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摘 要:由于立法的缺失和混乱,致使对农村集体经济组织的法律地位定性不准,造成其主体地位虚置、职能弱化、与村民委员会的关系不清等诸多问题,影响到农村经济体制改革的进一步深化。对农村集体经济组织的法律地位进行准确定性已成为当务之急。为此,要通过立法把农村集体经济组织明确定性为以企业法人为主要特征的单纯经济性质的法人,并探索以股份合作制作为其法人地位的实现形式。
关键词:农村集体经济组织;法律地位;对策思考
中图分类号:D912.4文献标识码:A
农村集体经济组织承担着我国农村经济发展的多重职能,是我国农村极其重要的社会主体。但其发展却历经曲折,由于立法对它的法律地位定性不准,造成农村集体经济组织主体地位虚置、职能弱化、与村民委员会的关系不清等诸多问题,影响到农村经济体制改革的进一步深化。因此,对农村集体经济组织的法律地位进行准确定性已成为当务之急。
一、农村集体经济组织的历史变迁
农村集体经济组织产生于上世纪五十年代初的农业合作化运动。它是为实行社会主义公有制改造,在自然乡村范围内,由农民自愿联合,将其各自所有的生产资料(土地、较大型农具、耕畜)投入集体所有,由集体组织农业生产经营,农民进行集体劳动,各尽所能,按劳分配的农业社会主义经济组织。[1]
在人民公社化时期,实行高度统一的管理体制,农村集体经济组织是农民生产生活的依靠,不仅承担着经济管理职能,还实际代行行政管理职能,集体经济组织成员关系明确,利益一致。
十一届三中全会以后,农村实行的联产承包责任制、家庭分散经营、承包集体的土地等,是农村集体经济组织的基础经营层次。集体经营层次由农村集体经济组织行使土地公有权,对集体的土地、财产等进行管理,组织农民整治土地,修筑农田基本建设工程,兴办集体企业,对家庭等分散经营单位进行生产的协调和服务。这两个层次都是独立核算单位:集体层次实行统一核算,共负盈亏;家庭分散经营层次实行分别核算,自负盈亏。实行家庭联产承包责任制,不仅改变了我国农村原来的集体经济组织形式,也改变了农村的生产经营方式。一方面,使原来人民公社的集体统一经营的单层经营,改革为有统有分、统分结合,具有广泛适应性的农村集体经济组织;另一方面,又使农户家庭成为相对独立的商品生产者,丰富了我国农村集体经济的内容和形式。
撤社建乡后,由于“村”的外延与“村集体经济组织”的外延重叠,生产经营、管理职能由大队转向村委会,使得“村集体经济组织”的概念模糊起来。
二、农村集体经济组织的法律地位存在的问题
在我国现行村级治理法律框架下,农村集体经济组织实际上已处于“名存实亡”的境地。存在的主要问题是:
1、立法的缺失造成农村集体经济组织主体地位虚置。关于农村集体经济组织的组织形态、机构设置、运行程序等具体内容,我国至今还没有一部专门性的法律,即《农村集体经济组织法》予以规范。关于农村集体经济组织的有关规定,主要散见于涉农法律法规和中共中央、国务院以及各地方的文件中,且这些规定只是一种原则性的规定,主要是体现党和国家的基本政策和大政方针,对于实际工作的指导缺乏直接的可操作性。如我国现行《宪法》第十七条第二款规定:“集体经济组织实行民主管理,依照法律规定选举和罢免管理人员,决定经营管理的重大问题。”立法上的缺失直接导致实际工作中农村集体经济组织主体地位虚置,甚至于在全国大部分地方,其组织载体也没有,不单独设立农村集体经济组织。村委会及下设村民小组集自治管理和经营管理于一体,代农村集体经济组织对农民集体所有的资产行使管理权和经营权。[2]农村集体经济组织应有的独立性和自主权得不到保障,实际上处于有名无实的境地。
2、立法的混乱造成农村集体经济组织与村民委员会的关系不清。《村民委员会组织法》第五条第一款规定:“村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济,承担本村生产的服务和协调工作,促进农村生产建设和社会主义市场经济的发展。”这实际赋予了村民委员会部分经济管理职能;第二款则规定:“村民委员会应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权,维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和利益。”这实际上是确认了集体经济组织的独立地位和经济管理的职能。第三款进一步规定:“村民委员会依照法律规定,管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产,教育村民合理利用自然资源,保护和改善生态环境。”这三款规定的内容不仅相互矛盾,而且与现行《宪法》相冲突,由此造成了农村集体经济组织的权利、义务与《村民委员会组织法》规定的村民自治组织的职能存在部分交叉、重叠,职责不清。[3] 村民委员会成为村集体经济组织的一个执行机关,农村集体经济组织实际上已被架空了。
