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摘要现场笔录是我国行政诉讼中独有的证据种类,因为行政程序立法规制的失衡,这种证据形式也极易被滥用从而侵犯行政管理相对人的合法权益,非常有必要在行政立法中对现场笔录进行分类规范,重点规制,以更好地发挥其证据功能。
关键词现场笔录 证据力 行政程序证据
中图分类号:D922.1 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)10-257-02
在我国三大诉讼法规定的法定证据种类中,现场笔录是行政诉讼独有的一种证据种类。与行政机关的执法方式相对应,现场笔录这种具有先天行政性色彩的证据种类几乎成为行政程序中使用最广泛的证据形式。但是对于这样一个高效又具有极高证据力的证据形式,行政程序法中却缺乏应有的证据规制,导致其证据优势地位日益受到挑战和质疑。
一、现场笔录的证据力
现场笔录是行政诉讼特有的法定证据形式,专指行政机关及其工作人员在执行职务的过程中,在实施具体行政行为时,对某些事项当场所作的能够证明案件事实的记录。①现场笔录的证据力,就是现场笔录作为证据使用时的份量。
(一)证据力的强度
1.现场笔录属于原始证据。现场笔录作为第一手资料,直接来源于案件的事实。相对于派生证据而言,原始证据的证据力当然比较强。
2.现场笔录属于直接证据,能够直接用以证明案件事实。现场笔录记载的内容与案件的相关性最强,基本上都是最具实质性的内容。相对于间接证据而言,证据的可靠性、证据力更大、更强。
3.现场笔录属于实物证据,它通过现场实录,以客观存在来证明待证事实,具有较强的客观性和稳定性。相对于言词证据而言,受主客观因素的影响较小。
诚然,现场笔录较强的证据力并不意味着现场笔录就是万能的。在德国、日本等大陆法系国家一般也都推定公文书(现场笔录可以归类为公文书)具有形式上和实质上的证据力;但同时也允许原告提出证据予以推翻。②我国立法直接规定现场笔录具有完全的证据力,但亦非绝对,在具体适用时还要充分考虑现场笔录自身存在的问题及其他相关证据的效力和证明力。
(二)证据力的范围——“程序法事实”与“实体法事实”
现场笔录包括案件事实的记录和程序问题的记录两部分。③因此不仅可以證明程序法事实,也可以证明实体法事实,显示了其广泛的证明力范围。
1.程序法事实。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》(以下称《行政诉讼证据规定》)第六十条第二项规定,被告在行政程序中非法剥夺公民、法人或者其他组织依法享有的陈述、申辩或者听证权利所采用的证据,不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据。因此行政主体在行政程序中,必须尊重并保障当事人应当享有的法定程序权利。
西安市曾经发生过一起几十位农民诉某街道办事处处罚非法挖沙的案件,尽管非法挖沙的事实清楚,证据确凿,但是,双方当事人关于执法人员是否出示执法证件发生争议,原告主张被告未出示执法证件,被告坚持主张出示了,法官要求被告举证,但被告难以举证,最后败诉。对此案有学者认为要行政机关举证证实出示执法证件这一事实是很困难的。并且进一步提出仅仅因为执法人员不能证明自己曾经出示过执法证件就撤销行政处罚,既不利于保障行政机关的执法,也不利于公共秩序的维护。④程序的一般瑕疵能否影响行政行为的效力确实值得探讨,但这种程序法事实的举证并非想象中的困难,现场笔录应该可以帮助和督促行政执法人员更好的坚持程序公正。现场笔录通过对行政执法过程的记录,可以证明具体行政行为是否按照法律规定的程序和方法进行,这些虽然与案件事实没有关系,但对解决某些程序性问题具有重要的法律意义。
