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摘要：反洗钱职能是2003年12月新修订的《中国人民银行法》赋予中国人民银行的一项重要职责，基层央行处于工作的第一线，直接承担着本辖区反洗钱职责的重任。由于受多种因素的影响，基层央行全面履行反洗钱职责存在一些困难，本文从当前基层央行履行反洗钱职责的现状出发，分析履职过程中存在的难点问题，并提出相应的对策建议。
关键词:中央银行 反洗钱 履职 难点 对策
洗钱，是腐败、贩毒、走私等犯罪活动的自然延伸，对国家经济、金融秩序和社会稳定的危害重大。反洗钱对维护社会公正和市场竞争、维护金融体系的稳健运行、打击腐败等犯罪以及改善金融生态，具有十分重要的意义。反洗钱职能是2003年12月新修订的《中国人民银行法》赋予人民银行的一项重要职责，基层央行处于工作的第一线，直接承担着本辖区反洗钱职责的重任。然而，受多种因素的影响，基层央行全面履行反洗钱职责还存在一些难点问题，制约了反洗钱工作的顺利开展，也影响了反洗钱作用的有效发挥，亟待解决。本文就当前基层央行履行反洗钱职责的现状以及存在的难点问题进行了分析，并提出相应的对策建议。
一、基层央行反洗钱职能履行的现状
近年来，基层央行在上级行的指导下，不断建立健全反洗钱工作制度，逐步建立了反洗钱专门机构，探索完善反洗钱工作方法和有效手段，加强反洗钱宣传培训，促使反洗钱工作水平逐步提高，社会反洗钱意识日益提升，反洗钱工作成果不断扩大。
（一）不断建立健全制度体系，为履职提供制度保障。自明确由人民银行履行反洗钱职责以来，尤其是2007年《反洗钱法》施行后，人民银行内部、人民银行会同有关金融监管部门针对反洗钱工作建立了一系列规章制度。相应地，基层央行根据总行的要求，结合实际，逐步形成了基本能指导反洗钱工作开展的制度体系。目前，基层央行反洗钱制度体系涵括了内部风险控制、现场检查和行政处罚、非现场检查监管、调查程序及工作纪律等方面，为规范反洗钱工作行为、依法行政提供了前提。
（二）逐步完善工作机构，为履职提供组织保障。基层央行自2004年开始先后成立了反洗钱工作领导小组及反洗钱部门，同时，参照国家反洗钱部际联系会议制度，由基层人民银行行长作为召集人，建立了由政府有关部门、银监、海关等单位组成的反洗钱联席会议制度，逐步建立起自上而下、沟通协作的反洗钱工作机制。
（三）不断加大监督检查力度，工作实效性大大提高。基层央行反洗钱部门及时督促辖区各类金融机构建立完善本单位反洗钱内部控制制度，定期报送有关报表和数据，对其执行反洗钱法律法规情况进行监督、检查和评价，分析、评估反洗钱风险，惩处违法违规行为，开展反洗钱调查，有力地提高了反洗钱工作实效。并结合实际，积极探索建立对各金融机构反洗钱工作量化考核标准，开展反洗钱工作量化考核，规范了本辖区各金融机构反洗钱工作行为。
（四）加强宣传培训，提高反洗钱意识和主动性。面向金融机构积极开展反洗钱业务培训，促使金融机构工作人员不断熟悉和掌握反洗钱法律法规、工作流程，提高反洗钱意识，增强了反洗钱工作能力和主动性。此外，还面向社会公众进行反洗钱宣传，让社会公众了解洗钱的危害性及违法所承担的责任和风险。
二、基层央行反洗钱职能履行的难点分析
随着科技的迅速发展和经济环境变化，洗钱的方式方法、途径也不断变化,这对基层央行履行反洗钱职责带来了困难。同时，由于体制机制、制度等不完善，基层央行在履行反洗钱职责的过程中也遇到了一些难题。