3、立法的滞后造成农村集体经济组织职能弱化。国家关于农村集体经济组织的立法已严重滞后于农村经济社会的发展,致使农村集体经济组织的职能被弱化,农村社会成为社会矛盾的多发地。从职能上看,村委会兼有成员自治、公共管理、社会服务与保障和集体财产的管理与经营等多种职能,是目前我国社会主体中法律特征最复杂、职能最多的一类主体,而农村集体经济组织则相对比较抽象,法律更多地看重其在土地等资产集体所有制上的形式和概念,对其作为农村集体经济组织的经济实体性职能和特征关注不足,而其职能还与村委会出现交叉,农村集体经济组织并没有成为具有独立地位的法人实体。一方面,村集体经济组织承担了向本村范围内提供多种公共产品的职能,在为政府分解负担的同时,也使自身的属性逐步异化。其提供公共产品的费用却不纳入公共财政,惟有向农民转嫁,或者把本应用于本集体经济组织扩大再生产的费用转为公共费用。显而易见,这种模式的经济组织在经济上是不可持续的,它是使相当比例的村集体经济组织丧失组织发展本村经济职能的重要根源。另一方面,村集体经济组织不能持续发展,却要持续存在,使得村集体经济组织只好竭力维护并利用其与农户的不平等地位,剥夺农户的经营自主权及其他物质利益,导致农户与集体之间离心离德,使分散的农户愈加分散,因而出现种种社会问题[4]。
三、解决农村集体经济组织的法律地位问题的对策思考
农村集体经济组织的合法性首先取决于法律的支持。所以,为了解决上述问题,当前最重要的就是要制定一部专门的《农村集体经济组织法》,并由它具体指导农村集体经济组织的各项工作。
(一)界定农村集体经济组织的概念
到目前为止,国家层面上的法律法规都没有对农村集体经济组织这一概念下一个明确、规范的定义,而且其内涵及外延处于不断的变化之中。
“农村集体经济组织”概念第一次出现于1982年《宪法》,在它的第8条第一款规定:“农村人民公社、农业生产合作社和其他生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济,是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者,有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”它赋予了集体经济组织独立进行经济活动的自主权。1993年《宪法》第8条第一款的修订主要是将“农村人民公社、农业生产合作社”修改为”农村中的家庭联产承包为主的责任制”;把“农村人民公社、农业生产合作社和其他生产”形式的合作经济,统称为“生产”形式的合作经济,亦即农村人民公社、农业生产合作社是生产型的农村集体经济组织;“供销、信用、消费等各种形式的合作经济”,是指流通型的农村供销社和金融型的农村信用社这两类农村集体经济组织。随着改革的不断深入,1999年《宪法》第8条第一款又作了进一步的修订:“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济,是社会主义劳动群众集体所有制经济。”从而把对农村集体经济组织的经营体制的表述进一步具体化、科学化。
关键词:农村集体经济组织;法律地位;对策思考
中图分类号:D912.4文献标识码:A
农村集体经济组织承担着我国农村经济发展的多重职能,是我国农村极其重要的社会主体。但其发展却历经曲折,由于立法对它的法律地位定性不准,造成农村集体经济组织主体地位虚置、职能弱化、与村民委员会的关系不清等诸多问题,影响到农村经济体制改革的进一步深化。因此,对农村集体经济组织的法律地位进行准确定性已成为当务之急。
一、农村集体经济组织的历史变迁
农村集体经济组织产生于上世纪五十年代初的农业合作化运动。它是为实行社会主义公有制改造,在自然乡村范围内,由农民自愿联合,将其各自所有的生产资料(土地、较大型农具、耕畜)投入集体所有,由集体组织农业生产经营,农民进行集体劳动,各尽所能,按劳分配的农业社会主义经济组织。[1]
在人民公社化时期,实行高度统一的管理体制,农村集体经济组织是农民生产生活的依靠,不仅承担着经济管理职能,还实际代行行政管理职能,集体经济组织成员关系明确,利益一致。
十一届三中全会以后,农村实行的联产承包责任制、家庭分散经营、承包集体的土地等,是农村集体经济组织的基础经营层次。集体经营层次由农村集体经济组织行使土地公有权,对集体的土地、财产等进行管理,组织农民整治土地,修筑农田基本建设工程,兴办集体企业,对家庭等分散经营单位进行生产的协调和服务。这两个层次都是独立核算单位:集体层次实行统一核算,共负盈亏;家庭分散经营层次实行分别核算,自负盈亏。实行家庭联产承包责任制,不仅改变了我国农村原来的集体经济组织形式,也改变了农村的生产经营方式。一方面,使原来人民公社的集体统一经营的单层经营,改革为有统有分、统分结合,具有广泛适应性的农村集体经济组织;另一方面,又使农户家庭成为相对独立的商品生产者,丰富了我国农村集体经济的内容和形式。
撤社建乡后,由于“村”的外延与“村集体经济组织”的外延重叠,生产经营、管理职能由大队转向村委会,使得“村集体经济组织”的概念模糊起来。
二、农村集体经济组织的法律地位存在的问题
在我国现行村级治理法律框架下,农村集体经济组织实际上已处于“名存实亡”的境地。存在的主要问题是:
