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〔收稿时间〕 2021-01-14
〔基金项目〕 安徽省哲学社会科学规划项目“基层党组织引领社区协商有效运作的路径创新研究”（编号： AHSKF20187D01）;安
徽高校协同创新项目“安徽城乡基层治理创新与重大风险防范化解研究”（编号： GXXT-2019-038）。
〔作者简介〕 武先骐（1996—），男，安徽蚌埠人，安徽财经大学财政与公共管理学院硕士研究生。Symbol`@@
赵守飞（1975—），男，安徽蚌埠人，安徽财经大学中国乡村（小岗）振兴研究院研究员，院长，博士。
〔摘要〕 随着互联网技术的普及，信息技术应用成为社区治理现代化建设的重要发展趋向。它提高了信息传递的效率，促进了多元协同共治的社区治理格局的形成，有助于推进社区治理现代化建设。但近年来，不少地方在推动社区治理工作过于强调信息技术的应用，忽视了社区治理体制机制的改革创新，产生了不少弊病。通过对Y社区的调研，文章分析了当前信息技术应用介入社区治理的现状及原因，总结了运行过程中存在的问题，得出实现社区治理现代化建设需要有信息技术支撑，也需要寻求体制机制的改革创新协同的结论。
〔关键词〕 社区治理现代化; 信息技术应用; 体制机制; 改革创新
〔中图分类号〕C916〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-2689（2021）03-0307-07
一、 研究背景和问题的提出
习近平总书记在十九届四中全会中指出，社会治理是一门科学[1]。推进社会治理现代化，必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。十九大四中全会在社会治理体系中突出了合作治理和科技支撑，二者都是推进社会治理、社区治理现代化的重要内容。随着网络信息技术平台等平台技术治理模式应用到基层社区治理中，近年来也出现了一些信息技术应用仅注重于搜集和录入数据等表层应用的情况，浪费基层社区工作人员的精力与时间，对新时代背景下提升基层社区治理的效果不明显。如本文调研的Y社区信息技术应用十分成熟，智能化水平也相对较高，但社区治理现代化建设依然不理想。
本文的研究问题是：缘何信息技术应用不能取代体制机制改革创新？信息技术应用与体制机制改革创新二者不是完全替代关系，但当前社区治理现代化建设中存在着过度应用信息技术，以提升信息技术应用遮蔽甚至取代社区治理体制机制改革创新的趋势。这是我国当前社区治理现代化建设迫切需要解决的严重问题。这种治理现状使社区工作者疲于应付、苦不堪言，削弱了社区工作者的职业成就感和幸福感，阻碍了社区问题的及时化解和居民合理需求的有效及时应对，阻碍了社区治理现代化建设进程。
二、 文献综述与观点的提出
（一） 文献综述
结合文章的研究问题，本文以社区治理中信息技术应用和体制机制改革创新二者的关系为视角，进行大量的资料搜集和文献检索。尝试探讨信息技术应用介入社区治理后的问题、原因和对策分析。根据已有文献发现，对推进社区治理现代化建设中二者关系的论述主要有以下两种。
1. 推进社区治理现代化的三种趋向
第一、信息技术主导型。“信息技术应用”与“网络信息技术平台”是现代信息通信技术高速发展的产物，会催生互联网革命，从而驱动国家治理结构改变[2]。党的十九大以来，社区治理智能化快速成为基层治理的新模式，大数据、云计算、社交媒体等逐渐渗透到社区治理生活中[3]，平台+治理新模式有效打通基层治理的“最后一公里”，提升社区服务能力[4]。信息技术应用为多元主体共治提供技术手段，为依法治理提供了新的依据，有力地推动了基层治理创新[5]。同时，信息技术应用也方便了居民办事。以居民为核心，建立居民信息网络信息技术平台，将人员信息、住房信息、特殊人员信息、教育医疗信息等待搜集打包录入系统，实现市、区、街、居的信息互联，让居民办事少为证明材料跑腿[6]。将网络信息技术平台介入社区治理后，既能发挥网络信息传播速度快，影响范围广等特点，也有助于打造更加具有亲和力的政府，为居民提供更优质的服务[7]。
第二、体制机制改革型。体制机制的改革与创新是推进社区治理现代化的又一重要模式。党的十九届四中全会强调，完善党委领导，促进多元参与，突出居民主体地位是将党的领导和中国特色社会主义制度优势转变为治理效能，形成高效、顺畅的基层治理强大效能的关键[8]。治理体制和治理机制的改革与创新有利于处理好政府与基础社区直接的关系，激发多元主体共建共享共治社区，是推进社区治理现代化的重要途径[9]。城市社区体制机制、城市街道体制机制、社区考核机制等一系列体制机制的完善将利于处理好社区管理、公共服務提供、居民自治三者的关系，突出任务绩效目标，督促社区事实就是的为居民服务[10]。
第三、两者结合型。社区作为城市最小管理与服务单元，承担着大量民生服务和城市管理功能，社区治理显得尤为重要[11]。随着大数据、云计算等技术的发展，网络信息技术平台陆续开通使用，“智慧社区”的建设速度不断加快， 原有的社区管理模式不再适应当前的社区治理[12]8。当前“智慧社区”的发展伴随着社区定位不准、社会组织及社区居民参与度不高、社区内物联网技术覆盖率低，相关信息技术应用仍处于起步阶段等问题，这需要从“智慧社区”的视角下探索社区管理体制机制的创新从根解决[13]。
