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摘 要：政策终结是公共政策实施过程的重要环节。在现实公共政策实践中，存在着常态式的政策终结和非常态式的政策终结两种情况。从公共选择理论的视角对非常态式的政策终结进行分析，有助于探究非常态式政策终结的原因和克服非常态式政策终结的对策，在我国公共政策终结的实践中，应当注重与公共政策各个环节协同配合，进行科学的政策论证，推进公共政策终结的科学化、民主化与法制化。
关键词：公共选择理论 常态式 非常态式 政策终结
中图分类号：D0 文献标识码：A 文章编号：1671－623X(2007)03－0021－03
没有结束，就没有新的开始，但结束并不意味着好的开始。公共政策终结是必要的，但不是随意的，应当是常态式的，而不是非常态式的。同时，政策终结并不是一个孤立的环节，在实行政策终结的过程中，必须重视政策评估和监控环节的配合。它与政策制定一同分别位于政策周期的两端，应当做到善始善终，而不是虎头蛇尾。
一、非常态式政策终结的主要特点
政策终结是上个世纪90年代后，才比较广泛地进入研究者的视野。作为政策制定的对立面，政策终结意味着一个政策周期的结束和另外一个政策周期的开始，在政策周期的链条上是关键的一环。关于政策终结的界定，国内外学者有着诸多不同的看法。我国知名学者陈振明在综合各种定义的基础下，对政策终结进行了一个比较全面的界定。他认为，政策终结就是政策决策者通过对政策或项目进行慎重的评估后，采取必要的措施，以中止那些过时的、多余的、不必要的、或无效的政策或项目的一种政治(或政策行为)。从这个定义出发，我们发现政策终结是一种慎重和合法、合理的政治行为，是政策有效实施过程中一个不可或缺的环节。政策终结意味着政策的存在必须是有效的，无效的政策必须及时地废除，也就是说政策没有无效地存在的理由。因此，从理论上讲，我们可以把这种情况的终结称为常态式的政策终结，也就是陈振明学者所定义的政策终结。然而，在现实的公共政策实践中，许多的政策领导者、制定者和执行者往往是假借政策终结之名，无意或者有意地中止有效的政策，而取而代之的是无效的政策或效果不佳的政策，我们把这种终结方式称为非常态式的政策终结。
非常态式的政策终结，往往是由于政策主体的主观因素造成的，或者是政策主体背后隐藏着追求个人或个别利益集团特殊利益的动机，或者是政策主体对现实政策环境的无知而出现的愚蠢行为。在以往公共政策的实践中，我们可以发现以下几种主要的非常态式的政策终结。
第一，从政策主体上看，非常态式的政策终结具有任意性。这主要有两种情况：一是政策终结是由部门领导者决定，没有几上几下、集思广益，广泛听取各方面的意见，政策往往因领导人意志的改变而改变，因领导人的变换而变换，这种领袖型的决策方式使得领导人的意志成为政策终结与否的根本尺度。因此，“新官上任三把火”，往往也使得某些好的政策“毁于一旦”、“无辜丧命”。二是政策是否应当终结并没有进行科学的论证，而是凭着政策主体的主观臆断来进行。这种终结方式如果遇到独裁者，无疑就像烈火遇到丁干柴，或者抢劫犯遇到了富翁，其结果是致命的。
第二，从政策程序上看，非常态式的政策终结具有非法性。而非常态式的政策终结不是运用科学的程序，把政策终结建立在科学评估的基础上，依照法定的程序来进行，而是靠发文件、命令、公报等形式进行，甚至是领导者的“三拍”(拍脑袋、拍胸脯、拍屁股)就莫名其妙地终结某些好的政策。
第三，从政策监控上看，非常态式的政策终结具有封闭性。在政策终结之前，政策主体没有把“旧”政策执行的情况向政策客体通报，也没有把要颁发的“新”政策向政策客体征求意见。相反，政策终结是在封闭的空间里，通过几个领导的“圆桌会议”来决定，而不是在接受应有的监控中产生的。
