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摘要本文从历史的角度叙述了正当程序的起源与发展历程,简要分析了其内容主要包括两个基本的程序原则,而正当程序在行政法领域的体现正是正当行政程序的要求。同时,本文立足于《湖南省行政程序规定》,简要论述了行政公开、行政参与、行政听证等制度的内容及其规范效果,论证正当程序贯穿了整个《湖南省行政程序规定》的始终,力求建构最低限度的公正行政程序标准,从而体现程序的控权功能和对权利的保障功能。
关键词行政程序 程序原则 行政听证
中图分类号:D922.1 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)12-197-02
2008年4月17日,湖南省人民政府公布了《湖南省行政程序规定》(以下简称《程序规定》),并于2008年10月1日起开始实施。《程序规定》是我国第一部专门的行政程序立法,虽然其位阶属于地方性政府规章,但却开启了中国统一行政程序立法的破冰之旅,拉开了中国统一行政程序立法进程的序幕。
《程序规定》第1条规定:“为了规范行政行为,促进行政机关合法、公正、高效行使行政职权,保障公民、法人或者其他组织的合法权益,推进依法行政,建设法治政府,根据宪法和有关法律法规,结合本省实际,制定本规定。”这是对立法目的的阐释,旨在推进依法行政,建设法治政府,同时更好地保障公民、法人或者其他组织的合法权益。通过对《程序规定》立法目的的分析,可以看出正当程序应是构建最低限度公正行政程序的标准。
一、正当程序的具体内容
从某种意义上来说,正当程序自中世纪以来就已经在指导着法官了。因此,自然公正理论在普通法上的价值主要体现在其法律程序上,并逐步形成了两条著名的程序规则。
第一个原则,任何人都不得在自己的案件中充当法官。这一规则基于公平的考虑,将与该案件本身有直接的利害关系的官员排除在本案的裁决过程之外,从而保证案件的公正处理。“自己的案件”常常被解释为金钱的利害关系或者其他可能成为形成处理案件偏见原因的利害关系。
第二个原则,任何人为自己的辩护应当被公平地听取。任何人在受到不利指控时,裁决案件的官员应当听取他为自己所作的辩护,否则这一裁决应当被认定为是无效的。美国的宪法修正案将此规则上升为公民的宪法性权利。这项规则最早适用于司法领域,当行政机关的权力日益扩张,并不再满足于只扮演“守夜人”的角色时,行政机关侵犯公民权利的情况就屡见不鲜,经过法学家和法官的共同努力,这项规则最终被移入行政领域从而确立了行政程序中的听证制度。
二、我国的正当程序规定
湖南省的行政程序立法活动被称为是一场行政机关“作茧自缚”式的革命,“让权力在阳光下运行”是行政程序立法的初衷。其实,在我国的《宪法》中早已有了正当程序的规定,《宪法》第37条规定:“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民,非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定,并由公安机关执行,不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由,禁止非法搜查公民的身体”。条文中虽无“正当程序”字样,但却暗含了正当程序的基本特征。宪法作为国家根本大法的权威决定了行政程序法也须遵循正当程序的原则,将正当程序作为最低限度的标准。
行政法领域的正当程序理念虽然早在1999年的司法判决中就有所体现,但是直到2008年颁布《湖南省行政程序规定》才将其规范化。贯穿《程序规定》始终的是建构法治政府的立法宗旨,而公众参与和行政公开是《程序规定》的两大核心制度,也是正当法律程序的最好诠释。笔者试图通过解读《程序规定》,从而论证正当程序是最低限度的行政程序标准。
首先,公开原则始终贯穿《程序规定》。《程序规定》在总則部分(第5条)规定:“行政机关应当将行使行政职权的依据、过程和结果向公民、法人或者其他组织公开,涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的除外。”此外,《程序规定》中多处体现了公开的要求,并以专章(第7章)的形式规定了“行政公开”。不仅规定了公开的方式(第145条),还规定了公开的内容(第146条),同时提供了不予公开的救济措施。