2. 推进社区治理现代化的困境
当前，信息技术治理依然受管控思维主导，互联网时代各基层政府都推出了多种治理平台，但是众多的平台花了大价钱制作，却最终黯淡离场，不再使用。究其根本，平台在设计之初，就没有以服务居民，解决居民问题为中心[14]。部分数据政府不愿共享，导致部分数据来源不同，缺乏统一规划，网络治理平台不能很好地与政府部门实施联动，造成服务割裂[15]。在信息化时代的背景下，体制机制的建设总体落后于社区治理现代化的要求，政府虽一直在简政放权，增加服务型职能，但实际上政府依旧在社区治理中占据主导地位，导致其他主体参与度减少。与此同时，社区职能体制不健全，职责划分不清、人员不足等，也给社区治理带来了巨大挑战[16]。改革开放以来，商品化、市场化的迅速发展使基层党组织逐渐边缘化，为了加强党建引领，现行的考核监督机制加大了向下级施压的力度，加重了基础社区的工作负担，把社区变为基层政府展示工作结果的一个窗口，促使形式主义频繁发生[10]。 上述学者对社区治理中信息技术应用和体制机制改革创新二者关系的研究各有侧重点。但多数文献是从单一方面进行探讨，没有明确表明两者的关系。本文试图在已有文献的基础上，结合访谈法，通过对Y社区的调研，深入研究信息技术应用介入社区治理后的现状、原因和存在的问题，并提出解决对策。以更好地实现平台技术治理创新，推进基层社区治理现代化建设。
（二） 观点的提出：信息技术应用不能取代体制机制完善
信息技术应用作为一种基层社区治理手段，其作用主要体现在两个方面。其一是，政策传递方面：信息技术应用依托现代网络技术方便上级政策和任务的下达、对基层社区工作状况的监管评价，也方便社区信息的收集和上报。其二是，基层参与方面：信息技术应用让治理政策更加透明，使基层在获取政策信息、参与社区治理和监督治理过程等方面都变得十分方便。在社区治理领域，信息技术是推动社区治理现代化建设的必要条件。此外，还需要有社区治理体制机制的完善，为信息技术应用发挥效能提供充分条件。如图1所示。
当前社区治理工作实践中存在一种趋势，即信息技术应用和体制机制改革创新没有协同共进，以信息技术应用遮蔽社区治理体制机制改革创新，希望通过加强信息技术应用推动社区治理现代化建设。本文对这一趋势进行了梳理总结。我们认为社区治理现代化建设需要信息技术应用和体制机制改革创新协同共进，信息技术应用和体制机制改革创新两者并不是替代关系。在没有社区治理体制机制改革创新有效推进的情况下，片面加强信息技术应用不仅不能解决社区问题、满足居民需求、推进社区治理现代化建设，反而增加了社区负担、激化了社区矛盾、阻滞了社区治理现代化进程。
三、 基于Y社区实施信息技术应用的案例分析
Y社区是A省推广信息技术应用，推动社区治理现代化建设的重点社区。辖区内共有9个小区，占地0.3平方公里，居民3 727户，总人口数有10 737人。社区党支部现有党员180名，其中在职党员8名，退休党员98名，下岗再就业党员43名，退伍、大专院校毕业待分配党员30名，流动党员1名;另有居住在辖区内的在职党员265名。社区面积、人口和社区党支部情况与其他社区相类似，其在实施过程中的表现和遇到的问题具有一定代表性和警示性。
（一） 问题表述
1. 網络平台数量多、新增快，增加基层工作量
网络平台是技术治理得以实现的载体，各社区把数据、资源录入平台进行整合上报，方便上级部门掌握基层信息。但当前网络信息技术平台过多，基层社区工作人员较少，工作量大。截至2020年9月，Y社区共存在综治、劳保、计生、党建、退管、共青团、志愿者、政务服务网等37个网络信息技术平台，这些网络技术平台平均每月最少使用一次，相当于平均每天都有1～2个平台需要信息录入。但是社区工作人员一共只有9人，这就大大增加了基层社区人员的工作量。在调研中发现，当前网络信息技术平台较多，分类不明确，导致有些信息在不同平台重复出现。Y社区书记说：“今年光劳动民政部门就新增了4个平台，加上原先存在的，一共有8个网络平台。但负责劳动民政的社区工作者只有1人，除了每月录入8个平台的数据，还要服务居民，实在无心无力应对。”①同时，全国各级别、各部门为了响应党中央号召，特别是在党政部门没有深度理解“社区治理现代化”含义的情况下，不约而同地在短期内增加大量信息化平台并下放至基层社区。这就造成平台多，割裂感强，资源流通难，增加了基层社区治理负担。Y社区书记向我们举例：“居民平台里面有一个事件流转单元，经常处理一些矛盾纠纷，并且还有吸毒人员、邪教等特殊群体的标记，用这个系统一打开就能看到有几个这样的人，很方便。但与此同时，上级又创办了一个矛盾纠纷系统，实则与原先平台功能重复，平台系统太多了。加之今年我们辖区派出所也搞一个治理创新，又给我们社区搞个系统，主要内容是把派出所内接到报警的这些矛盾纠纷全部录入系统里面，然后让社区跟踪反馈。这些平台的功能都是为了跟踪、解决矛盾纠纷，但因平台设计主体不同，硬被生成3个网络信息技术平台，且3个平台全部要由同一个社区来完成，着实增加基层社区工作负担。”①
2. 信息反复上报，资源共享性差
