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【摘要】退耕还林还草是党中央、国务院为改善生态环境，促进社会经济可持续发展的重大战略决策。自1999年开始试点以来，工程进展总体顺利，成效显著，举世瞩目。2003年退耕还林工程任务达到高峰。通过大规模的退耕还林还草，占国土总面积82%的工程区森林覆盖率提高了2个百分点。目前，关于榆林退耕还林还草中存在的法制问题的调查与研究还是一个薄弱环节，许多人缺乏对退耕还林还草的正确认知，特别是没有意识到榆林退耕还林对区域经济建设，对改善榆林人居环境的重要影响。本文试图从榆林退耕还林问责机制的角度研究法律有关问题，以期能够提出有针对性的对策建议。
【关键词】退耕还林；问责机制；法律研究；对策建议
榆林实施退耕还林工程十四年以来，认真贯彻“退耕还林，封山绿化，个体承包，以粮代赈”的综合措施，紧紧抓住国家实施退耕还林的大好机遇，大规模地开展了退耕还林（草）建设工作，使全市生态环境、经济社会发展取得了明显效益。同时，关于榆林退耕还林还草中存在的法制问题的调查与研究，可以进一步扩大人们对榆林地区退耕还林的广泛关注，能够清楚的认识到目前所取得的成就也要认识到存在的问题和法律制度的不完善。
一、榆林退耕还林有关法律特别是问责机制建设情况
榆林退耕还林工程始于1999年，2000—2001年经国家确定搞退耕还林试点工作，2002年开始在全市范围内大面积实施，十四年来国家共安排榆林退耕还林计划任务811.62万亩，截至2012年底，已全部完成。在推进退耕还林的过程中，榆林高度重视法律问题的研究和执行，严格执行造林质量追究制度，严肃退耕还林工作纪律，对违反规定的，将严格按照《陕西省退耕还林（草）检查验收责任追究（暂行）规定》，从严处理。目前，退耕还林在我国的西部地区普遍存在，退耕还林问题在西部各地区既有地域性的差别，也有大致相似的共性。榆林退耕还林还草中存在的法制问题研究的必要性就在于，能够深入分析榆林退耕还林过程中存在的一些复杂状况，进一步明确榆林退耕还林中对地方经济建设与环境建设的重要作用，从法制建设的角度增加社会对退耕还林还草问题的关注，特别是严格落实问题机制方面，让榆林退耕还林还草真正落到实处。目前，国内外对退耕还林还草中深入、系统地研究，在国内将成为一种必然的趋势。人们将通过进一步建立健全相关法律制度，加大对退耕还林还草的研究和关注。
二、退耕还林问责机制存在的主要问题分析
尽管近年来我国西部地区等的退耕还林工作取得了较大的工作成就，但是，在政策的执行过程中，也相应的出现了一些亟待解决的问题和缺陷。退耕还林问责机制存在的主要问题分析部分，重点探讨这些地区在实施退耕还林过程中，如何执行问责机制的，如何紧密结合法律法规执行的。
一是，退耕还林问责机制的责任有待于进一步明晰。有的地区在实施退耕还林问责机制过程中，存在职能部门职责分工交叉的问题，在一些职能的划分等方面不可避免的存在一定的职责划定不清楚等问题，直接就会导致了退耕还林问责机制责任主体的模糊。也就相应的导致了各个职能部门之间往往容易产生和出现相互推诿甚至是扯皮的问题和现象。在同一个行政执行部门的内部，由于存在不同的层次和层级之间的人也往往容易出现和产生一定的职能交叉，责任权利不明确和职责模糊等问题和现象，甚至会出现了“责任真空”的现象，在这样的情况下，退耕还林问责机制就无法得到很好的贯彻落实了。关于上述问题的解决，国家的《退耕还林条例》等都已经进行过明确的规定，对于各方面的责任和职责进行了一定的划分，但是，从实际的法律实务和操作的角度来说，退耕还林问责机制的落实仍然存在划分过于简单等现实的问题，特别是对于同一个职能部门的不同层级之间的权责利没有进行更加详细的规定。特别是在灌木的管理、种苗造林补助费、生活补助费等现实的问题没有进行详细的规定。
二是，退耕还林问责机制的力度有待于进一步加强。我国最早实行的问责机制可以追溯到2003年，并且在各地相继建立健全，但是，从目前退耕还林问责机制执行来说，仍然存在退耕还林问责机制执行不够严格，甚至是比较乏力的现实问题。退耕还林问责机制的行政问责主体往往是局限于同一个职能部门的上下层级之间的集体式的退耕还林问责机制。其中，又往往是以政府有关职能部门的退耕还林问责机制为主。这就相应的导致异体之间退耕还林问责机制的难度相对较大。而对于政府有关职能部门内部体制机制来说，退耕还林问责机制也是仅仅局限于政府有关职能部门的内部，从外部社会的角度来说，难以形成有效的监督和制约，因此，退耕还林问责机制其的公正性、可操作性还有待于进一步的考察。主要是因为政府职能部门的内部之间，存在着长期以来形成的较为复杂的人事关系，如何进行公正的退耕还林问责机制处理，相对的也显得比较困难。因此，会导致某些政府职能部门的退耕还林问责机制不能很好的落到实处，即使退耕还林问责机制启动了，有某些人已经受到责任的追究了，但是，更多的是“走个形式”，责任主体没有得到应有的实质性的处罚。