（一）制度不尽完善，落实监管难。一是部分制度多年未修订，已经不能适应日益发展变化的反洗钱新形势。如1988年颁布的《现金管理暂行条例》没有涵盖个人结算账户，给不法分子利用个人结算账户现金收付进行洗钱提供了机会。又如对于目前反洗钱非现场检查中大量存在的电子数据的归档管理未提及。二是随着电子支付工具的迅猛发展，反洗钱相关法律法规没能及时跟进，形成了制度真空。如"从单位银行结算账户向个人银行结算账户支付款项单笔超过５万元人民币时，付款单位若在付款用途栏或备注栏注明事由，可不再另行出具付款依据"，这不仅给非法资金通过单位结算账户向个人结算账户提供了途径，而且在网上银行日益普及的情况下，此途径更是便利畅通。三是个别制度缺乏配套的操作指引或者可操作性，使具体落实的基层行难以执行。如"中国人民银行及其分支机构应根据各自的监管范围建立具体的非现场监管工作目标和非现场监管资料的分析指标"，然而，对非现场监管工作目标和非现场监管资料的分析指标没有明确的指导意见，各基层行无从下手。又如"非现场监管信息档案包括:媒体报道的金融机构有关反洗钱信息"，媒体报道的金融机构有关反洗钱信息是一个很宽泛的概念，把其作为非现场监管信息档案的一部份，既无必要也不具可操作性。由于反洗钱制度的不尽完善，使基层央行在落实反洗钱监管的过程中难以操作，影响了监管的效果。
（二）协调机制不尽合理，信息共享难。一是人民银行内各职能部门间的反洗钱信息缺少共享机制，监管智能化难以实现。基层央行在开展反洗钱调查时，需要查询人民币账户管理系统中单位和个人在商业银行的开户、征信管理系统中的贷款信用、国际收支申报系统中企业和个人的外汇收付以及个人结售汇系统中境内居民的购汇结汇等情况，但这些业务系统在人民银行内部分属不同部门管理，且不能互联，因此，信息沟通只能通过人工进行，效率不高。二是基层保险和证券期货监管机构缺位，反洗钱监管覆盖面提高难。目前，在保险和证券期货监管机构在地市及以下均未设立分支机构，且未明确在地市及以下设立、撤销保险和证券期货分支机构应及时向当地基层央行报告，使基层央行难以及时、全面掌握保险、证券、期货等金融机构的设立、撤销情况，难以及时对其开展反洗钱指导、监管，导致基层央行监管覆盖面不全。三是反洗钱跨部门间沟通协调机制不健全，信息沟通难以顺畅。在基层普遍建立了反洗钱联席会议制度，虽然，该制度在强化沟通合作方面发挥了一定作用，但该制度合作形式较为单一，人民银行与其他部门的具体职责和分工不够明确，合作深度不够，在加强情报协商、细化合作内容、增强合作实效、共同防范和打击辖区洗钱及相关违法犯罪行为等方面仍需进一步完善，信息沟通协调有待进一步畅通。
（三）人员配备不足，全面开展业务难。基层央行虽都设置了反洗钱专门机构，但是，由于人员数量、素质的制约，对反洗钱工作人员的配备较为薄弱，在县支行一级情况尤为突出。目前，中支一级对反洗钱部门人员的配备一般为5人左右，如辖内金融机构数量较多，则非现场监管就需花费不少人力，加上现场检查、行政调查、宣传培训等，难免顾此失彼，捉襟见肘，工作难度、压力不言而喻。而县支行一级设置了反洗钱岗位，但是由于工作人员是兼岗的，加之年龄较大，文化层次不高，对开展反洗钱工作有心无力，仅限于组织宣传活动，而非现场监管、现场检查等工作无法也无条件开展。因此，基层央行反洗钱队伍建设是影响基层央行反洗钱工作全面开展的重要因素。