2.实体法事实。再举一个经常被提及的案例,一个司机在禁止鸣笛的市区内按了喇叭,站在车旁的交警当场认定其违法并作出罚款决定,该司机则坚决否认,认为警察的处罚依法无据,并诉至法院。法院经审理认定该处罚证据不足,撤销了处罚。有学者认为此案中司机确有违法行为,但因收集不到证据而不能处罚,这对行政管理是不利的。⑤该案中“收集不到证据”的判断有失偏颇,现场笔录作为行政诉讼的特有证据,就是为了防止行政机关在某些特殊情况下因难以取证而设置的一种特殊证据。⑥现场笔录的内容包含了在执法过程中发现的有关对案件事实有证明价值的情况,它固定和保全的内容同案件事实产生了关联性,从而实现对实体法事实的证明作用。
二、现场笔录的现行立法评述
(一)行政诉讼法及司法解释的规定
《行政诉讼法》仅规定了现场笔录为行政诉讼证据之一,再无其他表述。目前对现场笔录的规范性要求主要源于《行政诉讼证据规定》第十五条的规定:被告向人民法院提供的现场笔录,应当载明时间、地点和事件等内容,并有执法人员和当事人签名。当事人拒绝签名或者不能签名的,应当注明原因。有其他人在现场的,可由其他人签名。法律、法规和规章对现场笔录的制作形式另有规定的,从其规定。
从行政诉讼立法来看,这种设计固然可以提高行政效率,便于行政人员收集、固定证据。但却无法平衡行政主体和行政管理相对人之间的权力(利)冲突。尤其是当事人和见证人签名的随意性却增加了执法者滥用权力的风险。
(二)其他法律、法规及规章的规定
真正对现场笔录发挥法律规制作用的应该是大量关于行政管理的法律、法规和规章。《行政诉讼证据规定》考虑到这种情况,明确指出法律、法规和规章对现场笔录的制作形式另有规定的,法院在对现场笔录进行审查时,应当以这些法律规范为依据。
但遗憾的是,大部分法律、法规和规章基本套用了《行政诉讼证据规定》的相关要求,并没有体现其执法领域对现场笔录的特殊要求。甚至个别规章居然将现场笔录排除在法定行政证据之外。例如:《医药行政处罚程序暂行规定》第十一条、《北京市实施行政处罚程序若干规定》第九条、《吉林省实施行政处罚若干规定》都将行政证据列举为“(一)书证;(二)物证;(三)视听资料;(四)证人证言;(五)当事人的陈述;(六)鉴定结论;(七)勘验笔录”。不知上述规章的制定者是出于何种考虑,舍弃了最具有行政证据特色的现场笔录。
当然,在看起来有些凌乱的行政立法中,依然也可以找到对现场笔录比较重视的规章和规范性文件。例如:《药品监督行政处罚程序规定》第十九条规定:“执法人员进行现场检查时,应当当场填写《现场检查笔录》。检查笔录起始部分应当注明执法人员身份、证件名称、证件编号及检查目的。执法人员应当在检查笔录终了处签字。检查笔录经核对无误后,被检查人应当在笔录上逐页签字或者按指纹。并在笔录终了处注明对笔录真实性的意见。笔录修改处,应当由被检查人签字或者按指纹。被检查人拒绝签字或者按指纹的,应当由2名以上执法人员在笔录上签字并注明情况。”《卫生行政执法文书规范》第八条规定:“当场制作的采样记录、现场检查笔录、询问笔录、陈述和申辩笔录、听证笔录等文书,应当场交由有关当事人审阅或者向当事人宣读,并由当事人签字确认。当事人认为记录有遗漏或者差错的,应当提出补充和修改,并在改动处用指纹或印鉴覆盖。当事人认为现场检查笔录、询问笔录所记录的内容真实无误的,应在笔录上注明“以上笔录属实”并签名。”这些规章和规范性文件就充分发挥了行政程序法的特点,对现场笔录的制作程序、内容作了非常详细的规定,这对相关执法程序中现场笔录的制作无疑起到了很好的规制作用。
三、行政程序中完善现场笔录的几点思考
(一)加强行政程序法制建设,完善行政证据制度
行政证据制度是行政程序法的重要组成部分,从行政程序的视角规制现场笔录应该是理性的回归。我国至今尚未制定统一的行政程序法典,尽管近年先后出台的《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》等一系列重要法律也规定了相应的行政程序,但这些法律并不能代替行政程序法,因为这是一部具有行政领域基本法性质的法典。正如温家宝总理所言:“只有将执法的每一个环节、实施步骤程序化,才能让执法人员有所遵循,才能避免执法的随意性。”⑦现场笔录作为最具行政特点的行政证据,应当在行政程序法中进行系统的法律规制。