信息技术应用于社区治理是否有效的关键在于能否减轻基层治理负担。Y社区书记说：“网络平台对整个社区治理的帮助价值说有也有，说没有也没有，就看你怎么用这个网络信息技术平台。当前平台技术治理存在的问题就是网络平台多，信息搜集量大，其中不免有信息属于重复录入，增加基层社区人员的工作量，占用我们处理其他事情的时间。比如我们社区统计共青团员信息的平台就有3个，有单独的共青团平台，也有工会平台中的共青团员信息。虽然信息搜集、录入的内容都有关共青团，大同小异，但隶属于两个不同的平台，还要分别进行录入工作，严重挤占了基层社区工作人员处理本社区内部事务的时间和精力。”①Y社区书记还表示：“最近又新增了政务服务网这一网络平台，需要将所有的事项录入到这个空白系统中，如党建信息，三会一课内容等等，基本每月都用到一次这个平台，还有其他平台也要使用，真的是很累。加之疫情期间，又细分出许多新网络平台，如安全生产疫情防控平台、居民安全平台等等。比如端午节假期，3天之内新出很多表，如安全生产疫情防控表，防汛表等等，有很多表仔细对比后就能发现，其实就换个表头，内容都一样，但还要重新登记录入。基层问题确实是有反复上报的情况，并且上报后很多信息没有做到共享，没有充分利用。”①
3. 小结
一个社区内的居民数是有限的，统计居民信息加以整理、分类、利用会对社区治理产生巨大帮助，但现实是搜集的居民信息并没有有效整理和利用，反而反复搜集信息，信息利用效能没有最大化。平台共建、资源共享是理想化的平台技术治理模式，但由于各平台有独立的服务对象，如党建平台主要收集党员信息，老年平台主要收集老年人信息，收集的信息资源本身不同，很难进行资源共享。加之上级部门之间存在条块化分割，交流过少，甚至存在任务冲突，让基层社区办事左右为难，这些因素都导致网络信息技术平台新增快、资源共享差，最终造成信息反复上报，增加基层工作量。 （二） 加强社区治理体制机制改革创新
三社联动背景下的信息技术应用虽然能够拉近社区与居民、社会组织之间的距离，推动社区治理现代化建设，但目前基层社区仍然面临政社不分的情况，大量的行政任务束缚了基层社区发挥其群众自治性组织的功能，导致居民不认可、不信任基层社区的工作。在社区治理中，应突出基层社区与居民这两大重要主体，减少行政性工作，强化基层社区的服务工作，逐渐摆脱完全依赖政府进行社区治理的模式。为此要加强社区治理体制机制改革创新，从体制机制上强化政府服务功能，赋予基层社区治理权力，维护社区居民利益。
1. 建立信息机制，畅通反馈渠道
截至目前，基层社区工作者忙于各种表格填写、数据搜集、录入系统等繁琐工作，浪费了基层社区人员大量时间和精力，无暇顾及社区居民真正存在的需求和问题，无法发挥基层社区服务居民的真正效能。建立信息机制，畅通信息反馈渠道有利于社区居民将需求反映至基层社区，社区再将收集到的居民需求和社区问题整理归类上报至上级政府，以便上级政府制定政策時对症下药，形成居民—社区—政府三者串联的信息反映机制。20世纪80年代前，居民在这三者中的地位都偏低，居民的政治参与和利益表达受压力型体制影响不被上级所重视。直至居民自治的观点被中央所提起并列为法律，居民地位才有所上升，但情况依然不理想。社区治理现代化建设是多方面的现代化建设，建立信息机制，打通反馈渠道，倾听居民声音，政策对症下药都是实现社区治理现代化建设的重要一环。
2. 完善决策机制，杜绝层层加码
压力型体制能使政府快速制定政策，开展运动式治理，快速解决社会问题，取得政绩成效，但也会导致官员道德降低、办事不积极、中央与地方的行政配合度下降等问题 [18]。完善决策机制的意义就在于上下一条心，充分理解中央政府的方针理念，不搞形式主义、不搞文山会海，可以根据地区差异制定个性化政策，但不允许各级部门擅自增加工作量、逐级提前上报时间，否则到基层时已然成为艰巨的任务，势必出现“上有政策，下有对策”的情况。如某地方政府要求每一个基层社区人员每月搜集300个社区好人好事，形成报告，更有社区为了政绩，要求每人每月上交一千余份的社区好人好事。有的社区人数较少，或者上月上报时居民姓名已经几乎用完，就另编居民姓名，假造好人好事。出现这种情况不能仅仅批评基层社区邀功心切，也要指明上级政府制定决策时的失误。假造社区好人好事已全然脱离了举办社区好人好事的意义，除了增加基层社区人员工作量，占用社区人员调研社区、搜集居民需求的时间，别无他用。合理的治理政策需要建立在科学民主的决策机制上，多下基层了解基层所想、基层所愿，在此基础上减少和整合重复平台，利用大数据充分利用基层信息，坚持整体思维，将信息平台中的数据真正为民所用，实现线上线下“动”起来。
3. 重视评估机制，发挥政策效益
信息技术应用的优势就在于信息传递速度快，过程透明且不易失真。充分利用网络信息技术平台的信息反馈功能，不断审视这一政策在基层执行的效果，基于基层出现的新需求和新问题，上级部门要快速做出反映，修改完善治理政策，发挥政策效益，避免“拍脑袋”决定。为此要加强领导干部对理论创新和实践创新的培训，加强党组织成员的学习能力，服务能力。破除落后陈腐的工作观念和工作机制，坚持不懈地推进创新和改革，抓住基层社区问题的难点重点，注重解决新问题而不是简单地增加几个平台或填写几张表格。与此同时，也要建立科学合理的奖惩制度，既应包括遵守政策本意，取得良好效益的奖励，也应该包括故意曲解政策意图，造成不良影响的惩罚，加大违反政策的惩罚成本，使上有政策、下有对策无法从中获得利益，甚至会担一定的风险，消除下有对策所带来的投机收益。
（三） 加强信息技术应用的辅助治理定位
