“教育强省”深化为“教育现代化”的目标，扬州认真落实、具体部署，明确了政府的主体责任，加强政府领导，扎实工作，成绩斐然，形成前所未有的发展态势。
(一)领导重视是关键，强化责任意识是根本
对于教育现代化的建设，首先，将其纳入每年的总体发展目标，确定为政府意志。其次，全市各地成立领导小组，由政府一把手负责，积极有效推进。第三，学习领会精神实质。不断提高现代化意识，将启动阶段“要我创”逐步提升为“我要创”的生动局面，解决了不少历史上难以解决的问题。
(二)目标定位要准确，全面统筹兼顾是法宝
近3年，扬州市将教育现代化建设提升为政府整体部署，列入县、乡工作目标，逐级分解指标，明确职责，责任到人。各地在教育现代化建设过程中有计划、有步骤地优化建设的途径和方法，2008年9月，市政府在江都召开区域教育现代化建设推进会，为更高层次的区域现代化作了前瞻性部署，提出全新的发展思路和有效措施。
教育现代化建设是一个整体的：错综复杂的、长期永续的系统工程，必须系统思考，统筹兼顾、全面规划、具体安排、阶段递进，做到每个阶段突出重点，解决几个关键问题。如抓住“以县为主”解决“经费保障”；搞好“规划布局”，解决“投入效应”和“全面达标”等问题。
(三)规划制定须科学，做好前期预案是基础
扬州市根据省教育现代化建设要求，通过摸情况，搞分析，排差距；作规划，拟方案，定计划；巧安排，强措施，出政策等举措，有效建立部门协作机制，营造社会参与氛围，有序推进整体工作。
教育现代化建设既具有连续积淀的渐进性，也体现阶段推进的有序性，必须全面规划，全程调控。全市自2006年以来，一年一大步，其中“建立目标、统筹规划、全程调控”是关键。每年市对县、县对乡，由政府组织对下一级政府督政，同时市政府对县级政府财政教育经费预算“前置”督导，对各地各级政府起到了明显的推动和促进作用。
(四)效益首选为原则，谋求因地制宜是要诀
实现教育现代化的方法和路径各地虽然不尽相同，如江都、宝应主要通过充分调动各乡镇的积极性，各尽所能、各显神通；而邗江、仪征主要依靠县级政府统一筹划、全面安排；广陵、维扬、高邮注重前期创建化整为零，以学校创建为主，这些做法最终都能较好较快地达到预定目标。所以，效益首选是实现教育现代化的重要原则，其实现的最佳路径是因地制宜。
(五)资源配置讲优化，建立投入机制是保障
实现教育现代化，相应的资源投入是必不可少的前提。近年来，扬州各级政府的公共政策和资源优先向教育倾斜，加大了对教育的投入，实现了“以县为主”的管理体制，已将教师工资、补贴、公用经费等全额纳入预算；生均公用经费各地均达省定标准；财政对教育拨款基本实现“三增长”，为推进教育现代化提供了基本保障。
(六)过程管理重效率，严格督查评价是要务
教育现代化既注重目标的达成度，更重视过程管理的高效率，从健全组织领导和工作网络，层层宣传发动，到全面实施和评估验收。是不断综合提升管理水平的有效过程。扬州对县级政府切实履行教育工作的领导责任，以依法增加教育投入、建立和完善义务教育经费保障机制、积极推进教育现代化、统筹和协调各类教育的发展、全面推进素质教育、加强教师队伍建设等为主要内容的督政工作，已经形成制度，市教育部门将此项工作列入全程监控，建立了旬报制度并每月编印信息专辑，有效监控实施进程。督政报告上报省有关部门和市级“四套班子”领导，并同时向社会公布，这对教育现代化建设起到十分有效的监督促进作用。
