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摘 要 本文以新国五条为例，针对解决其在执行过程中政府组织部门之间协同不力，政策多变以及公民参与程度不高的问题，提出了新的理论视角及观点，引入了协同论指导政府间合作以及建立政策执行咨询机构避免政策的错误解读，提高公共政策的质量，以期获得政策执行的高效率。
关键词 公共政策执行 协同论 公共政策质量
中图分类号：D926.1文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）07-138-02
当有公共问题或公共目标需要解决或处理的话，就必须伴有公共政策的出台，每一项具体的公共政策都会产生不同的社会反应，这就为公共政策的执行过程带来了不同的挑战和问题。“新国五条”是上一届政府与房价搏斗中打出的最后一拳。但是却引起了一片哗然，甚至让民政局排起了长龙，引发了新一轮的离婚潮。以往的历次调控中，政府从限购、限贷到限制单身人士购二套房，再到征收重税，手段越来越严厉，而房价却越调越高。作为上届政府楼市调控收官之作，“新国五条”颁布整整一个月后，才有近20个省市出台了地方版细则。除了广东是截止日期前一周交的“作业”，其他省市几乎都扎堆熬到最后两天才交。而且“作业”质量不尽人意。“这就好像老师布置了一份作业，课代表做了一份粗略版以供参考，结果同学们还是不知道怎么细化或者不想细化，干脆直接照抄了一部分，交差了事。”
一、公共政策执行过程中所出现的问题
（一）中央政府与地方政府在政策执行过程中的协作脱节
中央政府在分权过程中，如果不能很好的掌握应该给地方政府多大的权利，利益也不能很好的分配。地方政府就不会积极配合执行，就出现政策执行效率的低下。其中，到底应该给地方政府留多少白去填空，成为政策制定人员所不好抉择的问题。中央政府没有一定的标准去量化各地的政策细则，如果中央政府的指示过于模糊，往往使地方政府无从下手，就造成了像新国五条这样的情况，地方政府纷纷抄作业，仅仅是为了完成任务。温家宝总理曾指出，房地产调控目标主要有两个：一是促使房价合理回归；二是促进房地产市场长期稳定健康发展。这两个目标从定性上为房地调控指明了方向。但究竟什么样的房价才算合理，房价合理回归的界限是什么，有关部门的政策并没有提出明确的量化标准。没有具体的量化标准，各地就会出现“五花八门”的标准，势必给房地产调控带来不确定性和不稳定性。而且当地方政府政府对中央政府的法律、政策、政令享有较大的解释权，并可以按照自己的利益有选择地执行。缺少了中央政府的约束，地方政府官员就可以按照自己的偏好安排本地事务。为此，地方政府可能牺牲本地民众利益，也牺牲其他地区利益。但如果政策的制定面面俱到，过于详细的话，很多问题就不能结合当地的实际，没有办法最大限度的满足民众的利益。而且也不能发挥地方政府的积极主动性。中央政府与地方政府在政策执行过程中的脱节问题日益严重，其中还涉及到两者的目标是否一致的问题，既得利益团体的利益会不会受到损害的问题。中央政府和地方政府目标一致时，地方政府还会积极执行中央政府的政策；但当两者目标不一致时，严格执行中央政府的政策会损害地方政府自身的利益时，地方政府会尽可能的减少既得利益，利用中央与地方的信息不对称，以牺牲民众的利益为代价来扭曲政策。在分析中央与地方权力关系时，丁煌认为，“上级政策的执行所需要的中介环节越多，意味着不同层次政治区域利益发生冲突的概率就越大；上级政策的执行所经受的利益过滤次数越多，执行过程所积累的阻滞冲动能量就越大，这样就会提高政策执行失真现象发生的频率和幅度。”
（二）政策的多变性
