生态环境问题已经成为世界发展道路中无法回避的发展障碍,如何协调处理经济社会发展与生态环境保护之间的矛盾极具挑战和现实意义。同时,分权体制框架下,地方环境行为存在着激励不足和“底线赛跑”的可能,加剧了生态环境治理的难度。近年来,生态补偿政策逐步进入到生态环境治理政策体系中。与市场化的生态补偿政策相比,转移支付政策能够解决地方政府环境治理的“激励不足”问题。转移支付政策作为财政制度的重要组成部分,在财政成为国家治理的基础和重要支柱的背景下,被赋予了更重要的时代角色。从2008年开始,中国政府逐步建立了全方位的纵向生态转移支付体系,不仅将生态因素纳入到转移支付公式测算的“因素”中,而且还设计了一套独立的重点生态功能区转移支付制度,来解决地方政府的环境激励和协调问题,以推动中国的绿色可持续发展。理论上,转移支付不仅可以直接作用于生态环境,还会对地方政府的生态环境治理行为产生影响,从而进一步对整个经济社会产生影响。利用好转移支付政策工具,发挥其在生态环境治理领域中的独特政策优势,将对中国生态文明建设发挥不可替代的作用,并最终助力于中国全面深化改革的总体进程。然而,当前鲜有文献资料对相关的问题进行一个全面而系统的分析和评估。据此,论文将以“中国转移支付的生态环境效应”作为研究主题,从中国分权体制入手,聚焦于生态环境治理问题,将纵向转移支付体制的激励效应和协调效应纳入到同一个分析框架中进行全面和系统的分析,以对这一领域的研究进行适当的补充。在利用统计年鉴、官方网站和公开申请等多种途径获得相对完整和可靠数据资料的基础上,探讨了中国的制度特征和环境治理问题,分析了转移支付体制的激励效应和空间协调效应异质性的制度成因,对于发展中国家和转型国家制定和实施生态转移支付政策具有参考价值。按照“事实特征-理论机制-实证评估-制度启示”的研究范式,论文主要研究内容如下。首先,从生态环境治理的角度,对中国转移制度与生态环境治理的历史进程和经验事实进行了梳理和总结。其次,从经济社会发展的角度,对转移支付制度总体的生态环境效应进行理论分析和实证评估。再次,从制度政策间适应性的角度,对生态型转移制度的政策效果进行了评价。最后,从激励与协调的角度,检验和对比了生态转移支付与非生态转移支付在地方生态环境治理中的激励效应和协调效应。具体说来,本文的主要结论和政策建议如下:第一,中国当前转移支付制度的绿色结构体系构建相对滞后。转移支付制度的重要性和资金规模一直在不断提高,但其中对生态环境治理因素的考虑有限。其中,一般性转移支付下的均衡性转移支付中仅有一小部分考虑了污染防治标准财政支出,且没有考虑潜在的生态环境保护的“机会成本”。同时,中央政府对地方政府的生态转移支付还有一部分来自于专项转移支付,主要属于委托类、共担类和引导类专项,但由于项目设置众多、目标多元,呈现碎片化的散乱分布状态,不利于发挥资金的规模优势。而具有“专项属性”的一般性转移支付中包含的国家重点生态功能区转移支付,是当前转移支付体系中规模最大的、生态环境保护政策含义最为明确的纵向转移支付。虽然这类转移支付的规模一直在持续增长,但在转移支付中所占的偏离依然不高。总体来看,转移支付体系中虽然纳入了众多具有绿色效应的因素和项目,但是种类繁多且规模较小,相较于其他转移支付项目和严峻的生态环境形势,其总体结构和比重可能略显不足,转移支付制度的绿色制度框架体系建设仍需加强。第二,中国当前纵向转移支付体系的绿色效应不足。经济社会发展的污染性是导致中国当前的纵向转移支付体系绿色效应不足的关键原因。在原有的转移支付体系中,保证经济社会发展是主要的制度激励所在,而经济发展是建立在环境污染、生态破坏和资源滥用的基础上,经济发展使得转移支付总体上具有显著的环境污染效应。同时,从结构上来看,三种不同类别转移支付对生态环境的影响机制存在一定差别。其中,税收返还会加剧地区的环境污染,是由于地方政府为了维护既得利益,进一步追求经济增长和税收增长,导致因发展而带来环境污染效应加剧;一般转移支付的环境效应是由于激励获得较多转移支付的地区加快发展赶超发达地区而导致污染加剧;专项转移支付对环境的污染影响主要是由于地方政府对专项转移支付资金的随意挪用,使得原本用于生态环境治理的项目资金不足,导致未能发挥其原有的作用。因而,破解当前转移支付制度绿色效应不足的关键,在于改变原有的粗放型发展模式,优化转移支付制度的激励效应,引导地方政府树立绿色可持续的发展观。第三,国家重点生态功能区转移支付具有积极的政策效应,但“制度-政策”间的协调适应性有待提高。国家重点生态功能区转移支付由于兼具一般性转移支付和专项转移支付的双重性质,不仅较好地实现了一般性转移支付的公共服务均等化目标,也实现了生态环境治理的专项功能。同时,国家重点生态功能区转移支付与当前的财政体制和环境体制存在不同程度的不适应情形。分权化的财政体制为地方政府在财政资金的使用上提供了操作的空间,以及官员激励机制转变的滞后性,可能不利于国家重点生态功能区政策效应的发挥。但是,分权化的环境体制却产生了积极的改善效应,这可能得益于环境分权体制下的地方信息优势。因此,国家重点生态功能区转移支付积极政策效应的发挥,不仅需要弥补地方政府因放弃发展而产生的机会成本,还需要从财政和环境制度的基础入手,构建“制度-政策”协调一致的生态环境治理框架体系。第四,生态转移支付对地方生态环境兼具激励地方环境治理和协调地方环境竞争的作用。生态转移支付在促进地方政府改善环境质量方面具有重要激励作用,有助于缓解地区间环境“底线竞争”,发挥了较强的“协调”作用,而在自然生态改善方面的激励作用不明显。尽管非生态转移支付设计中也包含了“生态环境”因素,但是其激励和协调作用微乎其微。同时,生态转移支付激励地方政府改善环境的行为更多表现为“补偿”效应,而非“杠杆效应”,即地方政府并没有因为享受生态转移支付而增加更多的环境财政支出。因而,生态转移支付当前可能仅是一种“输血”式生态环境补偿方式,未能从根本上提高地方增加环保财政支出的激励。最后,生态转移支付的激励作用在各地区具有普适性,但其协调作用却因为高转移支付与低转移支付地区的补偿成本不同而存在差别,在以中、西部为主的高转移支付地区的协调作用更为明显。总体来看,生态转移支付设计不应忽视其“协调”作用,“激励”效应不足仍然是生态转移支付体系面临的最大制约性因素,其改革重点在于继续提高“生态环境”因素在转移支付体系中的作用,调整生态功能区考核指标,“做足”和“做对”激励。