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摘要 劳动教养制度是一项具有中国特色的法律制度。其自1957年正式创立至今，在维护社会稳定，预防和减少违法犯罪和社会治安综合治理方面发挥了巨大的作用。但是随着我国社会、经济、政治和文化等各方面的变化，以及我国建设社会主义法治国家进程的加快，劳动教养制度有违法治精神和人权保障的缺陷日益明显。本文拟就从我国劳动教养制度的缺陷出发，谈一谈对劳动教养制度所存在的主要问题及其出路。
关键词 法律制度 劳动教养 法律规范
作者简介：曹宁、芦康，西北大学法学院2010级法律硕士。
中图分类号：D916文献标识码：A文章编号：1009-0592(2011)09-049-02
劳动教养制度的构想最初产生于1955年的内部肃反运动。在经过一年多的试办之后，1957年8月1日，由全国人大委员会批准了《国务院关于劳动教养问题的决定》，在法律上正式确立了劳动教养制度，成为世界法制史的首创。到了1982年1月21日国务院转发了公安部制定的《劳动教养试行办法》，这一办法实际成为我国劳动教养制度最基本的规范性文件。由此，这一制度从上世纪50年代一直沿用至今。然而，随着中国法制建设的发展进步和社会经济、政治、文化等各方面的深刻变革，以及《行政处罚法》和《立法法》以及《治安管理处罚法》的相继出台，现行劳动教养制度的合法性和合理性受到各方面的批评和指责。有的学者据此提出废除劳动教养制度，然而笔者认为尽管劳动教养制度存在着种种弊端和不足，但并不意味着要将婴儿和洗澡水一起倒掉。这项制度至今依然具有其存在的必要性，在维护社会安定，预防和减少犯罪方面是有不可替代作用，是我国刑法和治安管理处罚法之间地带的必要填补措施，因此在保留劳动教养制度合理部分的同时革除其弊端就成了目前最好的选择。
一、劳动教养制度现存的主要问题和弊端我们可以从实体方面和程序两个方面来进行总结
1．劳动教养制度法律规范违反《立法法》、《行政处罚法》等相关法律关于人身自由的立法规定以及立法目的。我国《立法法》规定，对公民政治权利的剥夺,限制人身自由的强制措施和处罚，只能通过制定法律来设定。《行政处罚法》也规定,限制人身自由的行政处罚,只能由法律规定。基于此，涉及到限制公民基本权利——人身自由权的劳动教养制度，也必须由法律规定。然而，劳动教养制度作为一种限制和剥夺公民人身自由的强制措施，其主要法律依据是《国务院关于劳动教养的规定》和《国务院关于劳动教养的补充规定》以及公安部《劳动教养试行办法》这些规范性的文件均不是上述两法所要求的法律。因此，可以说，现行的劳动教养制度“无法可依”。
2．现行劳动教养制度法律规范调整的范围和对象过于笼统和模糊,适用条件不明确，有违处罚法定的原则。处罚法定原则要求对公民的强制处置措施应事先有法律规定，并且意思清楚，不得含糊不清或模棱两可。但现行劳动教养制度在适用对象及条件上采用的是概括、模糊的规范，缺乏明确性及可预测性，这就给了部分执法者可乘之机，极易造成执法者权力的扩张和滥用，而权力的过度扩张和滥用，则是对公民的合法权利的巨大威胁。例如：“河北郭光允案以及辽宁的周伟案”就是其中的典型。
3．劳动教养制度作为一种行政处罚措施违背违法行为应与处罚相适应原则。违法行为与处罚相适应原则也称为适当原则或比例原则，即实施的行政处罚必须与受处罚人的违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度相适应。但是对劳动教养的期限以及被劳教人员被剥夺人身自由的程度而言，却比刑罚处罚中的管制和拘役甚至短期有期徒刑还要严厉。管制的刑期为三个月以上二年以下，但劳动教养的期限却长达一年至三年，必要时还可以延长一年，被判处管制的犯罪人在其原居地执行，而被判处以劳动教养的人员却要被收容于专门的劳教场所。同样,《刑法》规定被判处拘役的犯罪人可就近执行,每月还可回家1-2天。但被劳教人员却不能享受这种权利。劳动教养的这种内在严厉性与某些刑罚处罚的严厉性的前后颠倒，导致实践中出现了种种令人不可思议的现象：当事人“主动求刑”。一个真实的案例，江西南昌有一人四年偷了两个项链，公安机关认为其不构成犯罪，就由南昌市劳动教养管理委员会对其处以劳动教养。但当事人却坚称自己犯了罪，因此将南昌市劳教委告上了法庭，要求撤销劳教决定，转为追究他的行刑事责任。最终，南昌市东湖区人民法院支持了他的请求，认为其已构成盗窃罪,应该追究其刑事责任。(《法制月报》2007年8月23日)