其次,《程序规定》体现了参与原则。《程序规定》在总则的第6条中明确规定:“公民、法人或者其他组织有权依法参与行政管理,提出行政管理的意见和建议。行政机关应当为公民、法人或者其他组织参与行政管理提供必要的条件,采纳其合理意见和建议。”明确要求保障群众广泛参与政府的管理,充分听取群众的意见。同时,《程序规定》在“当事人和其他参与人”一节中,对参与的方式等做了详细的规定。
再次,对参与和公开的重视还体现在行政决策程序中。《程序规定》在第3章第1节对重大行政决策专门作出了具体规定,确定重大行政决策程序分为四个步骤:(1)调查研究。《程序规定》第34条第1项规定:“决策承办单位对拟决策事项应当深入调查研究,全面、准确掌握决策所需信息,结合实际拟定决策方案,并按照决策事项涉及的范围征求有关方面意见,充分协商协调,形成决策方案草案。”(2)专家论证。《程序规定》第36条规定:“决策承办单位应当组织3名以上专家或者研究咨询机构对重大行政决策方案草案进行必要性、可行性、科学性论证。”(3)公众参与。《程序规定》第37条规定:“重大行政(下转第206页)(上接第197页)决策方案草案公布后,决策承办单位应当根据重大行政决策对公众影响的范围、程度等采用座谈会、协商会、开放式听取意见等方式,广泛听取公众和社会各界的意见和建议。”(4)集体研究。即决策方案草案经政府分管负责人审核后,由行政首长决定提交政府常务会议或者政府全体会议讨论,最后在集体审议基础上由行政首长做出决定。
最后,行政听证制度。听证是行政程序的核心程序,是相对人参与行政程序的重要形式。听证是公正的体现,程序上的公正“要求给社会成员取得或维护某种自身利益的均等机会,听证程序正是体现了程序公正”。《程序规定》的第6章对行政听证制度作了专章规定,行政听证制度主要包括:(1)行政决策听证。涉及公民、法人或者其他组织利益的行政决策事项需要进行听证。行政机关应当充分考虑、采纳听证参加人的合理意见,不予采纳的应当说明理由,意见采纳情况应当向社会公布。(2)行政执法听证。参加行政执法听证会的当事人、利害关系人在听证中有权依法进行陈述、申辩、质证,查阅、复制、摘抄听证会材料。行政机关应当根据听证笔录做出行政执法决定,未经听证会质证的证据,不能作为作出行政执法决定的依据。
长期以来,我国在理论和实践上都存在着重实体轻程序的倾向,对“实体”与“程序”的关注已经超出了部门法的范围。有学者对实体与程序的关系作了如下分析:“实体法设定了行政权力的边界,但留下了巨大的裁量空间,给人们提供的是普世的彼岸的理想,是将要实现的正义。正当程序则是个体抗衡权力、实现个案正义,达至理想彼岸的桥梁和武器。程序正义关乎分配正义。”
《湖南省行政程序规定》“标志着我国不但从观念上更加重视程序,而且实实在在加大了‘程序控权’的力度”。《程序规定》填补了我国行政程序统一立法的空白,开创“先地方、后中央”的立法路径,必将对其他省份和全国的行政程序立法起到辐射和推动作用。同时,《程序规定》的出台有利于改变行政理念和行政模式,保障和维护公民的权利。《程序规定》规定了公开行政、参与行政以及服务行政等内容,贯穿了正当程序的理念,使权力受到必要的限制和约束,对我国的行政程序立法具有开创和借鉴意义。因此,正当程序应是构建最低限度公正行政程序的标准。
注释:
王万华.统一行政程序立法的破冰之举——解读《湖南省行政程序规定.行政法学研究.2008(3).
[美]约翰·V·奥尔特著.杨明成,陈霜玲译.正当法律程序简史.商务印书馆.2006年版.第2-3页.
中国经济网.http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/200804/01/t20080401_15022287.sht ml,访问日期:2008年11月18日.
刘松山.“红头文件”冲突法律的责任归属.法学.2002(3).
高福生.湖南“程序控权”率先破茧的标本意义.新华报业网.http://www.xhby.net.
参考文献:
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[2][美]E·博登海默著.邓正来译.法理学——法哲学及方法.中国政法大学出版社.2004年版.
[3]陈弛.正当行政程序之价值基础.现代法学.2005(2).
[4]樊崇义,夏红编.正当程序文献资料选编.中国人民公安大学出版社.2004年版.