(二)通过规章、规范性文件细化各类现场笔录的制作要求
行政笔录是一个集合性的证据种类,表现形式多种多样。在行政部门的职权范围有明确分工,每一种行政职权都有其独特的一面,如工商、税务、交通、运管、城管、治安、药监、环保等虽然都是经常制作现场笔录的行政部门,但其制作侧重点应该有所区别。因此将现场笔录类型化进行具体规制是比较适宜的立法模式。很显然,在这样的立法模式下法律、法规的作用远不及规章。统一的诉讼证据规则只能是一般性的规则,现场笔录的进一步规范和完善,必须发挥规章和规范性文件的特殊功能,从而明确各类现场笔录的特殊制作要求,或是将一般标准进一步分解和细化。
(三)实行现场笔录见证人制度
在现场笔录中实行见证人制度具有重要的意义:一方面可以在一定程度上对行政执法人员起到監督作用;另一方面,当出现对现场笔录的合法性、真实性出现争议时,见证人可以作为证人出庭作证。当然为了契合行政程序的需要,在一些特殊情况下并不强求见证人的参与。例如因条件和环境所限,在短时间内不能够邀请到合适的公民充当见证人。但除了在条件不可能的情况下,必须同时使用照相、录像等具有写实性特点的记录方式,以保障现场笔录的客观真实性。在制度设计上,至少应当明确规定见证人的权利、义务以及相应的法律后果。例如见证人的知情权、在场权、申诉权、异议权及见证人在现场笔录上签名或者盖章的义务、出庭作证的义务等。法律后果则主要是规定应当有见证人签字而没有签字的现场笔录的证据效力。
(四)不断提高行政执法人员的现场笔录制作水平
在明确现场笔录基本制作规范的前提下,执法人员必须苦练内功,熟练和总结各类现场笔录的制作技巧,不断提高现场笔录的制作水平。一是要力求客观,要采用纪实、叙述的方式来记录现场的情况,避免使用主观性较强或先入为主的词语。二是要力求全面,避免顾此失彼和缺项漏项。现场笔录具有动态笔录的性质,执法人员必须全面记录相关的内容、方法、结果和相关人员的行为等情况。
(五)注重现场笔录与其他证据种类的结合
在执法实践中,现场笔录有时会成为行政机关唯一的证据,那么除此之外的证据是否真的无法或难以收集?实际上,现场笔录的制作过程中往往也会存在其他证据形式,例如在交通执法中,如今在交通要道上一般都安有监视和电子摄像系统,被告完全有能力拿出当时的监视记录或现场照片。这些试听资料和现场笔录可以组成较为稳固的证据链。如果行政主体因为自持现场笔录较强的证据力,就忽视或放弃收集、提取其他证据,并单方强调原告拒不签名、现场周围没有见证人等理由,这样的现场笔录是无法令人信服的。
四、结语:规制比限制更重要
行政证据理论中有一种观点:认为现场笔录是为了防止行政机关在某些特殊情况下难以取证导致败诉的后果而设置的一种特殊的证据形式,其制作和运用应受到限制。⑧其实,这只是现场笔录的证据功能之一而已,尽管现场笔录看起来“有利于行政主体”,但它注定是行政程序中最有特点证据,理应在行政程序中应该发挥更重要的作用,我们要做的是让现场笔录在行政主体和行政管理相对人之间通过立法规制找到一种平衡。
注释:
①姜明安.行政法与行政诉讼法.北京大学出版社.1999.
②常晓云.现场笔录若干问题研究.湖北社会科学.2007(2).
③徐继敏.行政证据制度研究.中国法制出版社.2006.
④姬亚平.论行政证据与行政诉讼证据关系之重构.行政法学研究.2008(4).
⑤徐继敏.行政证据通论.法律出版社.2004.
⑥方世荣,石佑启.行政法与行政诉讼法.北京大学出版社.2005.
⑦温家宝.加强重点领域反腐倡廉制度建设切实提高制度执行力——在国务院第三次廉政工作会议上的讲话.(2010.3.23)
⑧宋随军,梁凤云.行政诉讼证据实证分析.法律出版社.2007;方世荣、石佑启.行政法与行政诉讼法.北京大学出版社.2005.
