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内容提要：天然气是一种重要能源，天然气产业具有网络型产业特征。20世纪80年代中期，美国和欧盟国家开始天然气产业规制改革，引入竞争机制，纵向拆分垄断企业，将管输与销售业务进行分离，第三方基于无歧视原则接入管输和储存系统，赋予终端用户更多供气选择权。规制集中于第三方接入、服务无歧视提供、定价模式和管输费率方面，总体表现为放松趋势。
关键词：天然气产业；竞争；规制；改革
中图分类号：F416.2
文献标识码：A
文章编号：1003-4161(2007)02-0133-05
天然气作为一种优质、环保能源，在世界能源结构中占有重要地位，它是一种特殊商品，从被开采出井口到配送给终端用户需要特殊的运输方式。当前，全世界天然气运输主要采用两种方式：管道传输和液化运输，管道方式是其中的关键，国际能源机构统计，每年全世界约75%的天然气通过管道网络传送到终端用户手中。从产业组织角度看，依靠固定管道网络来传输其产品的天然气产业典型地表现出网络型产业的特征。天然气运输管道投资具有资金密集、回收期长和沉淀性强的特点，管道运营企业的边际成本长期低于平均成本，规模经济特征明显，由一家企业来提供此服务是最具效率的，并且管道网络能够较长时间运营，经济租金持久存在，天然气管道网络一旦投资建成，管道网络运营企业在相对于消费者的谈判中便拥有了较强的市场势力，具有自然垄断性。因此，天然气产业由于技术和经济上的原因成为了规制研究的重点。国外特别是发达国家的天然气产业已经建立了一套相对成熟的规制体系，并仍处于不断完善之中，我国天然气产业起步较晚，行之有效的规制体系缺位已成为制约我国天然气产业发展的重要因素。所以，了解和借鉴发达国家在天然气产业规制方面的经验，对于建立我国天然气产业规制体系、促进天然气产业的健康发展具有重要意义。
１.天然气产业发展特征
天然气产业是围绕天然气产品的开采/处理、运输、配送到终端用户所形成的一条产业链，并包括储存环节，终端用户主要指民用、商业、工业和发电用户。通常，天然气开采/生产地与终端用户之间存在较长距离，在陆地和近海范围内，其运输主要采取管道方式。从天然气开采/生产地到城市门站之间是高压管网运输，从城市门站到终端用户之间是低压管网配送。建设输气管网、使输送系统网络化，已成为世界天然气储运的主要发展趋势之一。
从世界范围看，多数国家天然气产业的发展普遍经历了几个阶段。初期，由于基础设施建设所需投资巨大，尤其在管道输送设施方面，为了加速管网设施的建成和保证投资能够得到合理回报，各国政府通常赋予了天然气企业垄断专营特权，部分国家甚至采用国家垄断方式。企业的运营通常是纵向一体化的，集天然气采购、运输、销售和配送业务于一体，向终端用户提供捆绑式服务，政府则对整个产业实行严格规制。在此情况下，天然气产业基础设施发展很快，管道运输和配送网络迅速铺开。
随着管网设施的建成，垄断导致的低效率逐渐受到质疑，多数国家以竞争机制的引入为重点，一方面对纵向一体化企业进行分拆，或要求其向终端用户提供非捆绑式服务，另一方面开放管网系统，使更多的市场主体参与天然气的管输和销售业务，形成竞争格局。同时还赋予终端用户更多的选择权，允许大批量用户直接从供应商处购买产品。此时，天然气价格不再受政府控制，定价以市场方式进行，规制的重点集中于第三方对于管输网络的接入和管输费用。
天然气产业进一步发展，管输网络和地方配送系统进一步放开，天然气产业链各个环节都由独立企业进行运营，不再存在任何捆绑式服务，包括居民用户在内的终端用户具有更多的供气选择权。天然气交易现货市场之外还出现了二级市场、期货市场，现货交易、短期合约取代长期合约成为主导，天然气产品定价市场化，竞争范围扩大。政府仅对管输和储存网络的接入、网络的使用费率进行规制。
天然气管道输送网络具有“瓶颈”性质，多数国家天然气产业的发展多是以管网运输设施的建设为标志，其完善程度代表了发展阶段，并伴随着一系列竞争性市场的形成。天然气产业内部出现了自然垄断与竞争并存的格局，自然垄断主要集中在输配存环节，竞争局面则出现在生产和销售领域。规制重点集中于输配存环节，总体表现出放松趋势。
2.以竞争机制引入为主导的规制改革
早期，为了促进天然气产业的发展，多数国家都采取了垄断专营方式，并严格规制。虽然天然气产业得以迅速发展，但由此却导致效率低下，终端用户支付价格更高。为此，政府进行了以引入竞争机制为主的规制改革，目的是以竞争促使其健康发展，提高企业运营效率，使终端用户具有自由选择供气的权利，降低支付价格。
2.1 美国天然气产业规制改革
美国是世界上最大的天然气消费国，利用历史较长。规制从企业在城市的煤制气生产和配送专营权开始，逐渐扩大到跨州管线的管输费率，美国联邦动力委员会(FPC）拥有发放州际管线进入某个市场许可证的权力，特别是1954年的Phillips决议，更赋予了FPC控制所有天然气井口价格的权力。直至80年代中期，美国天然气产业都处于垄断和严格规制之下，天然气交易途径单一，地方配气公司(LDC）只能通过管输商获取天然气，而LDC又是终端小用户获取天然气的唯一途径，因此，管输商的成本和LDC的成本最终可以转嫁给终端用户，交易过程中的垄断性价格歧视不可避免。另一方面，规制过低压制了天然气供应价格，生产商的成本难以补偿，供求失衡，致使上世纪70年代许多州出现严重的天然气短缺，同时期的石油危机更加剧了市场失衡。80年代中期，美国政府开始对天然气产业的规制进行改革。