以房地产政策为例，纵观这几年，调控房价的政策不断的出台。2005年“国八条”。2005年3月26日，国务院办公厅发布关于切实稳定住房价格的通知。2006年“国六条”。2006年5月17日，国务院总理温家宝主持召开了国务院常务会议，研究促进房地产业健康发展措施，审议并原则通过《中华人民共和国测绘成果管理条例（修订草案）》。2007年“9·27房贷新政”2007年9月27日，国家出台了《关于加强商业性房地产信贷管理的通知》。2008年“国十三条”。2008年12月17日国务院召开常务会议，研究部署促进房地产市场健康发展的政策措施，出台了三条救市政策。12月20日，国务院《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》出台。2009年“国四条”2009年12月14日温家宝总理主持召开国务院常务会议上，就促进房地产市场健康发展提出增加供给、抑制投机、加强监管、推进保障房建设等四大举措。2010年新“国十条”2010年4月17日，国务院就有关问题向各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构下发国发〔2010〕10号通知。2011年新“国八条”。2011年1月26日，国务院总理温家宝1月26日主持召开国务院常务会议，研究部署进一步做好房地产市场调控工作。2013年“国五条”。2013年2月20日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，研究部署继续做好房地产市场调控工作。一而再，再而三的调控政策始终未能抑制房价的飞速上涨。很多公民不理解的说“有些政策像月亮，初一、十五不一样”。当年上海市政府鼓励人们买房，还取消了个人所得税，税款退补了，可以顶房款；还可提供上海市蓝印户口，小孩可以以上海人之名在上海考大学。录取线比外地低100分。现在怎么就变成收重税了呢？房价过快上涨的直接原因是持续供不应求的市场格局；深层次症结在于：土地供给制度持续约束住房供给增长，而宽松的货币环境和低利率管制则持续激励住房需求。2005～2013年的房地产宏观调控政策始终未能触及这个要害症结，使我们不得不反复地面对房价过快上涨和反复调控的窘境。正是这种调控政策频繁多变，不仅会带来市场剧烈波动，影響正常的投资和消费，而且会给民众以及地方政府带来一种对政策的疲倦感以及不信任感，从而加大了在执行过程中的难度。
二、公共政策执行出现问题的对策 （一）将协同论引入公共政策执行过程中
政府组织协同是政府组织系统内部各部门之间，各层级政府之间，部门与政府之间以及政府过程的各个环节之间相互协调与配合，形成井然有序的组织结构，呈现政府的整体功能，并实现政府效能最大化的过程或状态。针对中央政府与地方政府在公共政策执行过程中合作脱节问题，我们将协同论引入其中，使得各政府之间可以协同更好的完成组织目标。
协同学认为，协同效应可以通过下面两种方式获得：一是，通过一个个要素实现整体效应在合适的范围内，一个要素发挥自主性，尽量表现出自己的功能和优势，最终达到整体功能的实现。二是，通过要素之间的藕合产生整体效应。系统的整体性功能是由各子系统功能藕合而成的全新的整体效应，这种藕合能使系统整体功能生成倍增，因此远远超出各子系统功能之和。
政府组织在政策执行上的协同恰恰可以通过上面两种方式来实现政策效果的最优化。一方面，就要求我们要厘清中央政府与地方政府的权力与责任，合理划分政府间执行政策的权限并找到一种可以优化组合其权力与责任的框架。这样不同层次政府在自己职责范围和管理区域内执行政策的主动性和积极性都会增加，从而实现公共政策执行的高效率。
另一方面，增强政府组织间相互合作，中央政府与地方政府合作，建立一些政府间互惠互助的体制机制。地方政府不只是单单执行中央政府下达的文件指令，在不扭曲中央政策的前提下，根据自身的实际情况，制定相关细则去执行政策，同时，中央应设立相关咨询机构，接收地方政府的实施情况反馈，给予其指导性意见并且协助有需要帮助的地方政府。另外可以由中央设立奖励机制，针对每年对中央政策贯彻实施到位的地方政府，可以予以不同形式的奖励，以提高地方政府的积极性。
（二）提高公共政策的质量