[5]章剑生.从自然正义到正当法律程序——兼论我国行政程序立法中的“法律思想移植”.法学论坛.2006.9(5).
[6][英]丹宁著.李克强等译.法律的正当程序.法律出版社.1999年版.
[7]汤维建.美国民事司法制度与民事诉讼程序.中国法制出版社.2001年版.
[8][美]约翰·罗尔斯著.何怀宏等译.正义论.中国社会科学出版社.1988年版.
[9]季卫东.法律程序的意义.中国社会科学.1993(1).
[10]王名扬.美国行政法(上).中国法制出版社.1995年版.
[11]章剑生.论行政程序正当性的宪法规范基础——以规范实证分析为视角.法学论坛.2005(4).
关键词行政程序 程序原则 行政听证
中图分类号:D922.1 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)12-197-02
2008年4月17日,湖南省人民政府公布了《湖南省行政程序规定》(以下简称《程序规定》),并于2008年10月1日起开始实施。《程序规定》是我国第一部专门的行政程序立法,虽然其位阶属于地方性政府规章,但却开启了中国统一行政程序立法的破冰之旅,拉开了中国统一行政程序立法进程的序幕。
《程序规定》第1条规定:“为了规范行政行为,促进行政机关合法、公正、高效行使行政职权,保障公民、法人或者其他组织的合法权益,推进依法行政,建设法治政府,根据宪法和有关法律法规,结合本省实际,制定本规定。”这是对立法目的的阐释,旨在推进依法行政,建设法治政府,同时更好地保障公民、法人或者其他组织的合法权益。通过对《程序规定》立法目的的分析,可以看出正当程序应是构建最低限度公正行政程序的标准。
一、正当程序的具体内容
从某种意义上来说,正当程序自中世纪以来就已经在指导着法官了。因此,自然公正理论在普通法上的价值主要体现在其法律程序上,并逐步形成了两条著名的程序规则。
第一个原则,任何人都不得在自己的案件中充当法官。这一规则基于公平的考虑,将与该案件本身有直接的利害关系的官员排除在本案的裁决过程之外,从而保证案件的公正处理。“自己的案件”常常被解释为金钱的利害关系或者其他可能成为形成处理案件偏见原因的利害关系。
第二个原则,任何人为自己的辩护应当被公平地听取。任何人在受到不利指控时,裁决案件的官员应当听取他为自己所作的辩护,否则这一裁决应当被认定为是无效的。美国的宪法修正案将此规则上升为公民的宪法性权利。这项规则最早适用于司法领域,当行政机关的权力日益扩张,并不再满足于只扮演“守夜人”的角色时,行政机关侵犯公民权利的情况就屡见不鲜,经过法学家和法官的共同努力,这项规则最终被移入行政领域从而确立了行政程序中的听证制度。
二、我国的正当程序规定
湖南省的行政程序立法活动被称为是一场行政机关“作茧自缚”式的革命,“让权力在阳光下运行”是行政程序立法的初衷。其实,在我国的《宪法》中早已有了正当程序的规定,《宪法》第37条规定:“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民,非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定,并由公安机关执行,不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由,禁止非法搜查公民的身体”。条文中虽无“正当程序”字样,但却暗含了正当程序的基本特征。宪法作为国家根本大法的权威决定了行政程序法也须遵循正当程序的原则,将正当程序作为最低限度的标准。
行政法领域的正当程序理念虽然早在1999年的司法判决中就有所体现,但是直到2008年颁布《湖南省行政程序规定》才将其规范化。贯穿《程序规定》始终的是建构法治政府的立法宗旨,而公众参与和行政公开是《程序规定》的两大核心制度,也是正当法律程序的最好诠释。笔者试图通过解读《程序规定》,从而论证正当程序是最低限度的行政程序标准。
首先,公开原则始终贯穿《程序规定》。《程序规定》在总則部分(第5条)规定:“行政机关应当将行使行政职权的依据、过程和结果向公民、法人或者其他组织公开,涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的除外。”此外,《程序规定》中多处体现了公开的要求,并以专章(第7章)的形式规定了“行政公开”。不仅规定了公开的方式(第145条),还规定了公开的内容(第146条),同时提供了不予公开的救济措施。