第四，从政策结果上看，非常态式的政策终结具有破坏性。没有好的政策就不会有好的政策结果，这是一个妇孺皆知的道理。但是，政策主体往往没有估计到或者不顾非常态式政策终结的破坏性后果，从而不仅使得已经凝聚着积淀成本的好政策难以得到延续。在这种情况下，一切从头开始，显然就不是好的开始，取而代之的是公共资源的浪费。
二、公共选择理论视野下非常态式政策终结的原因探析
公共选择理论产生于20世纪40年代末，并于60年代末70年代初形成一种学术思潮。它以微观经济学的基本假设(尤其是理性人假设)、原理和方法作为分析主具，来研究和刻画政治市场上的主体的行为和政治市场的运行。公共选择理论在分析政治市场时主要特点是：“经济人”假设和交易政治学。首先，公共选择理论认为，政治与市场类似，政治领域的官员应是理性的，他们所扮演的角色类似于市场领域的经济人。个人参与政治活动的目的是追求个人利益的最大化，它遵循的是“成本—收益”的原则，关注的是个体利益或团体利益(当以团体的身份出现时)，并且个体利益具有优先性。因此，人就是人，人并不因占有一个总经理的职位，或拥有一个部长头衔就会使“人性”有一点点改变。其次，公共选择理论认为，经济学是关于交易的契约的学科。政治过程与市场过程一样，基础是交易行为，是利益的互换。政治就是个体、团体之间出于自利动机而进行的一系列交易过程。
从非常态式的政策终结的种种表现中，我们可以发现，许多好的政策的终结是因为领导人的变换或领导人注意力的转变。而领导人之所以会废除许多好的所谓“旧”政策，有相当的原因是出于个人政绩的需要和任期有限性的考虑。首先，为了显示自身的政策水平和领导能力，必须通过出台“新”政策来体现改革“新”思维，通过非常态式的政策终结来实现推“陈”出“新”。其次，许多领导者在就任时，为了照顾到自身利益或某些利益集团的利益，政策的天平不是向公平合理的一端倾斜，而是向有利于自己的另一端倾斜。因此，就有必要扫除政策障碍，终结部分对已不利的政策。最后，许多领导人之所以能够比较随意地终结政策，而不能得到有效的监督，特别是同级和下级的监督，同样与他们出于自身的利益考虑有关。许多政策表面上是集体决策，实际上是领导者个人独断。究其原因，不是下级尊重领导人的决断，而是尊重领导人手中的权力，他们不愿意为否定领导人的决策而毁掉自身的政治前途。可见，追求个人利益是导致非常态式政策终结的重要因素。在政治领域里，无论是领导人出于自身利益需要进行非常态式的政策终结，还是同级或下级其他官员或工作人员出于自身利益对非常态式政策终结的“自觉服从”，在这个过程中，他们的角色实质上与市场上的理性经济人并无区别。
另外，非常态式的政策终结还与没有建立科学的政策评估与论证体制有关。在推行“新”政策、废除“旧”政策的过程中，许多部门往往没有对“旧”政策是否真正需要废除，“新”的政策是否真正需要推出而进行具体准确的评估和论 证。尽管有些领导人和部门也希望所制定的“新”政策能够切合实际、真正有效，但是他们在有限的公共资源面前，对于需要花费相当的物力和财力也不得不再三考虑。这样，科学的决策程序往往也只停留在主观愿望上，而在现实中不能说是不可能的，至少也是很难的。更何况，依靠权力简单地废除一项政策，往往不费吹灰之力，而评估的过程常常要承担相应的风险，不仅会暴露过去政策实施中的弊端，而且还会牵连到与以往政策有关的人。因此，政策评估和论证的障碍重重而导致的非常态式政策的终结也不能说与部门的特殊利益无关，而这背后仍然印证着公共选择理论的“经济人”假设。
三、推进我国公共政策终结的科学化、民主化与法制化
毛泽东同志曾经在1948年《关于情况的通报》一文中指出：“政策和策略是党的生命，各级领导同志务必充分注意，万万不可粗心大意。”作为旧政策的中止，公共政策终结召唤的是新政策的开始。因此，必须坚持慎重稳妥，遵循科学化、民主化和法制化的基本原则。
(一)公共政策终结的科学化