总之，教育现代化归根到底是人的现代化，是人的思想和观念的现代化。在社会整体现代化的推进过程中，要逐步提升人对教育现代化的理念和实践，提升人们对科学发展观的感悟，提升教育者对以人为本核心理念的理解。同时，在教育现代化建设过程中要建立“整体一分解一整合”的科学思维，学会全面系统地思考，有效运用现代思维，进行科学决策，以提高人们素养，营造有助人才成长和发展的环境，提供有力的政策导向和制度保障，从而全面协调，推进和谐，达到持续发展之目的。
二、主要问题与成因
扬州教育现代化建设取得了阶段性成绩，但与时代快速发展的要求仍有差距。其原因是多方面的，如经济发展水平的制约，各类教育内部多年积累形成的差距等。下面仅从政府主体责任的视角探析共性问题及其成因。
[问题1]发展虽有目标，认识不够到位，与责任政府不相符
当前部分县乡政府存在主体责任的问题：一是缺乏对内涵的动态意识，局限于对照刚性指标的达标行动，不能及時更新观念，做到充实内涵提升品质；二是缺乏对教育现代化的整体意识，仅仅将标准层层分解、责任到人，在实施过程中缺少整合重构、战略整体转换、从内涵上提升为现代化的精神力量；三是缺乏全面意识，仅限于增加投入的“达标”操作，一般将看得见、见效快、指标硬的那些“条条”先做起来，有的甚至为了达标，而进行一些“临时突击”，呈现出“要我创”的被动局面。
[问题2]制度不健全，教育不均衡，与和谐社会发展不协调
扬州教育不均衡状态主要反映在义务教育阶段：城市学校规模超大，生均占有校舍、教学设施设备资源偏少；农村教育基础差，经费不足，师资结构普遍失衡，教师进修机会少，待遇及生活条件差，有一定水平的教师下不去、留不住。如2007年宝应县鲁垛镇，义务教育阶段133名专任教师中，30周岁以下占24.8％，51周岁以上占29.4％。31至50周岁之间黄金年龄段的教师只占45.8％：其中鲁庄和陶林小学30周岁以下教师比例分别为5.4％和6.7％，51周岁以上的教师比例分别高达50％和73.3％，黄金年龄段教师所占比例则为44.6％和20％，其结构明显不合理。
幼儿教育虽已纳入国民教育体系，但多元办学体制形成的办学投入、规划布局、师资水平等差距较大，全市有近300所正规幼儿园，同时也存在个人举办在居民家中的“单班、复式”幼儿园或办班点，私营园主追求效益的最大化，保教质量难以保证，政府管理很难到位，严重影响教育现代化进程。
[问题3]经费投入少，财政保障弱，与经济发展不相称
扬州近年来经济快速增长，对教育经费的投入也有增加，但政府财政投入未完全做到“三增长”。据相关政务网站公布数据显示，与全省相比扬州市经济增幅大。 但对教育的投入比例却低于省平均：教育事业费和生均公用经费仍然偏低，市内县(市、区)之间相差较大；在教育费附加、地方教育附加和地方教育基金征收、管理、使用等方面普遍没有严格按照省政府文件规定“主要用于中小学布局调整、危房改造等改善办学条件和弥补公用经费不足”。
三、对策和措施建议
(一)强化现代意识，自觉履行责任
把教育现代化上升为党委政府的发展战略，是明确政府主体责任的思想基础和前提。一要强化学习，从思想上行动上确立教育重中之重的位置；二要强化培训；三要强化责任，增强主体意识，层层建立目标责任制。对不同地区分别提出不同进度要求，分类指导、阶段推进，并把政府主体责任落实到人，严格问责制。将教育现代化列入政绩督查和考核内容，确保责任落实到位。
(二)强化制度建设，依法履行责任
首先，全面贯彻执行法律法规。对照上级政策法规，排找差距，制定改进办法，依法创建。对完善义务教育阶段“以县为主”的管理体制、保障教师合法权益等法定要求，作出政策性规定，采取有效措施，并严格执行。
其次。建立健全经费保障制度。构建公共政策和资源向教育倾斜的制度性保障，政府要依法确保教育经费“三增长”。同时，加强教育财政管理，提高资金使用效率。