其次,《程序规定》体现了参与原则。《程序规定》在总则的第6条中明确规定:“公民、法人或者其他组织有权依法参与行政管理,提出行政管理的意见和建议。行政机关应当为公民、法人或者其他组织参与行政管理提供必要的条件,采纳其合理意见和建议。”明确要求保障群众广泛参与政府的管理,充分听取群众的意见。同时,《程序规定》在“当事人和其他参与人”一节中,对参与的方式等做了详细的规定。
再次,对参与和公开的重视还体现在行政决策程序中。《程序规定》在第3章第1节对重大行政决策专门作出了具体规定,确定重大行政决策程序分为四个步骤:(1)调查研究。《程序规定》第34条第1项规定:“决策承办单位对拟决策事项应当深入调查研究,全面、准确掌握决策所需信息,结合实际拟定决策方案,并按照决策事项涉及的范围征求有关方面意见,充分协商协调,形成决策方案草案。”(2)专家论证。《程序规定》第36条规定:“决策承办单位应当组织3名以上专家或者研究咨询机构对重大行政决策方案草案进行必要性、可行性、科学性论证。”(3)公众参与。《程序规定》第37条规定:“重大行政(下转第206页)(上接第197页)决策方案草案公布后,决策承办单位应当根据重大行政决策对公众影响的范围、程度等采用座谈会、协商会、开放式听取意见等方式,广泛听取公众和社会各界的意见和建议。”(4)集体研究。即决策方案草案经政府分管负责人审核后,由行政首长决定提交政府常务会议或者政府全体会议讨论,最后在集体审议基础上由行政首长做出决定。
最后,行政听证制度。听证是行政程序的核心程序,是相对人参与行政程序的重要形式。听证是公正的体现,程序上的公正“要求给社会成员取得或维护某种自身利益的均等机会,听证程序正是体现了程序公正”。《程序规定》的第6章对行政听证制度作了专章规定,行政听证制度主要包括:(1)行政决策听证。涉及公民、法人或者其他组织利益的行政决策事项需要进行听证。行政机关应当充分考虑、采纳听证参加人的合理意见,不予采纳的应当说明理由,意见采纳情况应当向社会公布。(2)行政执法听证。参加行政执法听证会的当事人、利害关系人在听证中有权依法进行陈述、申辩、质证,查阅、复制、摘抄听证会材料。行政机关应当根据听证笔录做出行政执法决定,未经听证会质证的证据,不能作为作出行政执法决定的依据。
长期以来,我国在理论和实践上都存在着重实体轻程序的倾向,对“实体”与“程序”的关注已经超出了部门法的范围。有学者对实体与程序的关系作了如下分析:“实体法设定了行政权力的边界,但留下了巨大的裁量空间,给人们提供的是普世的彼岸的理想,是将要实现的正义。正当程序则是个体抗衡权力、实现个案正义,达至理想彼岸的桥梁和武器。程序正义关乎分配正义。”
《湖南省行政程序规定》“标志着我国不但从观念上更加重视程序,而且实实在在加大了‘程序控权’的力度”。《程序规定》填补了我国行政程序统一立法的空白,开创“先地方、后中央”的立法路径,必将对其他省份和全国的行政程序立法起到辐射和推动作用。同时,《程序规定》的出台有利于改变行政理念和行政模式,保障和维护公民的权利。《程序规定》规定了公开行政、参与行政以及服务行政等内容,贯穿了正当程序的理念,使权力受到必要的限制和约束,对我国的行政程序立法具有开创和借鉴意义。因此,正当程序应是构建最低限度公正行政程序的标准。
注释:
王万华.统一行政程序立法的破冰之举——解读《湖南省行政程序规定.行政法学研究.2008(3).
[美]约翰·V·奥尔特著.杨明成,陈霜玲译.正当法律程序简史.商务印书馆.2006年版.第2-3页.
中国经济网.http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/200804/01/t20080401_15022287.sht ml,访问日期:2008年11月18日.
刘松山.“红头文件”冲突法律的责任归属.法学.2002(3).
高福生.湖南“程序控权”率先破茧的标本意义.新华报业网.http://www.xhby.net.
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