所谓公共政策终结的科学化，就是要求政策终结在目的上必须是合理的、应该的，在程序上是规范的、周密的，在实行上必须是负责的、谨慎的。
首先，应当树立政策终结的科学思想。政策终结是政策周期过程中必经的一个环节，也是推进新一轮政策实施的基础。俗话说：“旧的不去，新的不来”。常态式的政策终结对于保持政策活力、节省公共资源、优化组织结构与体制具有举足轻重的作用。因此，必须及时废除无效的政策及其与之配套的组织、项目，降低无效政策的沉淀成本。同时，政策终结也需要花费相应的公共资源：“一是现有政策的沉淀成本；二是终结行为本身要付出的代价。”因此，必须遵循必要性和合理性的原则，确保好的政策能够得到维持，防止不必要的政策终结所带来的公共资源浪费。
其次，应当建立政策终结的科学方式。政策终结必须是在经过精心评估和论证的基础上作出的。邓恩认为，政策论证主要包括政策相关信息(I)、政策主张(C)、根据(W)、支持(B)、反证(R)、限定词(Q)。同时，他还建立政策论证的基本模式(如图1所示)。其中，政策相关信息包括政策问题、政策将来、政策行动、政策结果和政策绩效五个方面。因此，科学政策终结主张的作出，同样必须遵循这么一个过程。为了实现这个目标，在条件允许的部门，应该在部门内部建立政策评估和论证的专门小组。当然，也可以向高校或智囊机构咨询，充分发挥“外脑”的作用。同时，政府应该鼓励民间智囊机构的成立，并在政策措施上给予适当的保护。
最后，应当建立政策终结的责任制度。政策终结是政策主体依据特定的环境作出的关于政策中止的判断。如果没有责任，就可能使得政策主体对自己的判断变得不负责任。为了克服政策终结的随意性和减少非常态性政策终结的发生，必须对政策领导者、制定者进行相关的责任规制。因此，对于政策终结过程的各个环节，都必须建立适当的责任追求制度，确保政策终结的科学实施。
(二)公共政策终结的民主化
所谓公共政策终结的民主化，就是政策终结前必须是采取民主方式，经过精心酝酿、几上几下，建立在广泛征求民意、政策研究者的基础上，由领导集体共同决定或立法机构民主表决(如图2所示)。
首先，政策终结前应广泛征求政策客体的意见。政策主体在决定对有关政策进行终结前，应当让政策客体有广泛的知情权，鼓励人们对政策是否应当终结畅所欲言。这不仅是政策终结过程体现民主化的需要，也为新一轮政策的实施奠定民意基础。
其次，政策终结前应征求参谋咨询人员的意见。政策研究人员对政策过程有着专业的知识和技能，应当营造良好的民主氛围，鼓励他们对政策终结进行思想交锋，以对政策是否终结进行全面的考虑和权衡。
最后，政策终结时必须由领导集体共同决定。任何领导人，在任何政策面前应当坚持民主集中制的原则，尊重集体领导的思想，而不能由自己的主观意志来决定公共政策的去留。在政策终结过程中，如果遇到困难和障碍，特别是保守势力的干扰或特殊利益集团的反对，应当采取讲事实、摆道理的方法，赢得领导集体和人民群众的理解，而不能以权压人、独断专行。
(三)公共政策终结的法制化
所谓公共政策终结的法制化，就是政策终结必须依照法律的相关程序来进行的，而不能是主观臆断的。在我国政治体制内，应当着力处理好党、人大、政府的关系，确保政策终结体现依法治国的基本理念。
首先，涉及宪法和法律公布的重大公共政策的终结，必须由全国人大集体通过。宪法是一个国家的根本大法，法律是依照宪法制定的，都具有最高的权威性。为此，这类具有根本性政策的终结必须按照法律程序来进行。至于政府部门根据宪法和法律所制定的重大政策，在终结前也应该经过充分协商、广泛讨论。
其次，党和政府的各级组织，不能随便终结人大通过的各项公共政策。尽管可能由于政策环境的变化，人大通过的某些公共政策变得不合时宜，但也应当通过合法渠道，依法进行终结，而不能对这些政策自行处决，破坏了公共政策的严肃性。