公共政策的好坏直接影响其执行。公共政策制定是公共政策运行过程中的首要环节，质量则是公共政策执行的必要前提和重要基础。质量不高的公共政策，由于其社会认同度低而增加政策损耗，从而影响公共管理和公共行政的质量，甚至一些政策由于缺乏现实内在依据，必然朝令夕改，折腾社会。所以在制定一定公共政策时我们需要遵循一定的原则。首先要遵循理性化原则，在公共政策制定要根据一定的数字和事实通过科学的方法与精确的计算，来分析讨论各种政策方案的优劣，从而进行理性评估做出最佳决策，而不是随意拍脑袋想出来一个政策。理性决策是现代公共政策的基本价值取向之一。其次，规范化原则，公共政策是对全社会的价值作权威性的分配，涉及到社会生活的方方面面，影响到社会秩序、社会稳定和社会发展以及社会中利益主体的多元化和公共政策制定过程的复杂性，都内在地要求公共政策制定和决策程序的规范化。最后，系统性原则。政策制定人员在制定公共政策时，要注意从系统的观点出发，以全局为着眼点。在努力解决单一领域的社会问题时，既要考虑到大系统与分系统的关系；又要兼顾其他领域的社会问题，考虑到同层次系统间横向的关系；以期产生合力，展现公共政策的整体效益。因此为了使公共政策制定更加合理、公正和有效，并使公共政策内容更能反映社会的公共利益和公共政策执行力的提升，在公共政策制定过程中，应该坚持理性化、规范化和系统性的基本原则。在根本上杜绝政策多变的现象发生。
三、结论
从上面的分析来看，工作人员在执行公共政策时，会面临各种各样的问题。以新国五条为例，主要问题有：第一，中央政府和地方政府的协调不力。第二，政策的多变性。要解决好这两个问题，从而提高执行公共政策的实施的效率，不仅要把协同论引入公共政策执行过程中，而且要注重公共政策的质量。
参考文献：
[1]丁煌.政策制定的科学性与政策执行的有效性.南京社会科学.2002（1）.
[2]埃莉诺·奥斯特罗姆等著.宋全喜，任睿译.公共服务的制度建构.上海三联书店.2000.
[3]侯敏，姜晓萍.理想的政府治理模式——市场模式探析及对我国的启示.成都行政学院学报.2005（4）.
[4]戴艳军，吴菲.我国公共政策执行中的失控问题及对策探.行政论坛.2003（3）.
[5]许灯红.公共政策执行阻滞的价值分析.重庆行政.2007（6）.
[6]陈正明.政策科學.北京：人民大学出版社.2005.
[7]王小乔.一场中国特色的楼市赛跑.南方周末.2013（4）.
关键词 公共政策执行 协同论 公共政策质量
中图分类号：D926.1文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）07-138-02
当有公共问题或公共目标需要解决或处理的话，就必须伴有公共政策的出台，每一项具体的公共政策都会产生不同的社会反应，这就为公共政策的执行过程带来了不同的挑战和问题。“新国五条”是上一届政府与房价搏斗中打出的最后一拳。但是却引起了一片哗然，甚至让民政局排起了长龙，引发了新一轮的离婚潮。以往的历次调控中，政府从限购、限贷到限制单身人士购二套房，再到征收重税，手段越来越严厉，而房价却越调越高。作为上届政府楼市调控收官之作，“新国五条”颁布整整一个月后，才有近20个省市出台了地方版细则。除了广东是截止日期前一周交的“作业”，其他省市几乎都扎堆熬到最后两天才交。而且“作业”质量不尽人意。“这就好像老师布置了一份作业，课代表做了一份粗略版以供参考，结果同学们还是不知道怎么细化或者不想细化，干脆直接照抄了一部分，交差了事。”
一、公共政策执行过程中所出现的问题
（一）中央政府与地方政府在政策执行过程中的协作脱节
中央政府在分权过程中，如果不能很好的掌握应该给地方政府多大的权利，利益也不能很好的分配。地方政府就不会积极配合执行，就出现政策执行效率的低下。其中，到底应该给地方政府留多少白去填空，成为政策制定人员所不好抉择的问题。中央政府没有一定的标准去量化各地的政策细则，如果中央政府的指示过于模糊，往往使地方政府无从下手，就造成了像新国五条这样的情况，地方政府纷纷抄作业，仅仅是为了完成任务。温家宝总理曾指出，房地产调控目标主要有两个：一是促使房价合理回归；二是促进房地产市场长期稳定健康发展。这两个目标从定性上为房地调控指明了方向。