（四）宣传教育亟待加强，思想意识转变难。在我国打击洗钱犯罪活动的时间不长，社会各界对反洗钱的重要性和紧迫性认识不足，对反洗钱的支持和认同程度有待进一步提高。一是金融机构出于经营考虑对反洗钱的认识存在偏差。目前，金融机构反洗钱意识基本上还比较薄弱，认为反洗钱不仅会增加工作量，而且会因严格执行制度而影响了与客户的关系，导致业务流失，影响经营效益。为了吸引客户、扩大业务，容易忽视对客户资金的性质和来源进行认真了解审查，这样一来无形中就放弃了履行有关核对真实身份信息和报告的义务，造成了反洗钱相关制度执行不到位。二是政府相关部门出于利益考虑对反洗钱积极性不够高。地方政府相关部门关注地方经济的发展、GDP的增长，招商引资心切，对资金的来源考究不深入，甚至对一些资金流入管理制度的执行流于形式，参与反洗钱的积极性不高，一定程度上影响了反洗钱工作的开展。三是社会公众对反洗钱较陌生，认为反洗钱与己无关。由于对反洗钱工作接触较少，且对反洗钱政策法规的缺乏了解，认为反洗钱与个人关系不大，只要职能部门抓好就行了，对洗钱的危害性和反洗钱的重要性认识不足，甚至有人因不了解政策把金融机构执行反洗钱规定认为是故意刁难、拖延。这些现象的存在说明了反洗钱意识的提高是一个长期而艰巨的过程，广泛而经常性的反洗钱宣传教育亟待加强。
三、对策建议
（一）全面梳理，不断完善反洗钱制度体系。对反洗钱制度进行全面梳理，依据实用性进行分类，按照系统性、可操作性和前瞻性的原则进行完善，确保形成一整套完整、科学、协调的反洗钱制度体系。一是对已不适用或完全过时的制度，该废止的要及时废止。二是对不完善或不适应形势要求、实际工作的制度，要及时修订或进 一步制定指导意见、实施细则，使之更贴近实际、更具可操作性。三是结合新情况新问题，加强调查研究，对尚未规范的领域或制度空白点，按照科学性、前瞻性的原则，建立新的制度，推动制度体系的完善。
（二）搭建平台，健全反洗钱沟通协调机制。一是建立基层央行内部职能部门之间的反洗钱信息共享平台，运用现代科技手段，利用内联网、办公自动化平台，实现多个业务系统的数据对接，逐步提高反洗钱侦测的科技含量。二是进一步健全完善反洗钱联席会议制度，明确相关部门的分工与职责，加强成员单位之间的业务联系，深化合作内容，创新合作方式，形成共同打击和防范反洗钱等违法犯罪的合力。三是在加强对基层金融机构反洗钱监管的同时，研究探索将小额贷款公司、担保公司、典当行等与资金运作密切相关行业的纳入反洗钱监管范围，确保反洗钱工作不留盲区。
（三）统筹兼顾，加强反洗钱队伍建设。一是注重选配既懂金融业务又熟悉法律知识的青年干部充实基层央行反洗钱队伍，进一步改善基层央行反洗钱队伍的人员、知识、年龄结构等，保持干部队伍建设与业务发展相协调。二是加强对基层反洗钱岗位人员的教育培训，既要提高其业务技能，又要提高其政治素质，即业务精通与政治过硬并重，培养反洗钱工作亟需的人才。三是加强对人民银行县支行建设，理顺支行履职重点，改善支行人员结构，提高干部队伍素质，充分发挥支行在基层反洗钱工作中应有作用。
（四）多措并举，强化反洗钱宣传教育。一是以人民银行开展的"金融知识进社区"等主题宣传活动为载体，发挥基层央行在活动中的作用，加大反洗钱政策法规的宣传力度，使反洗钱政策法规深入人心。二是以金融机构为主体，一方面，要在金融机构内部开展反洗钱工作宣传，正确处理反洗钱与拓展业务的关系，增强执行反洗钱制度的自觉性，另一方面，利用直接服务客户的有利条件，坚持面对向客户宣传反洗钱知识，争取客户对反洗钱工作的理解和支持。三是以构建金融生态环境为平台，加强与地方政府、相关部门的合作，充分借助各级宣传媒体，如报刊杂志、广播电视和互联网等媒体向广大群众宣传反洗钱常识，使广大群众充分认识到"打击洗钱，人人有责"。
参考文献：
[1]杨红缨.对完善我国金融机构反洗钱制度的若干建议[J].经济师,2011年第1期
[2]李勇.基层央行反洗钱监管中存在的问题及对策[J].金融会计,2010年第4期
[3] 林丽升.试论基层金融机构的反洗钱工作[J].福建金融，2010年第1期
[4]《中国人民银行关于改进个人支付结算服务的通知》.2007.5.11