最后，党和政府应当支持人大实行公共政策终结的权力。党和政府可以对人大进行公共政策终结提出建议和意见，但不能干扰人大通过政策终结的决议，人大对法律意义上的公共政策具有最终的决定权。
(文字编辑、责任校对：王香丽)
作者简介：吴桂韩(1983－)，男，汉族，硕士研究生；主要研究方向：思想政治教育研究、公共政策研究。
关键词：公共选择理论 常态式 非常态式 政策终结
中图分类号：D0 文献标识码：A 文章编号：1671－623X(2007)03－0021－03
没有结束，就没有新的开始，但结束并不意味着好的开始。公共政策终结是必要的，但不是随意的，应当是常态式的，而不是非常态式的。同时，政策终结并不是一个孤立的环节，在实行政策终结的过程中，必须重视政策评估和监控环节的配合。它与政策制定一同分别位于政策周期的两端，应当做到善始善终，而不是虎头蛇尾。
一、非常态式政策终结的主要特点
政策终结是上个世纪90年代后，才比较广泛地进入研究者的视野。作为政策制定的对立面，政策终结意味着一个政策周期的结束和另外一个政策周期的开始，在政策周期的链条上是关键的一环。关于政策终结的界定，国内外学者有着诸多不同的看法。我国知名学者陈振明在综合各种定义的基础下，对政策终结进行了一个比较全面的界定。他认为，政策终结就是政策决策者通过对政策或项目进行慎重的评估后，采取必要的措施，以中止那些过时的、多余的、不必要的、或无效的政策或项目的一种政治(或政策行为)。从这个定义出发，我们发现政策终结是一种慎重和合法、合理的政治行为，是政策有效实施过程中一个不可或缺的环节。政策终结意味着政策的存在必须是有效的，无效的政策必须及时地废除，也就是说政策没有无效地存在的理由。因此，从理论上讲，我们可以把这种情况的终结称为常态式的政策终结，也就是陈振明学者所定义的政策终结。然而，在现实的公共政策实践中，许多的政策领导者、制定者和执行者往往是假借政策终结之名，无意或者有意地中止有效的政策，而取而代之的是无效的政策或效果不佳的政策，我们把这种终结方式称为非常态式的政策终结。
非常态式的政策终结，往往是由于政策主体的主观因素造成的，或者是政策主体背后隐藏着追求个人或个别利益集团特殊利益的动机，或者是政策主体对现实政策环境的无知而出现的愚蠢行为。在以往公共政策的实践中，我们可以发现以下几种主要的非常态式的政策终结。
第一，从政策主体上看，非常态式的政策终结具有任意性。这主要有两种情况：一是政策终结是由部门领导者决定，没有几上几下、集思广益，广泛听取各方面的意见，政策往往因领导人意志的改变而改变，因领导人的变换而变换，这种领袖型的决策方式使得领导人的意志成为政策终结与否的根本尺度。因此，“新官上任三把火”，往往也使得某些好的政策“毁于一旦”、“无辜丧命”。二是政策是否应当终结并没有进行科学的论证，而是凭着政策主体的主观臆断来进行。这种终结方式如果遇到独裁者，无疑就像烈火遇到丁干柴，或者抢劫犯遇到了富翁，其结果是致命的。
第二，从政策程序上看，非常态式的政策终结具有非法性。而非常态式的政策终结不是运用科学的程序，把政策终结建立在科学评估的基础上，依照法定的程序来进行，而是靠发文件、命令、公报等形式进行，甚至是领导者的“三拍”(拍脑袋、拍胸脯、拍屁股)就莫名其妙地终结某些好的政策。
第三，从政策监控上看，非常态式的政策终结具有封闭性。在政策终结之前，政策主体没有把“旧”政策执行的情况向政策客体通报，也没有把要颁发的“新”政策向政策客体征求意见。相反，政策终结是在封闭的空间里，通过几个领导的“圆桌会议”来决定，而不是在接受应有的监控中产生的。
第四，从政策结果上看，非常态式的政策终结具有破坏性。没有好的政策就不会有好的政策结果，这是一个妇孺皆知的道理。但是，政策主体往往没有估计到或者不顾非常态式政策终结的破坏性后果，从而不仅使得已经凝聚着积淀成本的好政策难以得到延续。在这种情况下，一切从头开始，显然就不是好的开始，取而代之的是公共资源的浪费。