4．现行劳动教养制度对于程序的规定存在严重缺陷,有违程序正义原则。首先，劳动教养决定权归属不当。《试行办法》规定，劳动教养的审批有省、自治区、直辖市和大中城市人民政府成立的劳动教养委员会负责，而对劳动教养人员的管理、教育和改造，由公安机关设置的机构负责，劳动教养管理委员会有公安、民政、劳动部门的负责人组成，领导管理劳动教养工作。但另一方面，公安部、司法部联合下发的有关通知规定“劳动教养的审批机关设在公安机关，受劳动教养管理委员会的委托，审查批准需要劳动教养的人”。尽管公安机关为此付出很多，但由于其不仅拥有对违法行为的侦查权，同时又行使对公民劳动教养的决定权，即一方面是运动员，一方面又是裁判，因此，兼具劳动教养案件的申请者与决定者身份的公安机关在作出劳动教养决定时，显然不可能摆脱利益纠缠，完全保持中立性。因而裁判者必须中立这一程序正义最基本的要求在劳动教养程序中难以存在。
5．现行劳动教养制度有违程序参与原则。程序参与原则要求“裁判者必须听取双方的意见”，即那些利益受法律决定直接影响的人应有机会充分、有效的参与到法律决定的完成过程中。我们以某市的情况为例，劳动教养案件审批的具体过程如下：(1)公安机关的办案部门，将符合劳动教养条件的人的材料报所属的公安局(分局)的法制科审查。(2)法制科经专人审查后，如果同意报送劳动教养，经分管局长批准后，向分管劳动教养的局长回报(法制处处长在场)研究决定是否批准劳动教养及期限，并以市劳动教养委员会的名义作出决定。在上述劳动教养决定过程中，就如同在一场足球比赛中，我们看到的是“裁判员”满场飞奔，唯独却缺少“运动员”的身影。本应是作为劳动教养审批过程中一方主体的当事人被异化成了一个消极的客体。在整个过程中，不经诉讼，也没有类似诉讼的听证形式，没有举证、质证、辩论，公安机关采取的是不公开、书面、间接的审批方式。当事人既无法为自己辩护更无法聘请律师保障自己的权利，从而对一个即将决定自己是否失去人身自由的法律程序，当事人完全丧失了参与的机会，这显示出目前这一制度缺乏基本的程序正当性。
6．现行劳动教养制度缺乏救济途径。根据《行政复议法》规定，被决定劳教人员可以向作出具体行政行为的劳动教养委员会的上级机关提起行政复议。但是实践中，由于劳动教养几乎都是以作出具体行政行为的劳动教养委员会的上级机关的名义作出的，也就是说，在审批机关和复议机关几乎是同一机关的情况下，复议的效果可想而知，行政诉讼也是劳动教养的救济途径。但由于劳动教养制度的不完善，这给人民法院审理劳动教养的诉讼带来了极大的困难，而且行政诉讼的提起并不影响决定的执行，这种“事后司法救济”的诉讼对被劳教人员权利的救济往往是滞后的，即使法院判决被劳教人员最后胜诉，那“迟来的正义也不是正义”，当事人的各种权利也已遭到了侵犯不可能再恢复。但在这里需要说明的是，这种状况近些年已有所改善。笔者在此仅举一例：2003年1月，河南省洛阳市柴小瑞诉洛阳市劳教委员会一案，经洛阳市西工区和洛阳市中级人民法院两审认定，洛阳市劳教委败诉，被判决赔偿柴小瑞各项费用9000余元。而洛阳市中级人民法院行政庭对此判决的定义是：达到了"迂回公平"的目的。