[5] 《反洗钱非现场监管办法（试行）》.2007.7.27
作者简介：林春艳，1976年3月出生，女，广东雷州人，学历：大学本科，现供职于中国人民银行湛江市中心支行，职称：经济师、会计师。
关键词:中央银行 反洗钱 履职 难点 对策
洗钱，是腐败、贩毒、走私等犯罪活动的自然延伸，对国家经济、金融秩序和社会稳定的危害重大。反洗钱对维护社会公正和市场竞争、维护金融体系的稳健运行、打击腐败等犯罪以及改善金融生态，具有十分重要的意义。反洗钱职能是2003年12月新修订的《中国人民银行法》赋予人民银行的一项重要职责，基层央行处于工作的第一线，直接承担着本辖区反洗钱职责的重任。然而，受多种因素的影响，基层央行全面履行反洗钱职责还存在一些难点问题，制约了反洗钱工作的顺利开展，也影响了反洗钱作用的有效发挥，亟待解决。本文就当前基层央行履行反洗钱职责的现状以及存在的难点问题进行了分析，并提出相应的对策建议。
一、基层央行反洗钱职能履行的现状
近年来，基层央行在上级行的指导下，不断建立健全反洗钱工作制度，逐步建立了反洗钱专门机构，探索完善反洗钱工作方法和有效手段，加强反洗钱宣传培训，促使反洗钱工作水平逐步提高，社会反洗钱意识日益提升，反洗钱工作成果不断扩大。
（一）不断建立健全制度体系，为履职提供制度保障。自明确由人民银行履行反洗钱职责以来，尤其是2007年《反洗钱法》施行后，人民银行内部、人民银行会同有关金融监管部门针对反洗钱工作建立了一系列规章制度。相应地，基层央行根据总行的要求，结合实际，逐步形成了基本能指导反洗钱工作开展的制度体系。目前，基层央行反洗钱制度体系涵括了内部风险控制、现场检查和行政处罚、非现场检查监管、调查程序及工作纪律等方面，为规范反洗钱工作行为、依法行政提供了前提。
（二）逐步完善工作机构，为履职提供组织保障。基层央行自2004年开始先后成立了反洗钱工作领导小组及反洗钱部门，同时，参照国家反洗钱部际联系会议制度，由基层人民银行行长作为召集人，建立了由政府有关部门、银监、海关等单位组成的反洗钱联席会议制度，逐步建立起自上而下、沟通协作的反洗钱工作机制。
（三）不断加大监督检查力度，工作实效性大大提高。基层央行反洗钱部门及时督促辖区各类金融机构建立完善本单位反洗钱内部控制制度，定期报送有关报表和数据，对其执行反洗钱法律法规情况进行监督、检查和评价，分析、评估反洗钱风险，惩处违法违规行为，开展反洗钱调查，有力地提高了反洗钱工作实效。并结合实际，积极探索建立对各金融机构反洗钱工作量化考核标准，开展反洗钱工作量化考核，规范了本辖区各金融机构反洗钱工作行为。
（四）加强宣传培训，提高反洗钱意识和主动性。面向金融机构积极开展反洗钱业务培训，促使金融机构工作人员不断熟悉和掌握反洗钱法律法规、工作流程，提高反洗钱意识，增强了反洗钱工作能力和主动性。此外，还面向社会公众进行反洗钱宣传，让社会公众了解洗钱的危害性及违法所承担的责任和风险。
二、基层央行反洗钱职能履行的难点分析
随着科技的迅速发展和经济环境变化，洗钱的方式方法、途径也不断变化,这对基层央行履行反洗钱职责带来了困难。同时，由于体制机制、制度等不完善，基层央行在履行反洗钱职责的过程中也遇到了一些难题。