美国天然气产业规制的改革始于一系列法令的颁布，其中最具里程碑意义的是联邦能源规制委员会(FERC）于1985年颁布的第436号令和1992年颁布的第636号令。436号令鼓励管道公司将销售与服务职能分开，并向第三方开放，规定管道运营商可以按“先到先服务”的标准向第三方提供管输服务，所提供的服务必须遵照无歧视原则。这一法令对视天然气为商品的概念进行了认可，开始正式分离该产业中的经营和运输职能。636号令则要求管道运营商将自身的运输和销售职能彻底分离，禁止管道公司涉足天然气买卖业务，解除捆绑式(Unbundling）销售，转变为专业的天然气输送商；第三方公开接入管道网络(Third party to access，TPA），管道公司必须履行平等输气原则，无歧视地为所有用户提供管输服务；鼓励建立和发展市场中心，以市场的方式转让管输和储存能力；管道公司还必须及时披露天然气管输能力分配方面的信息，以降低在管输系统方面的信息不对称。
436、636号令以及其他一系列法令的颁布和实施，在美国天然气产业中引入了竞争机制。管道运营商原来在面对LDC和大终端用户时所具有的市场势力被解除，天然气销售业务被彻底剥离，其业务只局限于提供专业管输服务。大终端用户和LDC可以直接向生产商购气，并要求管道运营商提供管输服务。在原有的管道运营商、终端用户和LDC之外，还出现了专业的经销商，它们一方面发挥了管道运营商在供应方面的传统集输功能，从不同生产商处采购天然气，另一方面又发挥分销功能，将采购的天然气向不同用户分销，实际上扮演了市场中介的角色，其传输仍需要管道运营商提供服务。终端用户因而就可在生产商、LDC和经销商之间进行供气选择。正是由于交易途径的多样化，交易方式也多样化了，天然气现货市场发展迅速，短期合约大量取代长期合约，“照付不议”(take or pay）逐渐让位，期货市场也得到迅猛发展，天然气零售网络逐渐在全美形成，竞争使得天然气作为一种商品的定价逐渐趋于市场化。规制的重点则主要集中于第三方公开接入管输网络、管道运营商无歧视服务的提供以及管输费率方面。
2.2 英国天然气产业规制改革
英国天然气产业规制改革走在欧盟国家的前列。由于英国自身天然气资源丰富，所以在发展初期，上游气源市场基本上就呈开放格局，形成了气源多元化，垄断主要集中在中下游的输配售环节。基础设施建设采取了国有垄断方式，1986年以前，英国天然气产业中下游业务由国有的英国天然气公司(BG）垄断经营。保守党70年代末的上台拉开了私有化的大幕。1986年英国通过《天然气法案》，BG被私有化，成为英国唯一的天然气垄断商，纵向一体化运营，业务领域涉足购销、运输、配送和零售；在供应领域引入有限竞争，赋予天然气年消费量超过25000千卡的大终端用户直接向供应商购气的权利，BG仍保持垄断小用气量用户的供气市场；成立天然气规制办公室(Office of Gas Regulation，Ofgas），作为核心的规制机构，管理BG对小用气量用户供气的价格，促进第三方接入管输网络。
英国天然气产业引入竞争机制是分阶段进行的，首先形成大终端用户输配领域内的竞争格局，然后再将竞争机制引入普通用户的输配领域，措施则是基于垄断企业的纵向分拆、第三方接入管道网络和无歧视服务原则[1]。
《天然气法案》实施之后，BG在输配售领域仍具有较强的市场势力，在向非关联第三方提供管输服务时实行价格歧视。大终端用户已经脱离了BG的垄断范围，其供气市场出现了竞争的局面，导致BG的市场份额不断缩小，但BG仍旧凭借其拥有的管道网络资产实行垄断，向市场提供捆绑服务。为缓解90年代国内要求打破垄断实现自由竞争的压力，英国规制当局提出在BG内部对销售和输送业务分设账户、分类计价，但不进行结构上的分拆。
1995年新颁布的《天然气法案》确立了引入竞争机制、打破垄断的进程表，决定对BG进行分拆。1997年，BG分拆完成，出现了两个新的公司：British Gas plc(BG plc）和Centrica。BG plc拥有原BG公司的管输网络和储存资产，负责天然气输送与储存业务，Centrica专事销售业务，原垄断企业纵向解体，除居民用户之外的各类终端用户具有自由选择供气商的权利。1999年英国天然气与电力市场办公室(OFGEM）成立，取代Ofgas成为天然气产业的规制机构，同年，居民用户市场的竞争机制形成，至此，英国天然气产业的竞争局面完全建立。规制改革后，英国天然气产业除输配环节仍处于自然垄断状态外，已经形成了气与气之间的竞争格局(Gas-to-Gas Competition），规制当局关注的重点在于TPA和管输费率。
2.2 欧盟其他国家的改革
上世纪90年代中期，自由化浪潮开始席卷欧盟天然气产业，其他产业竞争的溢出效应以及迫于大商业性能源用户和潜在新进入力量的压力，欧盟开始了其内部的规制改革。欧盟委员会和理事会于1998年发布了旨在欧盟内部建立统一天然气市场的指令——《内部天然气市场的共同规则》(98/30/EC），其目的在于刺激欧盟内部天然气产业链各个环节合作的发生，以此降低能源价格和改善能源供应的安全性[2]。指令要求各成员国政府改革原有规制体制，设立专门的规制机构；引入竞争机制，分拆纵向一体化企业业务，或者至少在内部对管输、配送、储存和非气业务分设账户，独立进行会计核算；管输网络在非歧视原则下向第三方开放，实行基于规制接入或谈判接入方式的第三方接入(TPA）。2003年欧洲议会和委员会又发布指令(2003/55/EC）[3]，要求各成员国加快市场开放进程，确定了对不同种类终端用户开放的时间表和输配业务分离的时间表。欧盟所发布的指令只是针对天然气的销售与输配业务，并不干涉其成员国企业的组织结构和经营方式[4]。
法国天然气产业长期处于国有垄断模式之下，消费主要来自进口，国有企业GDF控制着整个法国天然气的销售、运输和配送，以及95%的进口份额。根据欧盟指令，法国向天然气产业引入了竞争因素，允许GDF之外的供应商和销售商使用管输网络，分离GDF管输业务和销售业务的账户，实行分类核算，规制的重点集中于管输网络服务的提供方面。