第三，健全教育救助体系。进一步落实教育公平，保障公民受教育的平等权利，如扬州的“宏志班”已形成全国性的影响，其深层意义是使教育救助成为有组织有效的行为。据此可完善贫困学生的减免、助学、补助制度，建立农村留守儿童的扶助体系，不断提高公办学校吸纳外来务工人员子女比例。
第四，完善信息反馈和督查制度。建立随访调查和督查制度，实施常态化的全程监控。利用“校校通”、“数字化校園”等信息化手段，建立有关教育质量监测机构，及时了解和整合教育实况，指导工作。
(三)强化实践创新，有效履行责任
1、着力突破经费瓶颈。必须扫除种种思想障碍，克服创建标准太高的畏难思想、现代化差不多的自满思想、等待上级补助的依赖思想等。为此，要进一步加大宣传力度，统一认识，明晰县乡政府责任。做好统筹协调，制定多元投入政策，实现财政预算有安排、增收部分有考虑，省转移支付、乡镇筹措、社会支持等多渠道落实。保障教育现代化创建经费的供给。
2、着力推进教育均衡。创建教育现代化，必须破解教育均衡发展这一难题。为此，政府既要总结成功经验，树榜样、立典型、强辐射，又要统筹规划，整合资源‘，促进均衡发展，实现区域现代化全面达标。
3、着力优化师资队伍。只有现代化的教师，才能培育出现代化的学生，创建成现代化的教育。要以创建为契机，着力优化师资队伍；更新教师理念，使之适应新课改的要求；鼓励教师进修，提升业务素质；合理设定编制，改变农村教师缺编和结构失衡的状况；改革师范教育，从源头上保证优秀人才进入教师队伍。总之。通过教师队伍整体素质的优化，实现教育现代化创建的目的和价值。
(作者单位：江苏省扬州市人民政府)
2009年年初。我们历时三个月，对江苏省扬州市教育现代化建设中强化政府主体责任作了专题调研，现就有关调研情况和思考作一介绍，以此抛砖引玉，共商有效推进教育现代化建设之策。
一、基本成绩和启示
自2005年起江苏省委省政府将“教育强省”深化为“教育现代化”的目标，扬州认真落实、具体部署，明确了政府的主体责任，加强政府领导，扎实工作，成绩斐然，形成前所未有的发展态势。
(一)领导重视是关键，强化责任意识是根本
对于教育现代化的建设，首先，将其纳入每年的总体发展目标，确定为政府意志。其次，全市各地成立领导小组，由政府一把手负责，积极有效推进。第三，学习领会精神实质。不断提高现代化意识，将启动阶段“要我创”逐步提升为“我要创”的生动局面，解决了不少历史上难以解决的问题。
(二)目标定位要准确，全面统筹兼顾是法宝
近3年，扬州市将教育现代化建设提升为政府整体部署，列入县、乡工作目标，逐级分解指标，明确职责，责任到人。各地在教育现代化建设过程中有计划、有步骤地优化建设的途径和方法，2008年9月，市政府在江都召开区域教育现代化建设推进会，为更高层次的区域现代化作了前瞻性部署，提出全新的发展思路和有效措施。
教育现代化建设是一个整体的：错综复杂的、长期永续的系统工程，必须系统思考，统筹兼顾、全面规划、具体安排、阶段递进，做到每个阶段突出重点，解决几个关键问题。如抓住“以县为主”解决“经费保障”；搞好“规划布局”，解决“投入效应”和“全面达标”等问题。
(三)规划制定须科学，做好前期预案是基础
扬州市根据省教育现代化建设要求，通过摸情况，搞分析，排差距；作规划，拟方案，定计划；巧安排，强措施，出政策等举措，有效建立部门协作机制，营造社会参与氛围，有序推进整体工作。