（一）制度不尽完善，落实监管难。一是部分制度多年未修订，已经不能适应日益发展变化的反洗钱新形势。如1988年颁布的《现金管理暂行条例》没有涵盖个人结算账户，给不法分子利用个人结算账户现金收付进行洗钱提供了机会。又如对于目前反洗钱非现场检查中大量存在的电子数据的归档管理未提及。二是随着电子支付工具的迅猛发展，反洗钱相关法律法规没能及时跟进，形成了制度真空。如"从单位银行结算账户向个人银行结算账户支付款项单笔超过５万元人民币时，付款单位若在付款用途栏或备注栏注明事由，可不再另行出具付款依据"，这不仅给非法资金通过单位结算账户向个人结算账户提供了途径，而且在网上银行日益普及的情况下，此途径更是便利畅通。三是个别制度缺乏配套的操作指引或者可操作性，使具体落实的基层行难以执行。如"中国人民银行及其分支机构应根据各自的监管范围建立具体的非现场监管工作目标和非现场监管资料的分析指标"，然而，对非现场监管工作目标和非现场监管资料的分析指标没有明确的指导意见，各基层行无从下手。又如"非现场监管信息档案包括:媒体报道的金融机构有关反洗钱信息"，媒体报道的金融机构有关反洗钱信息是一个很宽泛的概念，把其作为非现场监管信息档案的一部份，既无必要也不具可操作性。由于反洗钱制度的不尽完善，使基层央行在落实反洗钱监管的过程中难以操作，影响了监管的效果。
（二）协调机制不尽合理，信息共享难。一是人民银行内各职能部门间的反洗钱信息缺少共享机制，监管智能化难以实现。基层央行在开展反洗钱调查时，需要查询人民币账户管理系统中单位和个人在商业银行的开户、征信管理系统中的贷款信用、国际收支申报系统中企业和个人的外汇收付以及个人结售汇系统中境内居民的购汇结汇等情况，但这些业务系统在人民银行内部分属不同部门管理，且不能互联，因此，信息沟通只能通过人工进行，效率不高。二是基层保险和证券期货监管机构缺位，反洗钱监管覆盖面提高难。目前，在保险和证券期货监管机构在地市及以下均未设立分支机构，且未明确在地市及以下设立、撤销保险和证券期货分支机构应及时向当地基层央行报告，使基层央行难以及时、全面掌握保险、证券、期货等金融机构的设立、撤销情况，难以及时对其开展反洗钱指导、监管，导致基层央行监管覆盖面不全。三是反洗钱跨部门间沟通协调机制不健全，信息沟通难以顺畅。在基层普遍建立了反洗钱联席会议制度，虽然，该制度在强化沟通合作方面发挥了一定作用，但该制度合作形式较为单一，人民银行与其他部门的具体职责和分工不够明确，合作深度不够，在加强情报协商、细化合作内容、增强合作实效、共同防范和打击辖区洗钱及相关违法犯罪行为等方面仍需进一步完善，信息沟通协调有待进一步畅通。
（三）人员配备不足，全面开展业务难。基层央行虽都设置了反洗钱专门机构，但是，由于人员数量、素质的制约，对反洗钱工作人员的配备较为薄弱，在县支行一级情况尤为突出。目前，中支一级对反洗钱部门人员的配备一般为5人左右，如辖内金融机构数量较多，则非现场监管就需花费不少人力，加上现场检查、行政调查、宣传培训等，难免顾此失彼，捉襟见肘，工作难度、压力不言而喻。而县支行一级设置了反洗钱岗位，但是由于工作人员是兼岗的，加之年龄较大，文化层次不高，对开展反洗钱工作有心无力，仅限于组织宣传活动，而非现场监管、现场检查等工作无法也无条件开展。因此，基层央行反洗钱队伍建设是影响基层央行反洗钱工作全面开展的重要因素。
（四）宣传教育亟待加强，思想意识转变难。在我国打击洗钱犯罪活动的时间不长，社会各界对反洗钱的重要性和紧迫性认识不足，对反洗钱的支持和认同程度有待进一步提高。一是金融机构出于经营考虑对反洗钱的认识存在偏差。目前，金融机构反洗钱意识基本上还比较薄弱，认为反洗钱不仅会增加工作量，而且会因严格执行制度而影响了与客户的关系，导致业务流失，影响经营效益。为了吸引客户、扩大业务，容易忽视对客户资金的性质和来源进行认真了解审查，这样一来无形中就放弃了履行有关核对真实身份信息和报告的义务，造成了反洗钱相关制度执行不到位。二是政府相关部门出于利益考虑对反洗钱积极性不够高。