荷兰是天然气生产大国，Gasunie公司长时间在国内占据垄断地位，Dutch State Mines和荷兰政府分别持有该公司40%和10%的股份，Gasunie代表政府在天然气产业化进程中行使排他性权利。Gasunie集天然气购买、销售、输送于一体，控制了荷兰几乎全部的管输系统，垄断购买Groningen气田生产的全部天然气，在其他国内或进口天然气的购买上被赋予优先取舍权(first refusal），负责天然气的出口和向大工业用户、发电用户供气，并且还通过协议规定LDC必须向其购气。1995年出台的《能源白皮书3》(The Third White Paper on Energy），更巩固了其核心地位。荷兰天然气产业的规制机构为Dutch Regulator，其范围涵盖天然气的生产、进口、采购、管输、储存直至配送环节。
在欧盟压力下，荷兰进行了改革。国会在2000年通过了《天然气法案》，对终端用户的供气选择权做出规定，分别赋予中等终端用户、小终端用户在02、03年自由选择供气商的权利(大终端用户已于1998年获此权利）；要求管输服务和储存服务必须被无歧视地提供，并对整个操作过程进行规制。基于此，Gasunie把高压管输和储存设施与天然气的贸易活动进行了分拆，LDC也被分拆为供气商和配送网络运营商，政府对网络接入进行规制。法案提出，在指导性价目表公布的基础上，通过谈判实现TPA，以便生产商、终端用户和经销商能够从Gasunie和地方配送网络运营商处获取管输服务。此后，荷兰规制当局又相继颁布了一系列指导方针，其中，2002指导方针提出进一步分拆Gasunie的基本管输业务，便于其在二级市场上交易，这包括可保证的管输服务、回程管输服务和可中断管输服务等。改革之下，Gasunie原有的纵向一体化业务被分拆，管输和销售业务在法律上分离了。
荷兰对于天然气产业的规制总体上表现为放松趋势，规制范围按法案规定只集中于服务和接入条件方面，更多的重点则放到了天然气市场发展的制度设计方面，包括管输范围、储存、平衡和辅助服务、合约标准、费率结构等，其目的就在于推动天然气贸易的发展和阻止在位者市场势力的滥用。
3.价格形成模式规制改革
天然气产业中的价格主要包括3类：生产商或供气商将天然气输入高压管网，在此交割点所形成的价格称为“井口价”(Wellhead price），事实上这个概念已有所扩大，许多国家天然气从被开采出井口到进入高压管网之前，已经运行了较长距离；管道运营商将天然气输送给LDC，在高压管网与低压管网交割点的价格称为“城市门站价”(City-gate price）；LDC销售给终端用户的价格称为终端价格。随着规制改革和竞争的出现，有些天然气商品中的价格并不一定完全包括这3类，例如，大终端用户直接从生产商处购气，就不存在城市门站价；管道运营商如果不拥有所输天然气的所有权，可能就不存在井口价。
在美国早期的天然气定价机制中，采用了服务成本(cost of service）费率制定方法，天然气产业链各环节的定价受到政府以服务成本为基础的价格规制，理论上称为收益率或回报率规制，允许企业享有公平和合理(just＆ reasonable）的投资回报率。1954年的Phillips决议使FPC有权控制所有的井口价格，这样，城市门站价为井口价与管输服务费用的加成，管道运营商只被允许在管输服务上获取公平和合理的收益，禁止在天然气销售上获利；终端价格则为城市门站价与配送费用的加成，LDC只被允许在配气服务上获取公平和合理的收益，禁止在天然气销售上获利。因此，终端用户所支付的价格是天然气井口价加上管输服务费和配送服务费的捆绑价格(大终端用户所使用的直供气不包含配送费用）。针对不同性质用户，规制机构又确定了不同等级的服务费率，包括连续供气用户和可中断供气用户不同固定管输费用和变动管输费用的收取。
对这种价格规制模式的质疑，一是由于实际操作中，规制者对井口价控制过低，导致生产商成本得不到补偿，过低的价格反过来又刺激了终端用户的过量需求，由此导致供需缺口形成；另一方面，规制者与规制对象之间存在着信息不对称，FPC不能真实了解管输和配送服务的成本，导致企业为使收益达到最大而扩大其价格基础，将成本通过捆绑价格向终端用户转移，而不必致力于效率的提高，理论上这被称为阿弗奇—约翰逊(A—J）效应[5]。
1978年美国国会通过《天然气政策法案》，决定逐步解除井口价格控制，成为推动天然气定价走向市场化的重要一步；436、636号令及其他法令的相继发布，使天然气产业除管输环节之外都出现了竞争局面，形成了气与气的竞争。现货市场发展迅速，短期合约大量取代长期合约和照付不议协议，期货市场的出现又为供需双方提供了套期保值的机会，生产商、经销商、大终端用户、LDC之间交易价格的形成多是基于市场化原则。与这些竞争相比，管输环节仍属于自然垄断，FERC对于TPA和管输服务无歧视提供的规制反映到定价中就表现为对管输费率的规制。
636号令发布以前，美国管输费率规制采用修正固定变动(modified fixed-variable，MFV）模型，636号令提出新的费率模型为直接固定变动(straight fixed-variable，SFV）模型。SFV模型实际上就是将固定(不随管输量变化）成本全部分配给容量(预留运量）费用，而变动(随管输量变化）成本全部分配给商品(使用）费用。SFV可以有效区分低负荷率用户和高负荷率用户的收费，从而最大限度的提高管输网络的利用效率。低负荷率用户的预留运量相对于实际运量的比率要较高负荷率用户高，因而SFV就增加了低负荷率用户的运费，从而可以避免其因浪费性消费而导致管输负荷增加，高负荷率用户的固定费用相应减少[6]。
欧盟国家天然气产业发展早期，垄断企业市场势力较强，向终端用户销售的价格通常采用成本加成法(cost plus）定价，即天然气采购成本加利润和资本报酬，另一种则是根据替代燃料价格采用倒推的市场净回值法(netback market value)定价，也有将两种方法综合利用。在垄断占据主导的情况下，市场净回值法成为了整个天然气产业链价格形成的基础[7]，与竞争性燃料价格相挂钩，垄断企业每单位利润都能够实现最大化，终端用户承接成本转嫁使垄断企业的收益得到保证，便于迅速回收管网基础设施建设方面的投资，而终端用户则不可避免地支付了更高的价格，垄断企业在改善效率、降低成本方面没有任何激励。不同类别终端用户在替代燃料选择、评价和使用成本上的差异，使此方法形成了价格歧视，价格歧视又将在不同类别终端用户间造成交叉补贴，导致天然气利用的低效率。