理清平台技术治理与社区治理之间的关系是推进基层治理能力现代化的关键一步。网络信息技术平台应当是辅助基层社区进行治理，利用平台中各种智能系统自动为社区处理简单的具体任务，平台中的数据应当做到收集入库后多次使用，资源共享，实现为基层社区减负。但现实却是重复录入、单一使用，占用了基层社区人员大量的工作精力。当前，应充分利用这一科技红利，结合云技术，发展“云社区”等平台建设，帮助基层社区搜集信息，摸清情况。运用网络信息技术平台这一利器提升基层社区遇到问题解决问题的能力，提高紧急事件的预测能力、处置能力及协调能力，而不仅仅是方便上级部门下发任务。基层社区的治理内容都是与人民群众密切相关的，但近年来平台技术治理的风头盖住了基层社区治理，造成基层社区每日忙于完成上级任务、填写表格等，忽视了与人民群众的联系。平台技术治理应当着重强调“技术治理”四个字，它只是一种治理手段，辅助基层社区治理，而不应该占用社区治理的大部分时间，否则就失去了智能、技术等本来的意义。网络信息技术平台的构造应当分为上下级两个部分，上级负责平台构造的整体框架和指导思想，基层则根据属地划分，制定个性化方案。把平台方案的制定权交由基层，有利于基层根据当地特色、实际问题形成问题清单，方便对症下药。让网络信息技术平台不在只为与上级沟通服务，更多地是为本地居民服务，加强基层与人民群众的交流，响应群众自治性组织的社区性质。网络信息技术平台介入社区治理，有许多地方需要我们在日常实践中不断地改革和完善。它如同一把双刃剑，利用得好，它能够减轻基层社区治理压力和负担;利用得不好，它会使基层社区人员重复劳动，增加时间成本。本文虽然列举了一些网络信息技术平台介入社区治理后存在的问题，但并不代表平台技术治理对社区治理无利。随着我国经济的不断发展，社会结构转型的加快，传统的行政化社区治理手段已经不能适应新时代背景下社区治理能力现代化的要求，网络信息技术平台等平台技术治理模式介入基层社区治理已是必然。信息技术应用的发展丰富了社会治理理论，完善了社区治理模式，赋予了基层社区治理时代性、技术性。
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Why the Application of Information Technology Cannot Replace Institutional
Reform and Innovation： A Case Study Based on Community Y
WU Xian-qi， ZHAO Shou-fei
（School of Finance and Public Administration， Anhui University of Finance and Economics， Bengbu 233030， China）
Abstract： With the popularization of Internet technology， the application of information technology has become an important development trend in the modernization of community governance. It improves the efficiency of information transmission， promotes the formation of the community governance pattern of multiple cooperation and co-governance， and helps to promote the modernization of community governance. However， in recent years， in promoting community governance， many places emphasize too much on the application of information technology， ignoring the reform and innovation of community governance system and mechanism， resulting in many defects. Through the investigation of Y community， we analyze the current situation and causes of the application of information technology in community governance， summarize the problems existing in the process of operation， and conclude that the realization of the modernization of community governance needs the support of information technology， and also needs to seek the system mechanism reform and innovation collaboration.
