政策扩散视域下中国生态扶贫政策研究

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生态贫困问题是制约人类社会发展的障碍,改革开放四十多年来,中国高度重视生态贫困问题,在实践中探索了生态扶贫政策,并取得了积极的政策绩效。目前国内外学者对中国生态扶贫政策有了一定程度的研究,但主要是将其置于工具视野中来考量,还没有深入观察生态扶贫政策本身的演变过程,也很少有学者从公共政策的角度来分析中国的生态扶贫。运用政策扩散理论来分析中国的生态扶贫政策,弥补了学界当前在生态扶贫研究领域的空白,通过展示中国生态扶贫政策扩散的全貌也超越了学界当前的分散性研究。发端于20世纪60年代的政策扩散理论经过长期的发展,尤其是经过中国学者的本土化改造之后,形成了以自上而下的纵向扩散、自下而上的纵向扩散、同一层级间的横向扩散、跨区间的斜向扩散四种基本的扩散模式,以及强制机制、吸纳机制、学习机制、竞争机制、模仿机制五种基本的政策扩散机制。政策扩散模式和机制是政策扩散理论研究的主要议题,对于分析中国生态扶贫政策的扩散具有直接的借鉴意义。立足于扶贫的整体框架,依据政策理念的变化和政策措施的特点,中国生态扶贫政策演进经历了四个基本阶段,即扶贫开发兼顾生态保护的探索阶段(1978-1993)、扶贫开发推进生态保护的加速阶段(1994-2002)、扶贫开发融合生态保护的深化阶段(2003-2012)、精准扶贫与生态建设相互耦合的成熟阶段(2013-2020)。在这四个阶段中,中央和地方逐渐探索了生态保护扶贫、清洁能源扶贫、生态产业扶贫、生态补偿扶贫、生态移民扶贫五种基本的政策形式,共同构成了中国生态扶贫的政策体系,并在各个阶段表现出不同的政策特征。从整体上看,中国生态扶贫通过五种机制的不同组合,形成了中央与地方政府间的纵向推进型扩散模式、同级政府间的横向自主型扩散模式、跨层级和区间的斜向偶发型扩散模式三种主要的政策扩散模式。在同级政府间的扩散模式中,政府间的相互竞争、自主学习和自主模仿推进了生态扶贫政策的横向扩散;在中央与地方政府间的扩散模式中,自上而下的强制扩散和自下而上的吸纳与推广实现了生态扶贫政策的纵向扩散;在跨层级和区间的扩散模式中,政府间的斜向扩散和政府对政府外经验的借鉴推动了斜向扩散的连贯。通过这三种不同的扩散模式,中国生态扶贫政策在全国扩散开来。中国生态扶贫政策的成功得益于纵向、横向与斜向三种不同扩散模式的相互融合,构建了完整的政策扩散模式;中国生态扶贫政策扩散机制“刚性”与“柔性”的相互组合,推动形成了“刚柔并济”的政策扩散机制;在生态扶贫政策扩散的实践中,党、政府、立法与司法机关的相互合作,形成了“统筹”的党政协调体系、“合作”的权力协调体系与“统一”的行政协调体系,共同构成了相互协调的生态扶贫政策扩散体系。中国生态扶贫政策创新虽然取得了积极的成效,但也还存在一定的问题,这主要表现为生态扶贫政策扩散的相对同质性和潜在盲目性。相对同质性和潜在盲目性问题来自于中国生态扶贫政策扩散的悖论。对此,需要以协调府际关系为重点,降低生态扶贫政策扩散的相对同质性;加强规范性建设,增强对生态扶贫政策扩散的引导。从更长远层次来看,随着未来政策环境的变化,需要以制度化为基本方向增强生态贫困治理政策可持续性。
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