二、公共选择理论视野下非常态式政策终结的原因探析
公共选择理论产生于20世纪40年代末，并于60年代末70年代初形成一种学术思潮。它以微观经济学的基本假设(尤其是理性人假设)、原理和方法作为分析主具，来研究和刻画政治市场上的主体的行为和政治市场的运行。公共选择理论在分析政治市场时主要特点是：“经济人”假设和交易政治学。首先，公共选择理论认为，政治与市场类似，政治领域的官员应是理性的，他们所扮演的角色类似于市场领域的经济人。个人参与政治活动的目的是追求个人利益的最大化，它遵循的是“成本—收益”的原则，关注的是个体利益或团体利益(当以团体的身份出现时)，并且个体利益具有优先性。因此，人就是人，人并不因占有一个总经理的职位，或拥有一个部长头衔就会使“人性”有一点点改变。其次，公共选择理论认为，经济学是关于交易的契约的学科。政治过程与市场过程一样，基础是交易行为，是利益的互换。政治就是个体、团体之间出于自利动机而进行的一系列交易过程。
从非常态式的政策终结的种种表现中，我们可以发现，许多好的政策的终结是因为领导人的变换或领导人注意力的转变。而领导人之所以会废除许多好的所谓“旧”政策，有相当的原因是出于个人政绩的需要和任期有限性的考虑。首先，为了显示自身的政策水平和领导能力，必须通过出台“新”政策来体现改革“新”思维，通过非常态式的政策终结来实现推“陈”出“新”。其次，许多领导者在就任时，为了照顾到自身利益或某些利益集团的利益，政策的天平不是向公平合理的一端倾斜，而是向有利于自己的另一端倾斜。因此，就有必要扫除政策障碍，终结部分对已不利的政策。最后，许多领导人之所以能够比较随意地终结政策，而不能得到有效的监督，特别是同级和下级的监督，同样与他们出于自身的利益考虑有关。许多政策表面上是集体决策，实际上是领导者个人独断。究其原因，不是下级尊重领导人的决断，而是尊重领导人手中的权力，他们不愿意为否定领导人的决策而毁掉自身的政治前途。可见，追求个人利益是导致非常态式政策终结的重要因素。在政治领域里，无论是领导人出于自身利益需要进行非常态式的政策终结，还是同级或下级其他官员或工作人员出于自身利益对非常态式政策终结的“自觉服从”，在这个过程中，他们的角色实质上与市场上的理性经济人并无区别。
另外，非常态式的政策终结还与没有建立科学的政策评估与论证体制有关。在推行“新”政策、废除“旧”政策的过程中，许多部门往往没有对“旧”政策是否真正需要废除，“新”的政策是否真正需要推出而进行具体准确的评估和论 证。尽管有些领导人和部门也希望所制定的“新”政策能够切合实际、真正有效，但是他们在有限的公共资源面前，对于需要花费相当的物力和财力也不得不再三考虑。这样，科学的决策程序往往也只停留在主观愿望上，而在现实中不能说是不可能的，至少也是很难的。更何况，依靠权力简单地废除一项政策，往往不费吹灰之力，而评估的过程常常要承担相应的风险，不仅会暴露过去政策实施中的弊端，而且还会牵连到与以往政策有关的人。因此，政策评估和论证的障碍重重而导致的非常态式政策的终结也不能说与部门的特殊利益无关，而这背后仍然印证着公共选择理论的“经济人”假设。
三、推进我国公共政策终结的科学化、民主化与法制化
毛泽东同志曾经在1948年《关于情况的通报》一文中指出：“政策和策略是党的生命，各级领导同志务必充分注意，万万不可粗心大意。”作为旧政策的中止，公共政策终结召唤的是新政策的开始。因此，必须坚持慎重稳妥，遵循科学化、民主化和法制化的基本原则。
(一)公共政策终结的科学化
所谓公共政策终结的科学化，就是要求政策终结在目的上必须是合理的、应该的，在程序上是规范的、周密的，在实行上必须是负责的、谨慎的。