Key words： modernization of community governance; information technology application; institutional mechanism; reform and innovation
〔基金项目〕 安徽省哲学社会科学规划项目“基层党组织引领社区协商有效运作的路径创新研究”（编号： AHSKF20187D01）;安
徽高校协同创新项目“安徽城乡基层治理创新与重大风险防范化解研究”（编号： GXXT-2019-038）。
〔作者简介〕 武先骐（1996—），男，安徽蚌埠人，安徽财经大学财政与公共管理学院硕士研究生。Symbol`@@
赵守飞（1975—），男，安徽蚌埠人，安徽财经大学中国乡村（小岗）振兴研究院研究员，院长，博士。
〔摘要〕 随着互联网技术的普及，信息技术应用成为社区治理现代化建设的重要发展趋向。它提高了信息传递的效率，促进了多元协同共治的社区治理格局的形成，有助于推进社区治理现代化建设。但近年来，不少地方在推动社区治理工作过于强调信息技术的应用，忽视了社区治理体制机制的改革创新，产生了不少弊病。通过对Y社区的调研，文章分析了当前信息技术应用介入社区治理的现状及原因，总结了运行过程中存在的问题，得出实现社区治理现代化建设需要有信息技术支撑，也需要寻求体制机制的改革创新协同的结论。
〔关键词〕 社区治理现代化; 信息技术应用; 体制机制; 改革创新
〔中图分类号〕C916〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-2689（2021）03-0307-07
一、 研究背景和问题的提出
习近平总书记在十九届四中全会中指出，社会治理是一门科学[1]。推进社会治理现代化，必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。十九大四中全会在社会治理体系中突出了合作治理和科技支撑，二者都是推进社会治理、社区治理现代化的重要内容。随着网络信息技术平台等平台技术治理模式应用到基层社区治理中，近年来也出现了一些信息技术应用仅注重于搜集和录入数据等表层应用的情况，浪费基层社区工作人员的精力与时间，对新时代背景下提升基层社区治理的效果不明显。如本文调研的Y社区信息技术应用十分成熟，智能化水平也相对较高，但社区治理现代化建设依然不理想。
本文的研究问题是：缘何信息技术应用不能取代体制机制改革创新？信息技术应用与体制机制改革创新二者不是完全替代关系，但当前社区治理现代化建设中存在着过度应用信息技术，以提升信息技术应用遮蔽甚至取代社区治理体制机制改革创新的趋势。这是我国当前社区治理现代化建设迫切需要解决的严重问题。这种治理现状使社区工作者疲于应付、苦不堪言，削弱了社区工作者的职业成就感和幸福感，阻碍了社区问题的及时化解和居民合理需求的有效及时应对，阻碍了社区治理现代化建设进程。
二、 文献综述与观点的提出
（一） 文献综述
结合文章的研究问题，本文以社区治理中信息技术应用和体制机制改革创新二者的关系为视角，进行大量的资料搜集和文献检索。尝试探讨信息技术应用介入社区治理后的问题、原因和对策分析。根据已有文献发现，对推进社区治理现代化建设中二者关系的论述主要有以下两种。
1. 推进社区治理现代化的三种趋向
第一、信息技术主导型。“信息技术应用”与“网络信息技术平台”是现代信息通信技术高速发展的产物，会催生互联网革命，从而驱动国家治理结构改变[2]。党的十九大以来，社区治理智能化快速成为基层治理的新模式，大数据、云计算、社交媒体等逐渐渗透到社区治理生活中[3]，平台+治理新模式有效打通基层治理的“最后一公里”，提升社区服务能力[4]。信息技术应用为多元主体共治提供技术手段，为依法治理提供了新的依据，有力地推动了基层治理创新[5]。同时，信息技术应用也方便了居民办事。以居民为核心，建立居民信息网络信息技术平台，将人员信息、住房信息、特殊人员信息、教育医疗信息等待搜集打包录入系统，实现市、区、街、居的信息互联，让居民办事少为证明材料跑腿[6]。将网络信息技术平台介入社区治理后，既能发挥网络信息传播速度快，影响范围广等特点，也有助于打造更加具有亲和力的政府，为居民提供更优质的服务[7]。
第二、体制机制改革型。体制机制的改革与创新是推进社区治理现代化的又一重要模式。党的十九届四中全会强调，完善党委领导，促进多元参与，突出居民主体地位是将党的领导和中国特色社会主义制度优势转变为治理效能，形成高效、顺畅的基层治理强大效能的关键[8]。治理体制和治理机制的改革与创新有利于处理好政府与基础社区直接的关系，激发多元主体共建共享共治社区，是推进社区治理现代化的重要途径[9]。城市社区体制机制、城市街道体制机制、社区考核机制等一系列体制机制的完善将利于处理好社区管理、公共服務提供、居民自治三者的关系，突出任务绩效目标，督促社区事实就是的为居民服务[10]。
第三、两者结合型。社区作为城市最小管理与服务单元，承担着大量民生服务和城市管理功能，社区治理显得尤为重要[11]。随着大数据、云计算等技术的发展，网络信息技术平台陆续开通使用，“智慧社区”的建设速度不断加快， 原有的社区管理模式不再适应当前的社区治理[12]8。当前“智慧社区”的发展伴随着社区定位不准、社会组织及社区居民参与度不高、社区内物联网技术覆盖率低，相关信息技术应用仍处于起步阶段等问题，这需要从“智慧社区”的视角下探索社区管理体制机制的创新从根解决[13]。