教育现代化建设既具有连续积淀的渐进性，也体现阶段推进的有序性，必须全面规划，全程调控。全市自2006年以来，一年一大步，其中“建立目标、统筹规划、全程调控”是关键。每年市对县、县对乡，由政府组织对下一级政府督政，同时市政府对县级政府财政教育经费预算“前置”督导，对各地各级政府起到了明显的推动和促进作用。
(四)效益首选为原则，谋求因地制宜是要诀
实现教育现代化的方法和路径各地虽然不尽相同，如江都、宝应主要通过充分调动各乡镇的积极性，各尽所能、各显神通；而邗江、仪征主要依靠县级政府统一筹划、全面安排；广陵、维扬、高邮注重前期创建化整为零，以学校创建为主，这些做法最终都能较好较快地达到预定目标。所以，效益首选是实现教育现代化的重要原则，其实现的最佳路径是因地制宜。
(五)资源配置讲优化，建立投入机制是保障
实现教育现代化，相应的资源投入是必不可少的前提。近年来，扬州各级政府的公共政策和资源优先向教育倾斜，加大了对教育的投入，实现了“以县为主”的管理体制，已将教师工资、补贴、公用经费等全额纳入预算；生均公用经费各地均达省定标准；财政对教育拨款基本实现“三增长”，为推进教育现代化提供了基本保障。
(六)过程管理重效率，严格督查评价是要务
教育现代化既注重目标的达成度，更重视过程管理的高效率，从健全组织领导和工作网络，层层宣传发动，到全面实施和评估验收。是不断综合提升管理水平的有效过程。扬州对县级政府切实履行教育工作的领导责任，以依法增加教育投入、建立和完善义务教育经费保障机制、积极推进教育现代化、统筹和协调各类教育的发展、全面推进素质教育、加强教师队伍建设等为主要内容的督政工作，已经形成制度，市教育部门将此项工作列入全程监控，建立了旬报制度并每月编印信息专辑，有效监控实施进程。督政报告上报省有关部门和市级“四套班子”领导，并同时向社会公布，这对教育现代化建设起到十分有效的监督促进作用。
总之，教育现代化归根到底是人的现代化，是人的思想和观念的现代化。在社会整体现代化的推进过程中，要逐步提升人对教育现代化的理念和实践，提升人们对科学发展观的感悟，提升教育者对以人为本核心理念的理解。同时，在教育现代化建设过程中要建立“整体一分解一整合”的科学思维，学会全面系统地思考，有效运用现代思维，进行科学决策，以提高人们素养，营造有助人才成长和发展的环境，提供有力的政策导向和制度保障，从而全面协调，推进和谐，达到持续发展之目的。
二、主要问题与成因
扬州教育现代化建设取得了阶段性成绩，但与时代快速发展的要求仍有差距。其原因是多方面的，如经济发展水平的制约，各类教育内部多年积累形成的差距等。下面仅从政府主体责任的视角探析共性问题及其成因。
[问题1]发展虽有目标，认识不够到位，与责任政府不相符
当前部分县乡政府存在主体责任的问题：一是缺乏对内涵的动态意识，局限于对照刚性指标的达标行动，不能及時更新观念，做到充实内涵提升品质；二是缺乏对教育现代化的整体意识，仅仅将标准层层分解、责任到人，在实施过程中缺少整合重构、战略整体转换、从内涵上提升为现代化的精神力量；三是缺乏全面意识，仅限于增加投入的“达标”操作，一般将看得见、见效快、指标硬的那些“条条”先做起来，有的甚至为了达标，而进行一些“临时突击”，呈现出“要我创”的被动局面。
[问题2]制度不健全，教育不均衡，与和谐社会发展不协调
扬州教育不均衡状态主要反映在义务教育阶段：城市学校规模超大，生均占有校舍、教学设施设备资源偏少；农村教育基础差，经费不足，师资结构普遍失衡，教师进修机会少，待遇及生活条件差，有一定水平的教师下不去、留不住。如2007年宝应县鲁垛镇，义务教育阶段133名专任教师中，30周岁以下占24.8％，51周岁以上占29.4％。31至50周岁之间黄金年龄段的教师只占45.8％：其中鲁庄和陶林小学30周岁以下教师比例分别为5.4％和6.7％，51周岁以上的教师比例分别高达50％和73.3％，黄金年龄段教师所占比例则为44.6％和20％，其结构明显不合理。