关键词现场笔录 证据力 行政程序证据
中图分类号:D922.1 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)10-257-02
在我国三大诉讼法规定的法定证据种类中,现场笔录是行政诉讼独有的一种证据种类。与行政机关的执法方式相对应,现场笔录这种具有先天行政性色彩的证据种类几乎成为行政程序中使用最广泛的证据形式。但是对于这样一个高效又具有极高证据力的证据形式,行政程序法中却缺乏应有的证据规制,导致其证据优势地位日益受到挑战和质疑。
一、现场笔录的证据力
现场笔录是行政诉讼特有的法定证据形式,专指行政机关及其工作人员在执行职务的过程中,在实施具体行政行为时,对某些事项当场所作的能够证明案件事实的记录。①现场笔录的证据力,就是现场笔录作为证据使用时的份量。
(一)证据力的强度
1.现场笔录属于原始证据。现场笔录作为第一手资料,直接来源于案件的事实。相对于派生证据而言,原始证据的证据力当然比较强。
2.现场笔录属于直接证据,能够直接用以证明案件事实。现场笔录记载的内容与案件的相关性最强,基本上都是最具实质性的内容。相对于间接证据而言,证据的可靠性、证据力更大、更强。
3.现场笔录属于实物证据,它通过现场实录,以客观存在来证明待证事实,具有较强的客观性和稳定性。相对于言词证据而言,受主客观因素的影响较小。
诚然,现场笔录较强的证据力并不意味着现场笔录就是万能的。在德国、日本等大陆法系国家一般也都推定公文书(现场笔录可以归类为公文书)具有形式上和实质上的证据力;但同时也允许原告提出证据予以推翻。②我国立法直接规定现场笔录具有完全的证据力,但亦非绝对,在具体适用时还要充分考虑现场笔录自身存在的问题及其他相关证据的效力和证明力。
(二)证据力的范围——“程序法事实”与“实体法事实”
现场笔录包括案件事实的记录和程序问题的记录两部分。③因此不仅可以證明程序法事实,也可以证明实体法事实,显示了其广泛的证明力范围。
1.程序法事实。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》(以下称《行政诉讼证据规定》)第六十条第二项规定,被告在行政程序中非法剥夺公民、法人或者其他组织依法享有的陈述、申辩或者听证权利所采用的证据,不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据。因此行政主体在行政程序中,必须尊重并保障当事人应当享有的法定程序权利。
西安市曾经发生过一起几十位农民诉某街道办事处处罚非法挖沙的案件,尽管非法挖沙的事实清楚,证据确凿,但是,双方当事人关于执法人员是否出示执法证件发生争议,原告主张被告未出示执法证件,被告坚持主张出示了,法官要求被告举证,但被告难以举证,最后败诉。对此案有学者认为要行政机关举证证实出示执法证件这一事实是很困难的。并且进一步提出仅仅因为执法人员不能证明自己曾经出示过执法证件就撤销行政处罚,既不利于保障行政机关的执法,也不利于公共秩序的维护。④程序的一般瑕疵能否影响行政行为的效力确实值得探讨,但这种程序法事实的举证并非想象中的困难,现场笔录应该可以帮助和督促行政执法人员更好的坚持程序公正。现场笔录通过对行政执法过程的记录,可以证明具体行政行为是否按照法律规定的程序和方法进行,这些虽然与案件事实没有关系,但对解决某些程序性问题具有重要的法律意义。
2.实体法事实。再举一个经常被提及的案例,一个司机在禁止鸣笛的市区内按了喇叭,站在车旁的交警当场认定其违法并作出罚款决定,该司机则坚决否认,认为警察的处罚依法无据,并诉至法院。法院经审理认定该处罚证据不足,撤销了处罚。有学者认为此案中司机确有违法行为,但因收集不到证据而不能处罚,这对行政管理是不利的。⑤该案中“收集不到证据”的判断有失偏颇,现场笔录作为行政诉讼的特有证据,就是为了防止行政机关在某些特殊情况下因难以取证而设置的一种特殊证据。⑥现场笔录的内容包含了在执法过程中发现的有关对案件事实有证明价值的情况,它固定和保全的内容同案件事实产生了关联性,从而实现对实体法事实的证明作用。