但究竟什么样的房价才算合理，房价合理回归的界限是什么，有关部门的政策并没有提出明确的量化标准。没有具体的量化标准，各地就会出现“五花八门”的标准，势必给房地产调控带来不确定性和不稳定性。而且当地方政府政府对中央政府的法律、政策、政令享有较大的解释权，并可以按照自己的利益有选择地执行。缺少了中央政府的约束，地方政府官员就可以按照自己的偏好安排本地事务。为此，地方政府可能牺牲本地民众利益，也牺牲其他地区利益。但如果政策的制定面面俱到，过于详细的话，很多问题就不能结合当地的实际，没有办法最大限度的满足民众的利益。而且也不能发挥地方政府的积极主动性。中央政府与地方政府在政策执行过程中的脱节问题日益严重，其中还涉及到两者的目标是否一致的问题，既得利益团体的利益会不会受到损害的问题。中央政府和地方政府目标一致时，地方政府还会积极执行中央政府的政策；但当两者目标不一致时，严格执行中央政府的政策会损害地方政府自身的利益时，地方政府会尽可能的减少既得利益，利用中央与地方的信息不对称，以牺牲民众的利益为代价来扭曲政策。在分析中央与地方权力关系时，丁煌认为，“上级政策的执行所需要的中介环节越多，意味着不同层次政治区域利益发生冲突的概率就越大；上级政策的执行所经受的利益过滤次数越多，执行过程所积累的阻滞冲动能量就越大，这样就会提高政策执行失真现象发生的频率和幅度。”
（二）政策的多变性
以房地产政策为例，纵观这几年，调控房价的政策不断的出台。2005年“国八条”。2005年3月26日，国务院办公厅发布关于切实稳定住房价格的通知。2006年“国六条”。2006年5月17日，国务院总理温家宝主持召开了国务院常务会议，研究促进房地产业健康发展措施，审议并原则通过《中华人民共和国测绘成果管理条例（修订草案）》。2007年“9·27房贷新政”2007年9月27日，国家出台了《关于加强商业性房地产信贷管理的通知》。2008年“国十三条”。2008年12月17日国务院召开常务会议，研究部署促进房地产市场健康发展的政策措施，出台了三条救市政策。12月20日，国务院《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》出台。2009年“国四条”2009年12月14日温家宝总理主持召开国务院常务会议上，就促进房地产市场健康发展提出增加供给、抑制投机、加强监管、推进保障房建设等四大举措。2010年新“国十条”2010年4月17日，国务院就有关问题向各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构下发国发〔2010〕10号通知。2011年新“国八条”。2011年1月26日，国务院总理温家宝1月26日主持召开国务院常务会议，研究部署进一步做好房地产市场调控工作。2013年“国五条”。2013年2月20日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，研究部署继续做好房地产市场调控工作。一而再，再而三的调控政策始终未能抑制房价的飞速上涨。很多公民不理解的说“有些政策像月亮，初一、十五不一样”。当年上海市政府鼓励人们买房，还取消了个人所得税，税款退补了，可以顶房款；还可提供上海市蓝印户口，小孩可以以上海人之名在上海考大学。录取线比外地低100分。现在怎么就变成收重税了呢？房价过快上涨的直接原因是持续供不应求的市场格局；深层次症结在于：土地供给制度持续约束住房供给增长，而宽松的货币环境和低利率管制则持续激励住房需求。2005～2013年的房地产宏观调控政策始终未能触及这个要害症结，使我们不得不反复地面对房价过快上涨和反复调控的窘境。正是这种调控政策频繁多变，不仅会带来市场剧烈波动，影響正常的投资和消费，而且会给民众以及地方政府带来一种对政策的疲倦感以及不信任感，从而加大了在执行过程中的难度。
二、公共政策执行出现问题的对策 （一）将协同论引入公共政策执行过程中