欧盟内部国家在其指令下进行的规制改革，使得市场方式在价格形成过程中的作用显著增强。在法国，虽然城市配气价格受到政府规制，但配气价格的制定过程中加入了负荷系数与季节因素，低负荷系数用户的高需求波动将提高配气价格。在德国，大终端用户的用气价格主要是基于谈判的合同价格，而居民用户的用气价格则按配气公司公布的价目表执行，价目表的制定通常与用户的收入水平相挂钩，充分考虑了用户的承受能力，政府一般不介入价目表的制定，只有在其认为不合理时才会进行干预。荷兰则稍有特殊，规制改革前按照替代燃料价格进行定价，不同终端用户所支付的费用不超过其最有可能使用的其他燃料的价格，而改革之后则实行成本加成定价法，2001第三方接入和2002指导方针明确规定，Gasunie所提供的，包括管输、平衡和储存在内的基本服务费用结构以成本加成为基础。英国大终端用户的用气价格是市场化了的，而小用气量用户市场仍被垄断，价格受到控制，规制当局采用了“RPI-X”规制方式，理论上称为价格帽(price cap）规制[8]，考虑到了零售价格变化、效率改进以及预期差异等因素，兼顾了企业效率的改进和小用气量用户利益的保护。由于管道网络部分仍然处于自然垄断状态，欧盟国家的规制改革也将管输费率作为规制重点，管输费率的确定多采用两部制方法。
4.对储存系统规制的改革
天然气的特殊属性使储气设施成为稀缺资源，对于中下游环节来说尤为关键。储存系统建设所需投资巨大，沉淀性强，技术和经济因素导致过高的进入壁垒，它可以充当天然气交易的辅助工具，如交易主体利用其通过价格变化进行套利，储存能力的拥有将强化管道运营商的市场势力。因此，规制需要在储存环节存在。
美国FERC认为拥有储存能力的管道运营商在与无储存能力的卖方竞争时具有不公平的优势，在管输商的管输和销售业务分离之后，管输商自身也需要储气，但目的仅是满足系统管理和连续输气[9]。636号令基于公开准入储气原则(Open-Access Storage），要求管道运营商向天然气经营者和用户提供平等的无歧视储气服务。规制的重点转到拥有储气能力的管道运营商平等、无歧视储气服务的提供上来了。
欧盟对于储气服务的规制问题是与管输服务紧密相连的。98/30/EC指令规定，天然气储存企业不应对系统用户进行区别对待或将系统用户分成不同等级，更不应偏袒相关企业；2003/55/EC指令要求成员国开放储存及辅助服务。1998年英国Ofgas与BG签署协议，对BG下属企业所拥有的储气能力进行拍卖，解除BG在这方面的垄断，但不改变储气设施的产权。法国GDF经营着现有15个储气设施中的13个，法国类似于TPA的第三方接入储存系统(Third-party access to storage）的改革已经被提出，但离具体实施还有一段距离[10]。荷兰2000年《天然气法案》明确规定，企业的管输和储存系统必须与天然气销售活动分离，储存服务的提供基于无歧视原则，规制机构对其进行规制，第三方以谈判方式接入储存系统。后来的指导方针对第三方接入储存系统的费用结构进行了规定，并加速推动储存服务在二级市场交易。但现实中，荷兰国内对第三方接入储气设施存在争议，因而规制当局与企业达成妥协：2002年只暂时向第三方开放一半的储存能力。
总体上看，美国和欧盟国家对于天然气产业规制的改革主要集中于几个方面：建立“法律—规制机构—规制政策—规制对象”的规制体系，设立专门规制机构，规制行为在法律约束下做出；规制改革的目标在于实现竞争最大化，赋予终端用户自由选择供气权，途径主要是对纵向垄断业务的分拆和基于规制或谈判方式的第三方公开接入管网系统；规制改革的总体趋势是放松规制。除上述国家之外，世界上还有许多国家使用天然气，但是这些国家的天然气产业，或者还处于起步阶段，或者还未建立现代规制框架，或者大量依靠进口而缺少高压管输网络，因而分析范围就主要集中于美国和欧盟国家。
参考文献：
[1] C. Weir.Regulation and the Development of Competition in the U.K. Gas Supply Industry [J]. Review of Industrial Organization, 1999, 15: 135-147.
[2] [10] B. Esnaulet.The need for regulation of gas storage: the case of France [J]. Energy Policy, 2003, 31:167-174.
[3]两项指令的内容具体参见姜润宇主编.〗城市燃气：欧盟的管理体制和中国的改革[M].北京：中国市场出版社，2006：211-264.
[4] Aad. F. Correlje.The re-regulation of the Dutch natural gas system [DB] .www.IEA.org, 2003.
[5]伯吉斯著.管制与反垄断经济学[M].冯金华译.上海：上海财经大学出版社，2003：58-60.
[6]西气东输价格研究课题组.西气东输项目价格研究与定价方案设计[M].北京：石油工业出版社，2004：29-37.
[7] Robert Priddle.Natural Gas Pricing in Competitive Markets[DB] .www.IEA.org, 1998:32.
[8]姜润宇主编.城市燃气：欧盟的管理体制和中国的改革[M].北京：中国市场出版社，2006：81－82.
[9]《国外天然气经济研究》课题组编译.美国天然气工业与天然气交易[R].北京：石油工业出版社，2004：52.