7．现行劳动教养制度的使用缺乏有力的监督。根据《劳动教养试行办法》及《人民检察院劳教检查工作试行办法》等有关规定，人民检察院对于劳动教养工作有法律监督权。但这种监督实际上难以发挥作用。这就在于，这种规定只是一项空洞的原则，缺乏实际的可操作性，没有任何可供落实此项监督的具体的程序方面等有关规定。同时，客观上劳教审批和执行机构（公安部门和劳教所等）对法律监督职能重要性缺乏必要性的认识，对人民检察院的法律监督存在一定的抵触情绪。而且在我国目前的法治环境下，人民检察院的法律监督职能因为各方面的原因，在实践中并未获得有效的实行。这就更加不利于人民检察院行使法律监督的职责。而且，根据相关规定，这种监督也是一种事后监督，对当事人权利的保护同样存在滞后性及不充分性，难以做到对当事人的各项权利全面及时地保护。
二、劳动教养制度的出路
不可否认,现行劳动教养制度的不足与弊端有很多，但我们对于任何一项制度的评价，都应当全面理性的分析其弊与利，并应当辨明其发生问题的根本原因，对待劳动教养制度也应如此。而且劳动教养制度作为特殊年代的特殊制度，运行到今天难免会出现各种各样的问题，其存在历史局限性也是在所难免的。因此，虽然劳动教养制度饱受学界和舆论诟病，但我们更应正视劳动教养的社会功效与其弊端作为整体的存在，在保留其作为行政强制措施的前提下进行必要的改革。使之能够适应我们建设民主与法治国家的要求，这是在我国目前情况下所能做的最佳选择，在此，笔者建议，我们应当加快《违法行为矫治发》的立法步伐，解决目前劳动教养制度的“无法可依”局面，并就其存在的各种弊端，在劳动教养的原则、性质、范围、对象以及使用审批程序，当事人的权利救济和人民检察院的法律监督职能以及劳动教养决定具体执行过程所存在问题等各方面作出合理并且细化的规定，同时，对在具体执行过程中存在的不注意保护当事人权利的现象（如引起网友热议的“冲凉死”和“骷髅死”事件），如何使其更趋人性化也是亟待解决的问题。学界也应该把目光转向研究如何改革劳动教养制度上来，不再一味纠缠于存废之争。使其真正成为服务于建设社会主义法治国家的制度，这才是我国现行劳动教养制度的根本出路。
参考文献：
[1]陈兴良．劳动教养：根据国际人权公约之分析．刑事法制．2001（1）．
[2]夏宗素．劳动教养改革的理性思考．中国司法．2003（10）．
[3]傅宽芝．劳动教养宜改造为违法行为矫治制度．检察日报．2007年9月4日．
[4]施嵩．关于启动违宪程序审查废除劳动教养制度的若干问题．山东社会科学．2009（1）．
关键词 法律制度 劳动教养 法律规范
作者简介：曹宁、芦康，西北大学法学院2010级法律硕士。
中图分类号：D916文献标识码：A文章编号：1009-0592(2011)09-049-02
劳动教养制度的构想最初产生于1955年的内部肃反运动。在经过一年多的试办之后，1957年8月1日，由全国人大委员会批准了《国务院关于劳动教养问题的决定》，在法律上正式确立了劳动教养制度，成为世界法制史的首创。到了1982年1月21日国务院转发了公安部制定的《劳动教养试行办法》，这一办法实际成为我国劳动教养制度最基本的规范性文件。由此，这一制度从上世纪50年代一直沿用至今。然而，随着中国法制建设的发展进步和社会经济、政治、文化等各方面的深刻变革，以及《行政处罚法》和《立法法》以及《治安管理处罚法》的相继出台，现行劳动教养制度的合法性和合理性受到各方面的批评和指责。有的学者据此提出废除劳动教养制度，然而笔者认为尽管劳动教养制度存在着种种弊端和不足，但并不意味着要将婴儿和洗澡水一起倒掉。这项制度至今依然具有其存在的必要性，在维护社会安定，预防和减少犯罪方面是有不可替代作用，是我国刑法和治安管理处罚法之间地带的必要填补措施，因此在保留劳动教养制度合理部分的同时革除其弊端就成了目前最好的选择。
一、劳动教养制度现存的主要问题和弊端我们可以从实体方面和程序两个方面来进行总结