二、现场笔录的现行立法评述
(一)行政诉讼法及司法解释的规定
《行政诉讼法》仅规定了现场笔录为行政诉讼证据之一,再无其他表述。目前对现场笔录的规范性要求主要源于《行政诉讼证据规定》第十五条的规定:被告向人民法院提供的现场笔录,应当载明时间、地点和事件等内容,并有执法人员和当事人签名。当事人拒绝签名或者不能签名的,应当注明原因。有其他人在现场的,可由其他人签名。法律、法规和规章对现场笔录的制作形式另有规定的,从其规定。
从行政诉讼立法来看,这种设计固然可以提高行政效率,便于行政人员收集、固定证据。但却无法平衡行政主体和行政管理相对人之间的权力(利)冲突。尤其是当事人和见证人签名的随意性却增加了执法者滥用权力的风险。
(二)其他法律、法规及规章的规定
真正对现场笔录发挥法律规制作用的应该是大量关于行政管理的法律、法规和规章。《行政诉讼证据规定》考虑到这种情况,明确指出法律、法规和规章对现场笔录的制作形式另有规定的,法院在对现场笔录进行审查时,应当以这些法律规范为依据。
但遗憾的是,大部分法律、法规和规章基本套用了《行政诉讼证据规定》的相关要求,并没有体现其执法领域对现场笔录的特殊要求。甚至个别规章居然将现场笔录排除在法定行政证据之外。例如:《医药行政处罚程序暂行规定》第十一条、《北京市实施行政处罚程序若干规定》第九条、《吉林省实施行政处罚若干规定》都将行政证据列举为“(一)书证;(二)物证;(三)视听资料;(四)证人证言;(五)当事人的陈述;(六)鉴定结论;(七)勘验笔录”。不知上述规章的制定者是出于何种考虑,舍弃了最具有行政证据特色的现场笔录。
当然,在看起来有些凌乱的行政立法中,依然也可以找到对现场笔录比较重视的规章和规范性文件。例如:《药品监督行政处罚程序规定》第十九条规定:“执法人员进行现场检查时,应当当场填写《现场检查笔录》。检查笔录起始部分应当注明执法人员身份、证件名称、证件编号及检查目的。执法人员应当在检查笔录终了处签字。检查笔录经核对无误后,被检查人应当在笔录上逐页签字或者按指纹。并在笔录终了处注明对笔录真实性的意见。笔录修改处,应当由被检查人签字或者按指纹。被检查人拒绝签字或者按指纹的,应当由2名以上执法人员在笔录上签字并注明情况。”《卫生行政执法文书规范》第八条规定:“当场制作的采样记录、现场检查笔录、询问笔录、陈述和申辩笔录、听证笔录等文书,应当场交由有关当事人审阅或者向当事人宣读,并由当事人签字确认。当事人认为记录有遗漏或者差错的,应当提出补充和修改,并在改动处用指纹或印鉴覆盖。当事人认为现场检查笔录、询问笔录所记录的内容真实无误的,应在笔录上注明“以上笔录属实”并签名。”这些规章和规范性文件就充分发挥了行政程序法的特点,对现场笔录的制作程序、内容作了非常详细的规定,这对相关执法程序中现场笔录的制作无疑起到了很好的规制作用。
三、行政程序中完善现场笔录的几点思考
(一)加强行政程序法制建设,完善行政证据制度
行政证据制度是行政程序法的重要组成部分,从行政程序的视角规制现场笔录应该是理性的回归。我国至今尚未制定统一的行政程序法典,尽管近年先后出台的《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》等一系列重要法律也规定了相应的行政程序,但这些法律并不能代替行政程序法,因为这是一部具有行政领域基本法性质的法典。正如温家宝总理所言:“只有将执法的每一个环节、实施步骤程序化,才能让执法人员有所遵循,才能避免执法的随意性。”⑦现场笔录作为最具行政特点的行政证据,应当在行政程序法中进行系统的法律规制。