2. 推进社区治理现代化的困境
当前，信息技术治理依然受管控思维主导，互联网时代各基层政府都推出了多种治理平台，但是众多的平台花了大价钱制作，却最终黯淡离场，不再使用。究其根本，平台在设计之初，就没有以服务居民，解决居民问题为中心[14]。部分数据政府不愿共享，导致部分数据来源不同，缺乏统一规划，网络治理平台不能很好地与政府部门实施联动，造成服务割裂[15]。在信息化时代的背景下，体制机制的建设总体落后于社区治理现代化的要求，政府虽一直在简政放权，增加服务型职能，但实际上政府依旧在社区治理中占据主导地位，导致其他主体参与度减少。与此同时，社区职能体制不健全，职责划分不清、人员不足等，也给社区治理带来了巨大挑战[16]。改革开放以来，商品化、市场化的迅速发展使基层党组织逐渐边缘化，为了加强党建引领，现行的考核监督机制加大了向下级施压的力度，加重了基础社区的工作负担，把社区变为基层政府展示工作结果的一个窗口，促使形式主义频繁发生[10]。 上述学者对社区治理中信息技术应用和体制机制改革创新二者关系的研究各有侧重点。但多数文献是从单一方面进行探讨，没有明确表明两者的关系。本文试图在已有文献的基础上，结合访谈法，通过对Y社区的调研，深入研究信息技术应用介入社区治理后的现状、原因和存在的问题，并提出解决对策。以更好地实现平台技术治理创新，推进基层社区治理现代化建设。
（二） 观点的提出：信息技术应用不能取代体制机制完善
信息技术应用作为一种基层社区治理手段，其作用主要体现在两个方面。其一是，政策传递方面：信息技术应用依托现代网络技术方便上级政策和任务的下达、对基层社区工作状况的监管评价，也方便社区信息的收集和上报。其二是，基层参与方面：信息技术应用让治理政策更加透明，使基层在获取政策信息、参与社区治理和监督治理过程等方面都变得十分方便。在社区治理领域，信息技术是推动社区治理现代化建设的必要条件。此外，还需要有社区治理体制机制的完善，为信息技术应用发挥效能提供充分条件。如图1所示。
当前社区治理工作实践中存在一种趋势，即信息技术应用和体制机制改革创新没有协同共进，以信息技术应用遮蔽社区治理体制机制改革创新，希望通过加强信息技术应用推动社区治理现代化建设。本文对这一趋势进行了梳理总结。我们认为社区治理现代化建设需要信息技术应用和体制机制改革创新协同共进，信息技术应用和体制机制改革创新两者并不是替代关系。在没有社区治理体制机制改革创新有效推进的情况下，片面加强信息技术应用不仅不能解决社区问题、满足居民需求、推进社区治理现代化建设，反而增加了社区负担、激化了社区矛盾、阻滞了社区治理现代化进程。
三、 基于Y社区实施信息技术应用的案例分析
Y社区是A省推广信息技术应用，推动社区治理现代化建设的重点社区。辖区内共有9个小区，占地0.3平方公里，居民3 727户，总人口数有10 737人。社区党支部现有党员180名，其中在职党员8名，退休党员98名，下岗再就业党员43名，退伍、大专院校毕业待分配党员30名，流动党员1名;另有居住在辖区内的在职党员265名。社区面积、人口和社区党支部情况与其他社区相类似，其在实施过程中的表现和遇到的问题具有一定代表性和警示性。
（一） 问题表述
1. 網络平台数量多、新增快，增加基层工作量
网络平台是技术治理得以实现的载体，各社区把数据、资源录入平台进行整合上报，方便上级部门掌握基层信息。但当前网络信息技术平台过多，基层社区工作人员较少，工作量大。截至2020年9月，Y社区共存在综治、劳保、计生、党建、退管、共青团、志愿者、政务服务网等37个网络信息技术平台，这些网络技术平台平均每月最少使用一次，相当于平均每天都有1～2个平台需要信息录入。但是社区工作人员一共只有9人，这就大大增加了基层社区人员的工作量。在调研中发现，当前网络信息技术平台较多，分类不明确，导致有些信息在不同平台重复出现。Y社区书记说：“今年光劳动民政部门就新增了4个平台，加上原先存在的，一共有8个网络平台。但负责劳动民政的社区工作者只有1人，除了每月录入8个平台的数据，还要服务居民，实在无心无力应对。”①同时，全国各级别、各部门为了响应党中央号召，特别是在党政部门没有深度理解“社区治理现代化”含义的情况下，不约而同地在短期内增加大量信息化平台并下放至基层社区。这就造成平台多，割裂感强，资源流通难，增加了基层社区治理负担。Y社区书记向我们举例：“居民平台里面有一个事件流转单元，经常处理一些矛盾纠纷，并且还有吸毒人员、邪教等特殊群体的标记，用这个系统一打开就能看到有几个这样的人，很方便。但与此同时，上级又创办了一个矛盾纠纷系统，实则与原先平台功能重复，平台系统太多了。加之今年我们辖区派出所也搞一个治理创新，又给我们社区搞个系统，主要内容是把派出所内接到报警的这些矛盾纠纷全部录入系统里面，然后让社区跟踪反馈。这些平台的功能都是为了跟踪、解决矛盾纠纷，但因平台设计主体不同，硬被生成3个网络信息技术平台，且3个平台全部要由同一个社区来完成，着实增加基层社区工作负担。”①
2. 信息反复上报，资源共享性差