1．劳动教养制度法律规范违反《立法法》、《行政处罚法》等相关法律关于人身自由的立法规定以及立法目的。我国《立法法》规定，对公民政治权利的剥夺,限制人身自由的强制措施和处罚，只能通过制定法律来设定。《行政处罚法》也规定,限制人身自由的行政处罚,只能由法律规定。基于此，涉及到限制公民基本权利——人身自由权的劳动教养制度，也必须由法律规定。然而，劳动教养制度作为一种限制和剥夺公民人身自由的强制措施，其主要法律依据是《国务院关于劳动教养的规定》和《国务院关于劳动教养的补充规定》以及公安部《劳动教养试行办法》这些规范性的文件均不是上述两法所要求的法律。因此，可以说，现行的劳动教养制度“无法可依”。
2．现行劳动教养制度法律规范调整的范围和对象过于笼统和模糊,适用条件不明确，有违处罚法定的原则。处罚法定原则要求对公民的强制处置措施应事先有法律规定，并且意思清楚，不得含糊不清或模棱两可。但现行劳动教养制度在适用对象及条件上采用的是概括、模糊的规范，缺乏明确性及可预测性，这就给了部分执法者可乘之机，极易造成执法者权力的扩张和滥用，而权力的过度扩张和滥用，则是对公民的合法权利的巨大威胁。例如：“河北郭光允案以及辽宁的周伟案”就是其中的典型。
3．劳动教养制度作为一种行政处罚措施违背违法行为应与处罚相适应原则。违法行为与处罚相适应原则也称为适当原则或比例原则，即实施的行政处罚必须与受处罚人的违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度相适应。但是对劳动教养的期限以及被劳教人员被剥夺人身自由的程度而言，却比刑罚处罚中的管制和拘役甚至短期有期徒刑还要严厉。管制的刑期为三个月以上二年以下，但劳动教养的期限却长达一年至三年，必要时还可以延长一年，被判处管制的犯罪人在其原居地执行，而被判处以劳动教养的人员却要被收容于专门的劳教场所。同样,《刑法》规定被判处拘役的犯罪人可就近执行,每月还可回家1-2天。但被劳教人员却不能享受这种权利。劳动教养的这种内在严厉性与某些刑罚处罚的严厉性的前后颠倒，导致实践中出现了种种令人不可思议的现象：当事人“主动求刑”。一个真实的案例，江西南昌有一人四年偷了两个项链，公安机关认为其不构成犯罪，就由南昌市劳动教养管理委员会对其处以劳动教养。但当事人却坚称自己犯了罪，因此将南昌市劳教委告上了法庭，要求撤销劳教决定，转为追究他的行刑事责任。最终，南昌市东湖区人民法院支持了他的请求，认为其已构成盗窃罪,应该追究其刑事责任。(《法制月报》2007年8月23日)
4．现行劳动教养制度对于程序的规定存在严重缺陷,有违程序正义原则。首先，劳动教养决定权归属不当。《试行办法》规定，劳动教养的审批有省、自治区、直辖市和大中城市人民政府成立的劳动教养委员会负责，而对劳动教养人员的管理、教育和改造，由公安机关设置的机构负责，劳动教养管理委员会有公安、民政、劳动部门的负责人组成，领导管理劳动教养工作。但另一方面，公安部、司法部联合下发的有关通知规定“劳动教养的审批机关设在公安机关，受劳动教养管理委员会的委托，审查批准需要劳动教养的人”。尽管公安机关为此付出很多，但由于其不仅拥有对违法行为的侦查权，同时又行使对公民劳动教养的决定权，即一方面是运动员，一方面又是裁判，因此，兼具劳动教养案件的申请者与决定者身份的公安机关在作出劳动教养决定时，显然不可能摆脱利益纠缠，完全保持中立性。因而裁判者必须中立这一程序正义最基本的要求在劳动教养程序中难以存在。
5．现行劳动教养制度有违程序参与原则。程序参与原则要求“裁判者必须听取双方的意见”，即那些利益受法律决定直接影响的人应有机会充分、有效的参与到法律决定的完成过程中。我们以某市的情况为例，劳动教养案件审批的具体过程如下：(1)公安机关的办案部门，将符合劳动教养条件的人的材料报所属的公安局(分局)的法制科审查。(2)法制科经专人审查后，如果同意报送劳动教养，经分管局长批准后，向分管劳动教养的局长回报(法制处处长在场)研究决定是否批准劳动教养及期限，并以市劳动教养委员会的名义作出决定。在上述劳动教养决定过程中，就如同在一场足球比赛中，我们看到的是“裁判员”满场飞奔，唯独却缺少“运动员”的身影。本应是作为劳动教养审批过程中一方主体的当事人被异化成了一个消极的客体。在整个过程中，不经诉讼，也没有类似诉讼的听证形式，没有举证、质证、辩论，公安机关采取的是不公开、书面、间接的审批方式。当事人既无法为自己辩护更无法聘请律师保障自己的权利，从而对一个即将决定自己是否失去人身自由的法律程序，当事人完全丧失了参与的机会，这显示出目前这一制度缺乏基本的程序正当性。