(二)通过规章、规范性文件细化各类现场笔录的制作要求
行政笔录是一个集合性的证据种类,表现形式多种多样。在行政部门的职权范围有明确分工,每一种行政职权都有其独特的一面,如工商、税务、交通、运管、城管、治安、药监、环保等虽然都是经常制作现场笔录的行政部门,但其制作侧重点应该有所区别。因此将现场笔录类型化进行具体规制是比较适宜的立法模式。很显然,在这样的立法模式下法律、法规的作用远不及规章。统一的诉讼证据规则只能是一般性的规则,现场笔录的进一步规范和完善,必须发挥规章和规范性文件的特殊功能,从而明确各类现场笔录的特殊制作要求,或是将一般标准进一步分解和细化。
(三)实行现场笔录见证人制度
在现场笔录中实行见证人制度具有重要的意义:一方面可以在一定程度上对行政执法人员起到監督作用;另一方面,当出现对现场笔录的合法性、真实性出现争议时,见证人可以作为证人出庭作证。当然为了契合行政程序的需要,在一些特殊情况下并不强求见证人的参与。例如因条件和环境所限,在短时间内不能够邀请到合适的公民充当见证人。但除了在条件不可能的情况下,必须同时使用照相、录像等具有写实性特点的记录方式,以保障现场笔录的客观真实性。在制度设计上,至少应当明确规定见证人的权利、义务以及相应的法律后果。例如见证人的知情权、在场权、申诉权、异议权及见证人在现场笔录上签名或者盖章的义务、出庭作证的义务等。法律后果则主要是规定应当有见证人签字而没有签字的现场笔录的证据效力。
(四)不断提高行政执法人员的现场笔录制作水平
在明确现场笔录基本制作规范的前提下,执法人员必须苦练内功,熟练和总结各类现场笔录的制作技巧,不断提高现场笔录的制作水平。一是要力求客观,要采用纪实、叙述的方式来记录现场的情况,避免使用主观性较强或先入为主的词语。二是要力求全面,避免顾此失彼和缺项漏项。现场笔录具有动态笔录的性质,执法人员必须全面记录相关的内容、方法、结果和相关人员的行为等情况。
(五)注重现场笔录与其他证据种类的结合
在执法实践中,现场笔录有时会成为行政机关唯一的证据,那么除此之外的证据是否真的无法或难以收集?实际上,现场笔录的制作过程中往往也会存在其他证据形式,例如在交通执法中,如今在交通要道上一般都安有监视和电子摄像系统,被告完全有能力拿出当时的监视记录或现场照片。这些试听资料和现场笔录可以组成较为稳固的证据链。如果行政主体因为自持现场笔录较强的证据力,就忽视或放弃收集、提取其他证据,并单方强调原告拒不签名、现场周围没有见证人等理由,这样的现场笔录是无法令人信服的。
四、结语:规制比限制更重要
行政证据理论中有一种观点:认为现场笔录是为了防止行政机关在某些特殊情况下难以取证导致败诉的后果而设置的一种特殊的证据形式,其制作和运用应受到限制。⑧其实,这只是现场笔录的证据功能之一而已,尽管现场笔录看起来“有利于行政主体”,但它注定是行政程序中最有特点证据,理应在行政程序中应该发挥更重要的作用,我们要做的是让现场笔录在行政主体和行政管理相对人之间通过立法规制找到一种平衡。
注释:
①姜明安.行政法与行政诉讼法.北京大学出版社.1999.
②常晓云.现场笔录若干问题研究.湖北社会科学.2007(2).
③徐继敏.行政证据制度研究.中国法制出版社.2006.
④姬亚平.论行政证据与行政诉讼证据关系之重构.行政法学研究.2008(4).
⑤徐继敏.行政证据通论.法律出版社.2004.
⑥方世荣,石佑启.行政法与行政诉讼法.北京大学出版社.2005.
⑦温家宝.加强重点领域反腐倡廉制度建设切实提高制度执行力——在国务院第三次廉政工作会议上的讲话.(2010.3.23)
⑧宋随军,梁凤云.行政诉讼证据实证分析.法律出版社.2007;方世荣、石佑启.行政法与行政诉讼法.北京大学出版社.2005.