[作者简介]胡希(1978－），男，贵州贵阳人，暨南大学产业经济研究院博士研究生，主要研究领域为产业组织与企业战略。
[收稿日期]2007-03-01
(责任编辑：罗哲）
关键词：天然气产业；竞争；规制；改革
中图分类号：F416.2
文献标识码：A
文章编号：1003-4161(2007)02-0133-05
天然气作为一种优质、环保能源，在世界能源结构中占有重要地位，它是一种特殊商品，从被开采出井口到配送给终端用户需要特殊的运输方式。当前，全世界天然气运输主要采用两种方式：管道传输和液化运输，管道方式是其中的关键，国际能源机构统计，每年全世界约75%的天然气通过管道网络传送到终端用户手中。从产业组织角度看，依靠固定管道网络来传输其产品的天然气产业典型地表现出网络型产业的特征。天然气运输管道投资具有资金密集、回收期长和沉淀性强的特点，管道运营企业的边际成本长期低于平均成本，规模经济特征明显，由一家企业来提供此服务是最具效率的，并且管道网络能够较长时间运营，经济租金持久存在，天然气管道网络一旦投资建成，管道网络运营企业在相对于消费者的谈判中便拥有了较强的市场势力，具有自然垄断性。因此，天然气产业由于技术和经济上的原因成为了规制研究的重点。国外特别是发达国家的天然气产业已经建立了一套相对成熟的规制体系，并仍处于不断完善之中，我国天然气产业起步较晚，行之有效的规制体系缺位已成为制约我国天然气产业发展的重要因素。所以，了解和借鉴发达国家在天然气产业规制方面的经验，对于建立我国天然气产业规制体系、促进天然气产业的健康发展具有重要意义。
１.天然气产业发展特征
天然气产业是围绕天然气产品的开采/处理、运输、配送到终端用户所形成的一条产业链，并包括储存环节，终端用户主要指民用、商业、工业和发电用户。通常，天然气开采/生产地与终端用户之间存在较长距离，在陆地和近海范围内，其运输主要采取管道方式。从天然气开采/生产地到城市门站之间是高压管网运输，从城市门站到终端用户之间是低压管网配送。建设输气管网、使输送系统网络化，已成为世界天然气储运的主要发展趋势之一。
从世界范围看，多数国家天然气产业的发展普遍经历了几个阶段。初期，由于基础设施建设所需投资巨大，尤其在管道输送设施方面，为了加速管网设施的建成和保证投资能够得到合理回报，各国政府通常赋予了天然气企业垄断专营特权，部分国家甚至采用国家垄断方式。企业的运营通常是纵向一体化的，集天然气采购、运输、销售和配送业务于一体，向终端用户提供捆绑式服务，政府则对整个产业实行严格规制。在此情况下，天然气产业基础设施发展很快，管道运输和配送网络迅速铺开。
随着管网设施的建成，垄断导致的低效率逐渐受到质疑，多数国家以竞争机制的引入为重点，一方面对纵向一体化企业进行分拆，或要求其向终端用户提供非捆绑式服务，另一方面开放管网系统，使更多的市场主体参与天然气的管输和销售业务，形成竞争格局。同时还赋予终端用户更多的选择权，允许大批量用户直接从供应商处购买产品。此时，天然气价格不再受政府控制，定价以市场方式进行，规制的重点集中于第三方对于管输网络的接入和管输费用。
天然气产业进一步发展，管输网络和地方配送系统进一步放开，天然气产业链各个环节都由独立企业进行运营，不再存在任何捆绑式服务，包括居民用户在内的终端用户具有更多的供气选择权。天然气交易现货市场之外还出现了二级市场、期货市场，现货交易、短期合约取代长期合约成为主导，天然气产品定价市场化，竞争范围扩大。政府仅对管输和储存网络的接入、网络的使用费率进行规制。
天然气管道输送网络具有“瓶颈”性质，多数国家天然气产业的发展多是以管网运输设施的建设为标志，其完善程度代表了发展阶段，并伴随着一系列竞争性市场的形成。天然气产业内部出现了自然垄断与竞争并存的格局，自然垄断主要集中在输配存环节，竞争局面则出现在生产和销售领域。规制重点集中于输配存环节，总体表现出放松趋势。
2.以竞争机制引入为主导的规制改革
早期，为了促进天然气产业的发展，多数国家都采取了垄断专营方式，并严格规制。虽然天然气产业得以迅速发展，但由此却导致效率低下，终端用户支付价格更高。为此，政府进行了以引入竞争机制为主的规制改革，目的是以竞争促使其健康发展，提高企业运营效率，使终端用户具有自由选择供气的权利，降低支付价格。
2.1 美国天然气产业规制改革
美国是世界上最大的天然气消费国，利用历史较长。规制从企业在城市的煤制气生产和配送专营权开始，逐渐扩大到跨州管线的管输费率，美国联邦动力委员会(FPC）拥有发放州际管线进入某个市场许可证的权力，特别是1954年的Phillips决议，更赋予了FPC控制所有天然气井口价格的权力。直至80年代中期，美国天然气产业都处于垄断和严格规制之下，天然气交易途径单一，地方配气公司(LDC）只能通过管输商获取天然气，而LDC又是终端小用户获取天然气的唯一途径，因此，管输商的成本和LDC的成本最终可以转嫁给终端用户，交易过程中的垄断性价格歧视不可避免。另一方面，规制过低压制了天然气供应价格，生产商的成本难以补偿，供求失衡，致使上世纪70年代许多州出现严重的天然气短缺，同时期的石油危机更加剧了市场失衡。80年代中期，美国政府开始对天然气产业的规制进行改革。
美国天然气产业规制的改革始于一系列法令的颁布，其中最具里程碑意义的是联邦能源规制委员会(FERC）于1985年颁布的第436号令和1992年颁布的第636号令。436号令鼓励管道公司将销售与服务职能分开，并向第三方开放，规定管道运营商可以按“先到先服务”的标准向第三方提供管输服务，所提供的服务必须遵照无歧视原则。这一法令对视天然气为商品的概念进行了认可，开始正式分离该产业中的经营和运输职能。636号令则要求管道运营商将自身的运输和销售职能彻底分离，禁止管道公司涉足天然气买卖业务，解除捆绑式(Unbundling）销售，转变为专业的天然气输送商；第三方公开接入管道网络(Third party to access，TPA），管道公司必须履行平等输气原则，无歧视地为所有用户提供管输服务；鼓励建立和发展市场中心，以市场的方式转让管输和储存能力；管道公司还必须及时披露天然气管输能力分配方面的信息，以降低在管输系统方面的信息不对称。