信息技术应用于社区治理是否有效的关键在于能否减轻基层治理负担。Y社区书记说：“网络平台对整个社区治理的帮助价值说有也有，说没有也没有，就看你怎么用这个网络信息技术平台。当前平台技术治理存在的问题就是网络平台多，信息搜集量大，其中不免有信息属于重复录入，增加基层社区人员的工作量，占用我们处理其他事情的时间。比如我们社区统计共青团员信息的平台就有3个，有单独的共青团平台，也有工会平台中的共青团员信息。虽然信息搜集、录入的内容都有关共青团，大同小异，但隶属于两个不同的平台，还要分别进行录入工作，严重挤占了基层社区工作人员处理本社区内部事务的时间和精力。”①Y社区书记还表示：“最近又新增了政务服务网这一网络平台，需要将所有的事项录入到这个空白系统中，如党建信息，三会一课内容等等，基本每月都用到一次这个平台，还有其他平台也要使用，真的是很累。加之疫情期间，又细分出许多新网络平台，如安全生产疫情防控平台、居民安全平台等等。比如端午节假期，3天之内新出很多表，如安全生产疫情防控表，防汛表等等，有很多表仔细对比后就能发现，其实就换个表头，内容都一样，但还要重新登记录入。基层问题确实是有反复上报的情况，并且上报后很多信息没有做到共享，没有充分利用。”①
3. 小结
一个社区内的居民数是有限的，统计居民信息加以整理、分类、利用会对社区治理产生巨大帮助，但现实是搜集的居民信息并没有有效整理和利用，反而反复搜集信息，信息利用效能没有最大化。平台共建、资源共享是理想化的平台技术治理模式，但由于各平台有独立的服务对象，如党建平台主要收集党员信息，老年平台主要收集老年人信息，收集的信息资源本身不同，很难进行资源共享。加之上级部门之间存在条块化分割，交流过少，甚至存在任务冲突，让基层社区办事左右为难，这些因素都导致网络信息技术平台新增快、资源共享差，最终造成信息反复上报，增加基层工作量。 （二） 加强社区治理体制机制改革创新
三社联动背景下的信息技术应用虽然能够拉近社区与居民、社会组织之间的距离，推动社区治理现代化建设，但目前基层社区仍然面临政社不分的情况，大量的行政任务束缚了基层社区发挥其群众自治性组织的功能，导致居民不认可、不信任基层社区的工作。在社区治理中，应突出基层社区与居民这两大重要主体，减少行政性工作，强化基层社区的服务工作，逐渐摆脱完全依赖政府进行社区治理的模式。为此要加强社区治理体制机制改革创新，从体制机制上强化政府服务功能，赋予基层社区治理权力，维护社区居民利益。
1. 建立信息机制，畅通反馈渠道
截至目前，基层社区工作者忙于各种表格填写、数据搜集、录入系统等繁琐工作，浪费了基层社区人员大量时间和精力，无暇顾及社区居民真正存在的需求和问题，无法发挥基层社区服务居民的真正效能。建立信息机制，畅通信息反馈渠道有利于社区居民将需求反映至基层社区，社区再将收集到的居民需求和社区问题整理归类上报至上级政府，以便上级政府制定政策時对症下药，形成居民—社区—政府三者串联的信息反映机制。20世纪80年代前，居民在这三者中的地位都偏低，居民的政治参与和利益表达受压力型体制影响不被上级所重视。直至居民自治的观点被中央所提起并列为法律，居民地位才有所上升，但情况依然不理想。社区治理现代化建设是多方面的现代化建设，建立信息机制，打通反馈渠道，倾听居民声音，政策对症下药都是实现社区治理现代化建设的重要一环。
2. 完善决策机制，杜绝层层加码
压力型体制能使政府快速制定政策，开展运动式治理，快速解决社会问题，取得政绩成效，但也会导致官员道德降低、办事不积极、中央与地方的行政配合度下降等问题 [18]。完善决策机制的意义就在于上下一条心，充分理解中央政府的方针理念，不搞形式主义、不搞文山会海，可以根据地区差异制定个性化政策，但不允许各级部门擅自增加工作量、逐级提前上报时间，否则到基层时已然成为艰巨的任务，势必出现“上有政策，下有对策”的情况。如某地方政府要求每一个基层社区人员每月搜集300个社区好人好事，形成报告，更有社区为了政绩，要求每人每月上交一千余份的社区好人好事。有的社区人数较少，或者上月上报时居民姓名已经几乎用完，就另编居民姓名，假造好人好事。出现这种情况不能仅仅批评基层社区邀功心切，也要指明上级政府制定决策时的失误。假造社区好人好事已全然脱离了举办社区好人好事的意义，除了增加基层社区人员工作量，占用社区人员调研社区、搜集居民需求的时间，别无他用。合理的治理政策需要建立在科学民主的决策机制上，多下基层了解基层所想、基层所愿，在此基础上减少和整合重复平台，利用大数据充分利用基层信息，坚持整体思维，将信息平台中的数据真正为民所用，实现线上线下“动”起来。
3. 重视评估机制，发挥政策效益
信息技术应用的优势就在于信息传递速度快，过程透明且不易失真。充分利用网络信息技术平台的信息反馈功能，不断审视这一政策在基层执行的效果，基于基层出现的新需求和新问题，上级部门要快速做出反映，修改完善治理政策，发挥政策效益，避免“拍脑袋”决定。为此要加强领导干部对理论创新和实践创新的培训，加强党组织成员的学习能力，服务能力。破除落后陈腐的工作观念和工作机制，坚持不懈地推进创新和改革，抓住基层社区问题的难点重点，注重解决新问题而不是简单地增加几个平台或填写几张表格。与此同时，也要建立科学合理的奖惩制度，既应包括遵守政策本意，取得良好效益的奖励，也应该包括故意曲解政策意图，造成不良影响的惩罚，加大违反政策的惩罚成本，使上有政策、下有对策无法从中获得利益，甚至会担一定的风险，消除下有对策所带来的投机收益。
（三） 加强信息技术应用的辅助治理定位