政府组织协同是政府组织系统内部各部门之间，各层级政府之间，部门与政府之间以及政府过程的各个环节之间相互协调与配合，形成井然有序的组织结构，呈现政府的整体功能，并实现政府效能最大化的过程或状态。针对中央政府与地方政府在公共政策执行过程中合作脱节问题，我们将协同论引入其中，使得各政府之间可以协同更好的完成组织目标。
协同学认为，协同效应可以通过下面两种方式获得：一是，通过一个个要素实现整体效应在合适的范围内，一个要素发挥自主性，尽量表现出自己的功能和优势，最终达到整体功能的实现。二是，通过要素之间的藕合产生整体效应。系统的整体性功能是由各子系统功能藕合而成的全新的整体效应，这种藕合能使系统整体功能生成倍增，因此远远超出各子系统功能之和。
政府组织在政策执行上的协同恰恰可以通过上面两种方式来实现政策效果的最优化。一方面，就要求我们要厘清中央政府与地方政府的权力与责任，合理划分政府间执行政策的权限并找到一种可以优化组合其权力与责任的框架。这样不同层次政府在自己职责范围和管理区域内执行政策的主动性和积极性都会增加，从而实现公共政策执行的高效率。
另一方面，增强政府组织间相互合作，中央政府与地方政府合作，建立一些政府间互惠互助的体制机制。地方政府不只是单单执行中央政府下达的文件指令，在不扭曲中央政策的前提下，根据自身的实际情况，制定相关细则去执行政策，同时，中央应设立相关咨询机构，接收地方政府的实施情况反馈，给予其指导性意见并且协助有需要帮助的地方政府。另外可以由中央设立奖励机制，针对每年对中央政策贯彻实施到位的地方政府，可以予以不同形式的奖励，以提高地方政府的积极性。
（二）提高公共政策的质量
公共政策的好坏直接影响其执行。公共政策制定是公共政策运行过程中的首要环节，质量则是公共政策执行的必要前提和重要基础。质量不高的公共政策，由于其社会认同度低而增加政策损耗，从而影响公共管理和公共行政的质量，甚至一些政策由于缺乏现实内在依据，必然朝令夕改，折腾社会。所以在制定一定公共政策时我们需要遵循一定的原则。首先要遵循理性化原则，在公共政策制定要根据一定的数字和事实通过科学的方法与精确的计算，来分析讨论各种政策方案的优劣，从而进行理性评估做出最佳决策，而不是随意拍脑袋想出来一个政策。理性决策是现代公共政策的基本价值取向之一。其次，规范化原则，公共政策是对全社会的价值作权威性的分配，涉及到社会生活的方方面面，影响到社会秩序、社会稳定和社会发展以及社会中利益主体的多元化和公共政策制定过程的复杂性，都内在地要求公共政策制定和决策程序的规范化。最后，系统性原则。政策制定人员在制定公共政策时，要注意从系统的观点出发，以全局为着眼点。在努力解决单一领域的社会问题时，既要考虑到大系统与分系统的关系；又要兼顾其他领域的社会问题，考虑到同层次系统间横向的关系；以期产生合力，展现公共政策的整体效益。因此为了使公共政策制定更加合理、公正和有效，并使公共政策内容更能反映社会的公共利益和公共政策执行力的提升，在公共政策制定过程中，应该坚持理性化、规范化和系统性的基本原则。在根本上杜绝政策多变的现象发生。
三、结论
从上面的分析来看，工作人员在执行公共政策时，会面临各种各样的问题。以新国五条为例，主要问题有：第一，中央政府和地方政府的协调不力。第二，政策的多变性。要解决好这两个问题，从而提高执行公共政策的实施的效率，不仅要把协同论引入公共政策执行过程中，而且要注重公共政策的质量。
参考文献：
[1]丁煌.政策制定的科学性与政策执行的有效性.南京社会科学.2002（1）.
[2]埃莉诺·奥斯特罗姆等著.宋全喜，任睿译.公共服务的制度建构.上海三联书店.2000.
[3]侯敏，姜晓萍.理想的政府治理模式——市场模式探析及对我国的启示.成都行政学院学报.2005（4）.
[4]戴艳军，吴菲.我国公共政策执行中的失控问题及对策探.行政论坛.2003（3）.
[5]许灯红.公共政策执行阻滞的价值分析.重庆行政.2007（6）.
[6]陈正明.政策科學.北京：人民大学出版社.2005.
[7]王小乔.一场中国特色的楼市赛跑.南方周末.2013（4）.