436、636号令以及其他一系列法令的颁布和实施，在美国天然气产业中引入了竞争机制。管道运营商原来在面对LDC和大终端用户时所具有的市场势力被解除，天然气销售业务被彻底剥离，其业务只局限于提供专业管输服务。大终端用户和LDC可以直接向生产商购气，并要求管道运营商提供管输服务。在原有的管道运营商、终端用户和LDC之外，还出现了专业的经销商，它们一方面发挥了管道运营商在供应方面的传统集输功能，从不同生产商处采购天然气，另一方面又发挥分销功能，将采购的天然气向不同用户分销，实际上扮演了市场中介的角色，其传输仍需要管道运营商提供服务。终端用户因而就可在生产商、LDC和经销商之间进行供气选择。正是由于交易途径的多样化，交易方式也多样化了，天然气现货市场发展迅速，短期合约大量取代长期合约，“照付不议”(take or pay）逐渐让位，期货市场也得到迅猛发展，天然气零售网络逐渐在全美形成，竞争使得天然气作为一种商品的定价逐渐趋于市场化。规制的重点则主要集中于第三方公开接入管输网络、管道运营商无歧视服务的提供以及管输费率方面。
2.2 英国天然气产业规制改革
英国天然气产业规制改革走在欧盟国家的前列。由于英国自身天然气资源丰富，所以在发展初期，上游气源市场基本上就呈开放格局，形成了气源多元化，垄断主要集中在中下游的输配售环节。基础设施建设采取了国有垄断方式，1986年以前，英国天然气产业中下游业务由国有的英国天然气公司(BG）垄断经营。保守党70年代末的上台拉开了私有化的大幕。1986年英国通过《天然气法案》，BG被私有化，成为英国唯一的天然气垄断商，纵向一体化运营，业务领域涉足购销、运输、配送和零售；在供应领域引入有限竞争，赋予天然气年消费量超过25000千卡的大终端用户直接向供应商购气的权利，BG仍保持垄断小用气量用户的供气市场；成立天然气规制办公室(Office of Gas Regulation，Ofgas），作为核心的规制机构，管理BG对小用气量用户供气的价格，促进第三方接入管输网络。
英国天然气产业引入竞争机制是分阶段进行的，首先形成大终端用户输配领域内的竞争格局，然后再将竞争机制引入普通用户的输配领域，措施则是基于垄断企业的纵向分拆、第三方接入管道网络和无歧视服务原则[1]。
《天然气法案》实施之后，BG在输配售领域仍具有较强的市场势力，在向非关联第三方提供管输服务时实行价格歧视。大终端用户已经脱离了BG的垄断范围，其供气市场出现了竞争的局面，导致BG的市场份额不断缩小，但BG仍旧凭借其拥有的管道网络资产实行垄断，向市场提供捆绑服务。为缓解90年代国内要求打破垄断实现自由竞争的压力，英国规制当局提出在BG内部对销售和输送业务分设账户、分类计价，但不进行结构上的分拆。
1995年新颁布的《天然气法案》确立了引入竞争机制、打破垄断的进程表，决定对BG进行分拆。1997年，BG分拆完成，出现了两个新的公司：British Gas plc(BG plc）和Centrica。BG plc拥有原BG公司的管输网络和储存资产，负责天然气输送与储存业务，Centrica专事销售业务，原垄断企业纵向解体，除居民用户之外的各类终端用户具有自由选择供气商的权利。1999年英国天然气与电力市场办公室(OFGEM）成立，取代Ofgas成为天然气产业的规制机构，同年，居民用户市场的竞争机制形成，至此，英国天然气产业的竞争局面完全建立。规制改革后，英国天然气产业除输配环节仍处于自然垄断状态外，已经形成了气与气之间的竞争格局(Gas-to-Gas Competition），规制当局关注的重点在于TPA和管输费率。
2.2 欧盟其他国家的改革
上世纪90年代中期，自由化浪潮开始席卷欧盟天然气产业，其他产业竞争的溢出效应以及迫于大商业性能源用户和潜在新进入力量的压力，欧盟开始了其内部的规制改革。欧盟委员会和理事会于1998年发布了旨在欧盟内部建立统一天然气市场的指令——《内部天然气市场的共同规则》(98/30/EC），其目的在于刺激欧盟内部天然气产业链各个环节合作的发生，以此降低能源价格和改善能源供应的安全性[2]。指令要求各成员国政府改革原有规制体制，设立专门的规制机构；引入竞争机制，分拆纵向一体化企业业务，或者至少在内部对管输、配送、储存和非气业务分设账户，独立进行会计核算；管输网络在非歧视原则下向第三方开放，实行基于规制接入或谈判接入方式的第三方接入(TPA）。2003年欧洲议会和委员会又发布指令(2003/55/EC）[3]，要求各成员国加快市场开放进程，确定了对不同种类终端用户开放的时间表和输配业务分离的时间表。欧盟所发布的指令只是针对天然气的销售与输配业务，并不干涉其成员国企业的组织结构和经营方式[4]。
法国天然气产业长期处于国有垄断模式之下，消费主要来自进口，国有企业GDF控制着整个法国天然气的销售、运输和配送，以及95%的进口份额。根据欧盟指令，法国向天然气产业引入了竞争因素，允许GDF之外的供应商和销售商使用管输网络，分离GDF管输业务和销售业务的账户，实行分类核算，规制的重点集中于管输网络服务的提供方面。
荷兰是天然气生产大国，Gasunie公司长时间在国内占据垄断地位，Dutch State Mines和荷兰政府分别持有该公司40%和10%的股份，Gasunie代表政府在天然气产业化进程中行使排他性权利。Gasunie集天然气购买、销售、输送于一体，控制了荷兰几乎全部的管输系统，垄断购买Groningen气田生产的全部天然气，在其他国内或进口天然气的购买上被赋予优先取舍权(first refusal），负责天然气的出口和向大工业用户、发电用户供气，并且还通过协议规定LDC必须向其购气。1995年出台的《能源白皮书3》(The Third White Paper on Energy），更巩固了其核心地位。荷兰天然气产业的规制机构为Dutch Regulator，其范围涵盖天然气的生产、进口、采购、管输、储存直至配送环节。