首先，应当树立政策终结的科学思想。政策终结是政策周期过程中必经的一个环节，也是推进新一轮政策实施的基础。俗话说：“旧的不去，新的不来”。常态式的政策终结对于保持政策活力、节省公共资源、优化组织结构与体制具有举足轻重的作用。因此，必须及时废除无效的政策及其与之配套的组织、项目，降低无效政策的沉淀成本。同时，政策终结也需要花费相应的公共资源：“一是现有政策的沉淀成本；二是终结行为本身要付出的代价。”因此，必须遵循必要性和合理性的原则，确保好的政策能够得到维持，防止不必要的政策终结所带来的公共资源浪费。
其次，应当建立政策终结的科学方式。政策终结必须是在经过精心评估和论证的基础上作出的。邓恩认为，政策论证主要包括政策相关信息(I)、政策主张(C)、根据(W)、支持(B)、反证(R)、限定词(Q)。同时，他还建立政策论证的基本模式(如图1所示)。其中，政策相关信息包括政策问题、政策将来、政策行动、政策结果和政策绩效五个方面。因此，科学政策终结主张的作出，同样必须遵循这么一个过程。为了实现这个目标，在条件允许的部门，应该在部门内部建立政策评估和论证的专门小组。当然，也可以向高校或智囊机构咨询，充分发挥“外脑”的作用。同时，政府应该鼓励民间智囊机构的成立，并在政策措施上给予适当的保护。
最后，应当建立政策终结的责任制度。政策终结是政策主体依据特定的环境作出的关于政策中止的判断。如果没有责任，就可能使得政策主体对自己的判断变得不负责任。为了克服政策终结的随意性和减少非常态性政策终结的发生，必须对政策领导者、制定者进行相关的责任规制。因此，对于政策终结过程的各个环节，都必须建立适当的责任追求制度，确保政策终结的科学实施。
(二)公共政策终结的民主化
所谓公共政策终结的民主化，就是政策终结前必须是采取民主方式，经过精心酝酿、几上几下，建立在广泛征求民意、政策研究者的基础上，由领导集体共同决定或立法机构民主表决(如图2所示)。
首先，政策终结前应广泛征求政策客体的意见。政策主体在决定对有关政策进行终结前，应当让政策客体有广泛的知情权，鼓励人们对政策是否应当终结畅所欲言。这不仅是政策终结过程体现民主化的需要，也为新一轮政策的实施奠定民意基础。
其次，政策终结前应征求参谋咨询人员的意见。政策研究人员对政策过程有着专业的知识和技能，应当营造良好的民主氛围，鼓励他们对政策终结进行思想交锋，以对政策是否终结进行全面的考虑和权衡。
最后，政策终结时必须由领导集体共同决定。任何领导人，在任何政策面前应当坚持民主集中制的原则，尊重集体领导的思想，而不能由自己的主观意志来决定公共政策的去留。在政策终结过程中，如果遇到困难和障碍，特别是保守势力的干扰或特殊利益集团的反对，应当采取讲事实、摆道理的方法，赢得领导集体和人民群众的理解，而不能以权压人、独断专行。
(三)公共政策终结的法制化
所谓公共政策终结的法制化，就是政策终结必须依照法律的相关程序来进行的，而不能是主观臆断的。在我国政治体制内，应当着力处理好党、人大、政府的关系，确保政策终结体现依法治国的基本理念。
首先，涉及宪法和法律公布的重大公共政策的终结，必须由全国人大集体通过。宪法是一个国家的根本大法，法律是依照宪法制定的，都具有最高的权威性。为此，这类具有根本性政策的终结必须按照法律程序来进行。至于政府部门根据宪法和法律所制定的重大政策，在终结前也应该经过充分协商、广泛讨论。
其次，党和政府的各级组织，不能随便终结人大通过的各项公共政策。尽管可能由于政策环境的变化，人大通过的某些公共政策变得不合时宜，但也应当通过合法渠道，依法进行终结，而不能对这些政策自行处决，破坏了公共政策的严肃性。
最后，党和政府应当支持人大实行公共政策终结的权力。党和政府可以对人大进行公共政策终结提出建议和意见，但不能干扰人大通过政策终结的决议，人大对法律意义上的公共政策具有最终的决定权。
(文字编辑、责任校对：王香丽)
作者简介：吴桂韩(1983－)，男，汉族，硕士研究生；主要研究方向：思想政治教育研究、公共政策研究。