理清平台技术治理与社区治理之间的关系是推进基层治理能力现代化的关键一步。网络信息技术平台应当是辅助基层社区进行治理，利用平台中各种智能系统自动为社区处理简单的具体任务，平台中的数据应当做到收集入库后多次使用，资源共享，实现为基层社区减负。但现实却是重复录入、单一使用，占用了基层社区人员大量的工作精力。当前，应充分利用这一科技红利，结合云技术，发展“云社区”等平台建设，帮助基层社区搜集信息，摸清情况。运用网络信息技术平台这一利器提升基层社区遇到问题解决问题的能力，提高紧急事件的预测能力、处置能力及协调能力，而不仅仅是方便上级部门下发任务。基层社区的治理内容都是与人民群众密切相关的，但近年来平台技术治理的风头盖住了基层社区治理，造成基层社区每日忙于完成上级任务、填写表格等，忽视了与人民群众的联系。平台技术治理应当着重强调“技术治理”四个字，它只是一种治理手段，辅助基层社区治理，而不应该占用社区治理的大部分时间，否则就失去了智能、技术等本来的意义。网络信息技术平台的构造应当分为上下级两个部分，上级负责平台构造的整体框架和指导思想，基层则根据属地划分，制定个性化方案。把平台方案的制定权交由基层，有利于基层根据当地特色、实际问题形成问题清单，方便对症下药。让网络信息技术平台不在只为与上级沟通服务，更多地是为本地居民服务，加强基层与人民群众的交流，响应群众自治性组织的社区性质。网络信息技术平台介入社区治理，有许多地方需要我们在日常实践中不断地改革和完善。它如同一把双刃剑，利用得好，它能够减轻基层社区治理压力和负担;利用得不好，它会使基层社区人员重复劳动，增加时间成本。本文虽然列举了一些网络信息技术平台介入社区治理后存在的问题，但并不代表平台技术治理对社区治理无利。随着我国经济的不断发展，社会结构转型的加快，传统的行政化社区治理手段已经不能适应新时代背景下社区治理能力现代化的要求，网络信息技术平台等平台技术治理模式介入基层社区治理已是必然。信息技术应用的发展丰富了社会治理理论，完善了社区治理模式，赋予了基层社区治理时代性、技术性。
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- 2020年6月23日，Y社区会议室，与Y社区书记的访谈原话。
Why the Application of Information Technology Cannot Replace Institutional
Reform and Innovation： A Case Study Based on Community Y
WU Xian-qi， ZHAO Shou-fei
（School of Finance and Public Administration， Anhui University of Finance and Economics， Bengbu 233030， China）
Abstract： With the popularization of Internet technology， the application of information technology has become an important development trend in the modernization of community governance. It improves the efficiency of information transmission， promotes the formation of the community governance pattern of multiple cooperation and co-governance， and helps to promote the modernization of community governance. However， in recent years， in promoting community governance， many places emphasize too much on the application of information technology， ignoring the reform and innovation of community governance system and mechanism， resulting in many defects. Through the investigation of Y community， we analyze the current situation and causes of the application of information technology in community governance， summarize the problems existing in the process of operation， and conclude that the realization of the modernization of community governance needs the support of information technology， and also needs to seek the system mechanism reform and innovation collaboration.
Key words： modernization of community governance; information technology application; institutional mechanism; reform and innovation