在欧盟压力下，荷兰进行了改革。国会在2000年通过了《天然气法案》，对终端用户的供气选择权做出规定，分别赋予中等终端用户、小终端用户在02、03年自由选择供气商的权利(大终端用户已于1998年获此权利）；要求管输服务和储存服务必须被无歧视地提供，并对整个操作过程进行规制。基于此，Gasunie把高压管输和储存设施与天然气的贸易活动进行了分拆，LDC也被分拆为供气商和配送网络运营商，政府对网络接入进行规制。法案提出，在指导性价目表公布的基础上，通过谈判实现TPA，以便生产商、终端用户和经销商能够从Gasunie和地方配送网络运营商处获取管输服务。此后，荷兰规制当局又相继颁布了一系列指导方针，其中，2002指导方针提出进一步分拆Gasunie的基本管输业务，便于其在二级市场上交易，这包括可保证的管输服务、回程管输服务和可中断管输服务等。改革之下，Gasunie原有的纵向一体化业务被分拆，管输和销售业务在法律上分离了。
荷兰对于天然气产业的规制总体上表现为放松趋势，规制范围按法案规定只集中于服务和接入条件方面，更多的重点则放到了天然气市场发展的制度设计方面，包括管输范围、储存、平衡和辅助服务、合约标准、费率结构等，其目的就在于推动天然气贸易的发展和阻止在位者市场势力的滥用。
3.价格形成模式规制改革
天然气产业中的价格主要包括3类：生产商或供气商将天然气输入高压管网，在此交割点所形成的价格称为“井口价”(Wellhead price），事实上这个概念已有所扩大，许多国家天然气从被开采出井口到进入高压管网之前，已经运行了较长距离；管道运营商将天然气输送给LDC，在高压管网与低压管网交割点的价格称为“城市门站价”(City-gate price）；LDC销售给终端用户的价格称为终端价格。随着规制改革和竞争的出现，有些天然气商品中的价格并不一定完全包括这3类，例如，大终端用户直接从生产商处购气，就不存在城市门站价；管道运营商如果不拥有所输天然气的所有权，可能就不存在井口价。
在美国早期的天然气定价机制中，采用了服务成本(cost of service）费率制定方法，天然气产业链各环节的定价受到政府以服务成本为基础的价格规制，理论上称为收益率或回报率规制，允许企业享有公平和合理(just＆ reasonable）的投资回报率。1954年的Phillips决议使FPC有权控制所有的井口价格，这样，城市门站价为井口价与管输服务费用的加成，管道运营商只被允许在管输服务上获取公平和合理的收益，禁止在天然气销售上获利；终端价格则为城市门站价与配送费用的加成，LDC只被允许在配气服务上获取公平和合理的收益，禁止在天然气销售上获利。因此，终端用户所支付的价格是天然气井口价加上管输服务费和配送服务费的捆绑价格(大终端用户所使用的直供气不包含配送费用）。针对不同性质用户，规制机构又确定了不同等级的服务费率，包括连续供气用户和可中断供气用户不同固定管输费用和变动管输费用的收取。
对这种价格规制模式的质疑，一是由于实际操作中，规制者对井口价控制过低，导致生产商成本得不到补偿，过低的价格反过来又刺激了终端用户的过量需求，由此导致供需缺口形成；另一方面，规制者与规制对象之间存在着信息不对称，FPC不能真实了解管输和配送服务的成本，导致企业为使收益达到最大而扩大其价格基础，将成本通过捆绑价格向终端用户转移，而不必致力于效率的提高，理论上这被称为阿弗奇—约翰逊(A—J）效应[5]。
1978年美国国会通过《天然气政策法案》，决定逐步解除井口价格控制，成为推动天然气定价走向市场化的重要一步；436、636号令及其他法令的相继发布，使天然气产业除管输环节之外都出现了竞争局面，形成了气与气的竞争。现货市场发展迅速，短期合约大量取代长期合约和照付不议协议，期货市场的出现又为供需双方提供了套期保值的机会，生产商、经销商、大终端用户、LDC之间交易价格的形成多是基于市场化原则。与这些竞争相比，管输环节仍属于自然垄断，FERC对于TPA和管输服务无歧视提供的规制反映到定价中就表现为对管输费率的规制。
636号令发布以前，美国管输费率规制采用修正固定变动(modified fixed-variable，MFV）模型，636号令提出新的费率模型为直接固定变动(straight fixed-variable，SFV）模型。SFV模型实际上就是将固定(不随管输量变化）成本全部分配给容量(预留运量）费用，而变动(随管输量变化）成本全部分配给商品(使用）费用。SFV可以有效区分低负荷率用户和高负荷率用户的收费，从而最大限度的提高管输网络的利用效率。低负荷率用户的预留运量相对于实际运量的比率要较高负荷率用户高，因而SFV就增加了低负荷率用户的运费，从而可以避免其因浪费性消费而导致管输负荷增加，高负荷率用户的固定费用相应减少[6]。
欧盟国家天然气产业发展早期，垄断企业市场势力较强，向终端用户销售的价格通常采用成本加成法(cost plus）定价，即天然气采购成本加利润和资本报酬，另一种则是根据替代燃料价格采用倒推的市场净回值法(netback market value)定价，也有将两种方法综合利用。在垄断占据主导的情况下，市场净回值法成为了整个天然气产业链价格形成的基础[7]，与竞争性燃料价格相挂钩，垄断企业每单位利润都能够实现最大化，终端用户承接成本转嫁使垄断企业的收益得到保证，便于迅速回收管网基础设施建设方面的投资，而终端用户则不可避免地支付了更高的价格，垄断企业在改善效率、降低成本方面没有任何激励。不同类别终端用户在替代燃料选择、评价和使用成本上的差异，使此方法形成了价格歧视，价格歧视又将在不同类别终端用户间造成交叉补贴，导致天然气利用的低效率。