幼儿教育虽已纳入国民教育体系，但多元办学体制形成的办学投入、规划布局、师资水平等差距较大，全市有近300所正规幼儿园，同时也存在个人举办在居民家中的“单班、复式”幼儿园或办班点，私营园主追求效益的最大化，保教质量难以保证，政府管理很难到位，严重影响教育现代化进程。
[问题3]经费投入少，财政保障弱，与经济发展不相称
扬州近年来经济快速增长，对教育经费的投入也有增加，但政府财政投入未完全做到“三增长”。据相关政务网站公布数据显示，与全省相比扬州市经济增幅大。 但对教育的投入比例却低于省平均：教育事业费和生均公用经费仍然偏低，市内县(市、区)之间相差较大；在教育费附加、地方教育附加和地方教育基金征收、管理、使用等方面普遍没有严格按照省政府文件规定“主要用于中小学布局调整、危房改造等改善办学条件和弥补公用经费不足”。
三、对策和措施建议
(一)强化现代意识，自觉履行责任
把教育现代化上升为党委政府的发展战略，是明确政府主体责任的思想基础和前提。一要强化学习，从思想上行动上确立教育重中之重的位置；二要强化培训；三要强化责任，增强主体意识，层层建立目标责任制。对不同地区分别提出不同进度要求，分类指导、阶段推进，并把政府主体责任落实到人，严格问责制。将教育现代化列入政绩督查和考核内容，确保责任落实到位。
(二)强化制度建设，依法履行责任
首先，全面贯彻执行法律法规。对照上级政策法规，排找差距，制定改进办法，依法创建。对完善义务教育阶段“以县为主”的管理体制、保障教师合法权益等法定要求，作出政策性规定，采取有效措施，并严格执行。
其次。建立健全经费保障制度。构建公共政策和资源向教育倾斜的制度性保障，政府要依法确保教育经费“三增长”。同时，加强教育财政管理，提高资金使用效率。
第三，健全教育救助体系。进一步落实教育公平，保障公民受教育的平等权利，如扬州的“宏志班”已形成全国性的影响，其深层意义是使教育救助成为有组织有效的行为。据此可完善贫困学生的减免、助学、补助制度，建立农村留守儿童的扶助体系，不断提高公办学校吸纳外来务工人员子女比例。
第四，完善信息反馈和督查制度。建立随访调查和督查制度，实施常态化的全程监控。利用“校校通”、“数字化校園”等信息化手段，建立有关教育质量监测机构，及时了解和整合教育实况，指导工作。
(三)强化实践创新，有效履行责任
1、着力突破经费瓶颈。必须扫除种种思想障碍，克服创建标准太高的畏难思想、现代化差不多的自满思想、等待上级补助的依赖思想等。为此，要进一步加大宣传力度，统一认识，明晰县乡政府责任。做好统筹协调，制定多元投入政策，实现财政预算有安排、增收部分有考虑，省转移支付、乡镇筹措、社会支持等多渠道落实。保障教育现代化创建经费的供给。
2、着力推进教育均衡。创建教育现代化，必须破解教育均衡发展这一难题。为此，政府既要总结成功经验，树榜样、立典型、强辐射，又要统筹规划，整合资源‘，促进均衡发展，实现区域现代化全面达标。
3、着力优化师资队伍。只有现代化的教师，才能培育出现代化的学生，创建成现代化的教育。要以创建为契机，着力优化师资队伍；更新教师理念，使之适应新课改的要求；鼓励教师进修，提升业务素质；合理设定编制，改变农村教师缺编和结构失衡的状况；改革师范教育，从源头上保证优秀人才进入教师队伍。总之。通过教师队伍整体素质的优化，实现教育现代化创建的目的和价值。
(作者单位：江苏省扬州市人民政府)