地方政府相关部门关注地方经济的发展、GDP的增长，招商引资心切，对资金的来源考究不深入，甚至对一些资金流入管理制度的执行流于形式，参与反洗钱的积极性不高，一定程度上影响了反洗钱工作的开展。三是社会公众对反洗钱较陌生，认为反洗钱与己无关。由于对反洗钱工作接触较少，且对反洗钱政策法规的缺乏了解，认为反洗钱与个人关系不大，只要职能部门抓好就行了，对洗钱的危害性和反洗钱的重要性认识不足，甚至有人因不了解政策把金融机构执行反洗钱规定认为是故意刁难、拖延。这些现象的存在说明了反洗钱意识的提高是一个长期而艰巨的过程，广泛而经常性的反洗钱宣传教育亟待加强。
三、对策建议
（一）全面梳理，不断完善反洗钱制度体系。对反洗钱制度进行全面梳理，依据实用性进行分类，按照系统性、可操作性和前瞻性的原则进行完善，确保形成一整套完整、科学、协调的反洗钱制度体系。一是对已不适用或完全过时的制度，该废止的要及时废止。二是对不完善或不适应形势要求、实际工作的制度，要及时修订或进 一步制定指导意见、实施细则，使之更贴近实际、更具可操作性。三是结合新情况新问题，加强调查研究，对尚未规范的领域或制度空白点，按照科学性、前瞻性的原则，建立新的制度，推动制度体系的完善。
（二）搭建平台，健全反洗钱沟通协调机制。一是建立基层央行内部职能部门之间的反洗钱信息共享平台，运用现代科技手段，利用内联网、办公自动化平台，实现多个业务系统的数据对接，逐步提高反洗钱侦测的科技含量。二是进一步健全完善反洗钱联席会议制度，明确相关部门的分工与职责，加强成员单位之间的业务联系，深化合作内容，创新合作方式，形成共同打击和防范反洗钱等违法犯罪的合力。三是在加强对基层金融机构反洗钱监管的同时，研究探索将小额贷款公司、担保公司、典当行等与资金运作密切相关行业的纳入反洗钱监管范围，确保反洗钱工作不留盲区。
（三）统筹兼顾，加强反洗钱队伍建设。一是注重选配既懂金融业务又熟悉法律知识的青年干部充实基层央行反洗钱队伍，进一步改善基层央行反洗钱队伍的人员、知识、年龄结构等，保持干部队伍建设与业务发展相协调。二是加强对基层反洗钱岗位人员的教育培训，既要提高其业务技能，又要提高其政治素质，即业务精通与政治过硬并重，培养反洗钱工作亟需的人才。三是加强对人民银行县支行建设，理顺支行履职重点，改善支行人员结构，提高干部队伍素质，充分发挥支行在基层反洗钱工作中应有作用。
（四）多措并举，强化反洗钱宣传教育。一是以人民银行开展的"金融知识进社区"等主题宣传活动为载体，发挥基层央行在活动中的作用，加大反洗钱政策法规的宣传力度，使反洗钱政策法规深入人心。二是以金融机构为主体，一方面，要在金融机构内部开展反洗钱工作宣传，正确处理反洗钱与拓展业务的关系，增强执行反洗钱制度的自觉性，另一方面，利用直接服务客户的有利条件，坚持面对向客户宣传反洗钱知识，争取客户对反洗钱工作的理解和支持。三是以构建金融生态环境为平台，加强与地方政府、相关部门的合作，充分借助各级宣传媒体，如报刊杂志、广播电视和互联网等媒体向广大群众宣传反洗钱常识，使广大群众充分认识到"打击洗钱，人人有责"。
参考文献：
[1]杨红缨.对完善我国金融机构反洗钱制度的若干建议[J].经济师,2011年第1期
[2]李勇.基层央行反洗钱监管中存在的问题及对策[J].金融会计,2010年第4期
[3] 林丽升.试论基层金融机构的反洗钱工作[J].福建金融，2010年第1期
[4]《中国人民银行关于改进个人支付结算服务的通知》.2007.5.11
[5] 《反洗钱非现场监管办法（试行）》.2007.7.27
作者简介：林春艳，1976年3月出生，女，广东雷州人，学历：大学本科，现供职于中国人民银行湛江市中心支行，职称：经济师、会计师。