1、立法的缺失造成农村集体经济组织主体地位虚置。关于农村集体经济组织的组织形态、机构设置、运行程序等具体内容,我国至今还没有一部专门性的法律,即《农村集体经济组织法》予以规范。关于农村集体经济组织的有关规定,主要散见于涉农法律法规和中共中央、国务院以及各地方的文件中,且这些规定只是一种原则性的规定,主要是体现党和国家的基本政策和大政方针,对于实际工作的指导缺乏直接的可操作性。如我国现行《宪法》第十七条第二款规定:“集体经济组织实行民主管理,依照法律规定选举和罢免管理人员,决定经营管理的重大问题。”立法上的缺失直接导致实际工作中农村集体经济组织主体地位虚置,甚至于在全国大部分地方,其组织载体也没有,不单独设立农村集体经济组织。村委会及下设村民小组集自治管理和经营管理于一体,代农村集体经济组织对农民集体所有的资产行使管理权和经营权。[2]农村集体经济组织应有的独立性和自主权得不到保障,实际上处于有名无实的境地。
2、立法的混乱造成农村集体经济组织与村民委员会的关系不清。《村民委员会组织法》第五条第一款规定:“村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济,承担本村生产的服务和协调工作,促进农村生产建设和社会主义市场经济的发展。”这实际赋予了村民委员会部分经济管理职能;第二款则规定:“村民委员会应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权,维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和利益。”这实际上是确认了集体经济组织的独立地位和经济管理的职能。第三款进一步规定:“村民委员会依照法律规定,管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产,教育村民合理利用自然资源,保护和改善生态环境。”这三款规定的内容不仅相互矛盾,而且与现行《宪法》相冲突,由此造成了农村集体经济组织的权利、义务与《村民委员会组织法》规定的村民自治组织的职能存在部分交叉、重叠,职责不清。[3] 村民委员会成为村集体经济组织的一个执行机关,农村集体经济组织实际上已被架空了。
3、立法的滞后造成农村集体经济组织职能弱化。国家关于农村集体经济组织的立法已严重滞后于农村经济社会的发展,致使农村集体经济组织的职能被弱化,农村社会成为社会矛盾的多发地。从职能上看,村委会兼有成员自治、公共管理、社会服务与保障和集体财产的管理与经营等多种职能,是目前我国社会主体中法律特征最复杂、职能最多的一类主体,而农村集体经济组织则相对比较抽象,法律更多地看重其在土地等资产集体所有制上的形式和概念,对其作为农村集体经济组织的经济实体性职能和特征关注不足,而其职能还与村委会出现交叉,农村集体经济组织并没有成为具有独立地位的法人实体。一方面,村集体经济组织承担了向本村范围内提供多种公共产品的职能,在为政府分解负担的同时,也使自身的属性逐步异化。其提供公共产品的费用却不纳入公共财政,惟有向农民转嫁,或者把本应用于本集体经济组织扩大再生产的费用转为公共费用。显而易见,这种模式的经济组织在经济上是不可持续的,它是使相当比例的村集体经济组织丧失组织发展本村经济职能的重要根源。另一方面,村集体经济组织不能持续发展,却要持续存在,使得村集体经济组织只好竭力维护并利用其与农户的不平等地位,剥夺农户的经营自主权及其他物质利益,导致农户与集体之间离心离德,使分散的农户愈加分散,因而出现种种社会问题[4]。
三、解决农村集体经济组织的法律地位问题的对策思考
农村集体经济组织的合法性首先取决于法律的支持。所以,为了解决上述问题,当前最重要的就是要制定一部专门的《农村集体经济组织法》,并由它具体指导农村集体经济组织的各项工作。
(一)界定农村集体经济组织的概念
到目前为止,国家层面上的法律法规都没有对农村集体经济组织这一概念下一个明确、规范的定义,而且其内涵及外延处于不断的变化之中。
“农村集体经济组织”概念第一次出现于1982年《宪法》,在它的第8条第一款规定:“农村人民公社、农业生产合作社和其他生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济,是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者,有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”它赋予了集体经济组织独立进行经济活动的自主权。1993年《宪法》第8条第一款的修订主要是将“农村人民公社、农业生产合作社”修改为”农村中的家庭联产承包为主的责任制”;把“农村人民公社、农业生产合作社和其他生产”形式的合作经济,统称为“生产”形式的合作经济,亦即农村人民公社、农业生产合作社是生产型的农村集体经济组织;“供销、信用、消费等各种形式的合作经济”,是指流通型的农村供销社和金融型的农村信用社这两类农村集体经济组织。随着改革的不断深入,1999年《宪法》第8条第一款又作了进一步的修订:“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济,是社会主义劳动群众集体所有制经济。”从而把对农村集体经济组织的经营体制的表述进一步具体化、科学化。