欧盟内部国家在其指令下进行的规制改革，使得市场方式在价格形成过程中的作用显著增强。在法国，虽然城市配气价格受到政府规制，但配气价格的制定过程中加入了负荷系数与季节因素，低负荷系数用户的高需求波动将提高配气价格。在德国，大终端用户的用气价格主要是基于谈判的合同价格，而居民用户的用气价格则按配气公司公布的价目表执行，价目表的制定通常与用户的收入水平相挂钩，充分考虑了用户的承受能力，政府一般不介入价目表的制定，只有在其认为不合理时才会进行干预。荷兰则稍有特殊，规制改革前按照替代燃料价格进行定价，不同终端用户所支付的费用不超过其最有可能使用的其他燃料的价格，而改革之后则实行成本加成定价法，2001第三方接入和2002指导方针明确规定，Gasunie所提供的，包括管输、平衡和储存在内的基本服务费用结构以成本加成为基础。英国大终端用户的用气价格是市场化了的，而小用气量用户市场仍被垄断，价格受到控制，规制当局采用了“RPI-X”规制方式，理论上称为价格帽(price cap）规制[8]，考虑到了零售价格变化、效率改进以及预期差异等因素，兼顾了企业效率的改进和小用气量用户利益的保护。由于管道网络部分仍然处于自然垄断状态，欧盟国家的规制改革也将管输费率作为规制重点，管输费率的确定多采用两部制方法。
4.对储存系统规制的改革
天然气的特殊属性使储气设施成为稀缺资源，对于中下游环节来说尤为关键。储存系统建设所需投资巨大，沉淀性强，技术和经济因素导致过高的进入壁垒，它可以充当天然气交易的辅助工具，如交易主体利用其通过价格变化进行套利，储存能力的拥有将强化管道运营商的市场势力。因此，规制需要在储存环节存在。
美国FERC认为拥有储存能力的管道运营商在与无储存能力的卖方竞争时具有不公平的优势，在管输商的管输和销售业务分离之后，管输商自身也需要储气，但目的仅是满足系统管理和连续输气[9]。636号令基于公开准入储气原则(Open-Access Storage），要求管道运营商向天然气经营者和用户提供平等的无歧视储气服务。规制的重点转到拥有储气能力的管道运营商平等、无歧视储气服务的提供上来了。
欧盟对于储气服务的规制问题是与管输服务紧密相连的。98/30/EC指令规定，天然气储存企业不应对系统用户进行区别对待或将系统用户分成不同等级，更不应偏袒相关企业；2003/55/EC指令要求成员国开放储存及辅助服务。1998年英国Ofgas与BG签署协议，对BG下属企业所拥有的储气能力进行拍卖，解除BG在这方面的垄断，但不改变储气设施的产权。法国GDF经营着现有15个储气设施中的13个，法国类似于TPA的第三方接入储存系统(Third-party access to storage）的改革已经被提出，但离具体实施还有一段距离[10]。荷兰2000年《天然气法案》明确规定，企业的管输和储存系统必须与天然气销售活动分离，储存服务的提供基于无歧视原则，规制机构对其进行规制，第三方以谈判方式接入储存系统。后来的指导方针对第三方接入储存系统的费用结构进行了规定，并加速推动储存服务在二级市场交易。但现实中，荷兰国内对第三方接入储气设施存在争议，因而规制当局与企业达成妥协：2002年只暂时向第三方开放一半的储存能力。
总体上看，美国和欧盟国家对于天然气产业规制的改革主要集中于几个方面：建立“法律—规制机构—规制政策—规制对象”的规制体系，设立专门规制机构，规制行为在法律约束下做出；规制改革的目标在于实现竞争最大化，赋予终端用户自由选择供气权，途径主要是对纵向垄断业务的分拆和基于规制或谈判方式的第三方公开接入管网系统；规制改革的总体趋势是放松规制。除上述国家之外，世界上还有许多国家使用天然气，但是这些国家的天然气产业，或者还处于起步阶段，或者还未建立现代规制框架，或者大量依靠进口而缺少高压管输网络，因而分析范围就主要集中于美国和欧盟国家。
参考文献：
[1] C. Weir.Regulation and the Development of Competition in the U.K. Gas Supply Industry [J]. Review of Industrial Organization, 1999, 15: 135-147.
[2] [10] B. Esnaulet.The need for regulation of gas storage: the case of France [J]. Energy Policy, 2003, 31:167-174.
[3]两项指令的内容具体参见姜润宇主编.〗城市燃气：欧盟的管理体制和中国的改革[M].北京：中国市场出版社，2006：211-264.
[4] Aad. F. Correlje.The re-regulation of the Dutch natural gas system [DB] .www.IEA.org, 2003.
[5]伯吉斯著.管制与反垄断经济学[M].冯金华译.上海：上海财经大学出版社，2003：58-60.
[6]西气东输价格研究课题组.西气东输项目价格研究与定价方案设计[M].北京：石油工业出版社，2004：29-37.
[7] Robert Priddle.Natural Gas Pricing in Competitive Markets[DB] .www.IEA.org, 1998:32.
[8]姜润宇主编.城市燃气：欧盟的管理体制和中国的改革[M].北京：中国市场出版社，2006：81－82.
[9]《国外天然气经济研究》课题组编译.美国天然气工业与天然气交易[R].北京：石油工业出版社，2004：52.
[作者简介]胡希(1978－），男，贵州贵阳人，暨南大学产业经济研究院博士研究生，主要研究领域为产业组织与企业战略。
[收稿日期]2007-03-01
(责任编辑：罗哲）