6．现行劳动教养制度缺乏救济途径。根据《行政复议法》规定，被决定劳教人员可以向作出具体行政行为的劳动教养委员会的上级机关提起行政复议。但是实践中，由于劳动教养几乎都是以作出具体行政行为的劳动教养委员会的上级机关的名义作出的，也就是说，在审批机关和复议机关几乎是同一机关的情况下，复议的效果可想而知，行政诉讼也是劳动教养的救济途径。但由于劳动教养制度的不完善，这给人民法院审理劳动教养的诉讼带来了极大的困难，而且行政诉讼的提起并不影响决定的执行，这种“事后司法救济”的诉讼对被劳教人员权利的救济往往是滞后的，即使法院判决被劳教人员最后胜诉，那“迟来的正义也不是正义”，当事人的各种权利也已遭到了侵犯不可能再恢复。但在这里需要说明的是，这种状况近些年已有所改善。笔者在此仅举一例：2003年1月，河南省洛阳市柴小瑞诉洛阳市劳教委员会一案，经洛阳市西工区和洛阳市中级人民法院两审认定，洛阳市劳教委败诉，被判决赔偿柴小瑞各项费用9000余元。而洛阳市中级人民法院行政庭对此判决的定义是：达到了"迂回公平"的目的。
7．现行劳动教养制度的使用缺乏有力的监督。根据《劳动教养试行办法》及《人民检察院劳教检查工作试行办法》等有关规定，人民检察院对于劳动教养工作有法律监督权。但这种监督实际上难以发挥作用。这就在于，这种规定只是一项空洞的原则，缺乏实际的可操作性，没有任何可供落实此项监督的具体的程序方面等有关规定。同时，客观上劳教审批和执行机构（公安部门和劳教所等）对法律监督职能重要性缺乏必要性的认识，对人民检察院的法律监督存在一定的抵触情绪。而且在我国目前的法治环境下，人民检察院的法律监督职能因为各方面的原因，在实践中并未获得有效的实行。这就更加不利于人民检察院行使法律监督的职责。而且，根据相关规定，这种监督也是一种事后监督，对当事人权利的保护同样存在滞后性及不充分性，难以做到对当事人的各项权利全面及时地保护。
二、劳动教养制度的出路
不可否认,现行劳动教养制度的不足与弊端有很多，但我们对于任何一项制度的评价，都应当全面理性的分析其弊与利，并应当辨明其发生问题的根本原因，对待劳动教养制度也应如此。而且劳动教养制度作为特殊年代的特殊制度，运行到今天难免会出现各种各样的问题，其存在历史局限性也是在所难免的。因此，虽然劳动教养制度饱受学界和舆论诟病，但我们更应正视劳动教养的社会功效与其弊端作为整体的存在，在保留其作为行政强制措施的前提下进行必要的改革。使之能够适应我们建设民主与法治国家的要求，这是在我国目前情况下所能做的最佳选择，在此，笔者建议，我们应当加快《违法行为矫治发》的立法步伐，解决目前劳动教养制度的“无法可依”局面，并就其存在的各种弊端，在劳动教养的原则、性质、范围、对象以及使用审批程序，当事人的权利救济和人民检察院的法律监督职能以及劳动教养决定具体执行过程所存在问题等各方面作出合理并且细化的规定，同时，对在具体执行过程中存在的不注意保护当事人权利的现象（如引起网友热议的“冲凉死”和“骷髅死”事件），如何使其更趋人性化也是亟待解决的问题。学界也应该把目光转向研究如何改革劳动教养制度上来，不再一味纠缠于存废之争。使其真正成为服务于建设社会主义法治国家的制度，这才是我国现行劳动教养制度的根本出路。
参考文献：
[1]陈兴良．劳动教养：根据国际人权公约之分析．刑事法制．2001（1）．
[2]夏宗素．劳动教养改革的理性思考．中国司法．2003（10）．
[3]傅宽芝．劳动教养宜改造为违法行为矫治制度．检察日报．2007年9月4日．
[4]施嵩．关于启动违宪程序审查废除劳动教养制度的若干问题．山东社会科学．2009（1）．