三是，退耕还林问责机制的法律有待于进一步完善。自国家实行退耕还林政策以来，各地方也纷纷的制定出台了有关退耕还林的制度、办法、规章等，但是，纵观各地方的政策性文件，对于退耕还林问责机制方面的规定相对比较薄弱，主要原因就是没有给予足够多的重视，没有相应的退耕还林问责机制程序法对于退耕还林过程中发生的失职渎职等一系列行为予以相应的处罚规定。目前实行的《退耕还林条例》由于法律层次相对较低，因此，在法律的执行强制性和规范性等方面仍然存在一定的缺陷，退耕还林问责机制程序执行等方面就会相应的存在一系列不规范的方面。与此同时，现行的有些关于退耕还林问责机制的规章制度的主要内容呈现出明显滞后的现行，没有能够做到定期修订完善，对于退耕还林问责机制出现的一系列的新问题、新情况和新现象规定不明确。因此，由于相对缺乏强有力的法律法规作为坚强的后盾和保障，退耕还林问责机制的无法顺利的实施，退耕还林问责机制中的随机性成分也相应的增大。 三、退耕还林问责机制的法律对策建议
本文试图以榆林的退耕还林工程中存在的法制问题为蓝本，进行更加深入细致的调查研究，为我国西部退耕还林工程法律研究，特别是退耕还林问责机制研究，提供更加方法的信息科研成果，进一步明确退耕还林工程对于区域环境建设的重要作用，力争进一步引发我国西部退耕还林还草中存在的法制问题的更深层次的研究，为相关领域的研究提供新信息。为此，提出如下对策建议：
一是，建议进一步健全完善退耕还林问责机制的法律法规。建议研究制定出台退耕还林问责机制法律法规，将退耕还林工程上升为战略性工程，充分认识到退耕还林问责机制在保护生态环境、维护生态平衡等方面所能够起到的重要作用，因此构建起退耕还林问责机制具有长期性、针对性、持久性的现实需要。伴随着退耕还林工程的纵深推进和进展，必须依托一部强有力的法律法规来规范退耕还林问责机制等问题，能够有利于进一步明确各方面的权利和义务，能够有利于进一步的巩固10多年来退耕还林工程的宝贵成果，能够针对退耕还林问责机制各个责任主体的行为，始终在国家法律法规的规定范围之内开展和进行，最大限度的提升退耕还林问责机制的执行力度，使得退耕还林问责机制更加趋于完善，更加具有较强的可操作性。同时，建议进一步健全完善退耕还林问责机制有关的法律法规，尽可能的详细规定出各方面的退耕还林问责机制职责，进一步明确各方的工作责任，尽可能的减少和降低相关法律法规与制度层面的矛盾和冲突，使得退耕还林问责机制相关的规定更加的统一、更加的一致。
二是，建议进一步明确理顺退耕还林问责机制的权利职责。重点进一步明确不同部门之间退耕还林问责机制职责，一定要将退耕还林问责机制划分清楚。如果退耕还林问责机制职责不分清楚，则会有可能导致退耕还林问责机制实行的困难。长期以来，个别职能管理部门中的退耕还林问责机制划分不清楚，经常导致出现各级领导机构在违背退耕还林问责机制的同时，越权管理一些社会性的事务，甚至插手到退耕还林工程的实施和管理过程中来，直接导致原本具有管理退耕还林的机构和工作人员相应的失去了管理权和决策权，一旦退耕还林的有些事务因为决策失误而造成一定的损失的话，那么，退耕还林问责机制的责任人的具体承担者则会不清楚，造成了退耕还林问责机制实施的困难。同时，建议进一步明确同一个职能部门上下级之间退耕还林问责机制职责，努力实现职能部门内部的上级与下级之间的关系更加的法制化、合理化、制度化。
三是，建议进一步配套完善退耕还林问责机制的监督机制。建议进一步建立健全完善配套的退耕还林问责机制监督机制，不断加强对行政主管部门的各项行政行为的监督和制约。建议在构建法律法规制度的环节之中，进一步建立完善起与之配套的退耕还林问责机制法律制度，特别是对政府职能部门的行政行为进行更加强有力的监督和制约，健全完善退耕还林问责机制司法监督长效机制，当行政公权力侵害到公民的切身利益和合法利益的时候，必须对于侵犯农民合法利益的行为进行退耕还林问责。同时，注重进一步加强新闻媒体的监督制约作用，通过制造、传播、营造起一定的社会舆论，进而形成新闻媒体监督的权利。
参考文献：
[1]中国法制出版社编.森林法及其配套法规[M].北京：中国法制出版社，2003.
[2]支玲.西部退耕还林（草）与生态经济协调发展研究[M].北京：中国林业出版社，2004：80-97.
[3]张小罗，周训芳.森林生态效益补偿机制与公民环境权保护[J].林业经济问题，2003（05）.
[4]周厚胜.退耕还林还草工程的利益补偿机制研究[D].华中农业大学硕士学位论文，206，11，01.
[5]王健康.基于区域差异的退耕还林后续政策研究[J].内蒙古财经学院学报，2009（4）.
[6]陈国阶.长江上游退耕还林与天然林保护的问题与对策[J].长江流域资源与环境，2001（11）.
[7]郭志勤.退耕还林存在的问题及对策思考[J].山西林业科技，2003（3）.
【关键词】退耕还林；问责机制；法律研究；对策建议
榆林实施退耕还林工程十四年以来，认真贯彻“退耕还林，封山绿化，个体承包，以粮代赈”的综合措施，紧紧抓住国家实施退耕还林的大好机遇，大规模地开展了退耕还林（草）建设工作，使全市生态环境、经济社会发展取得了明显效益。同时，关于榆林退耕还林还草中存在的法制问题的调查与研究，可以进一步扩大人们对榆林地区退耕还林的广泛关注，能够清楚的认识到目前所取得的成就也要认识到存在的问题和法律制度的不完善。
一、榆林退耕还林有关法律特别是问责机制建设情况
榆林退耕还林工程始于1999年，2000—2001年经国家确定搞退耕还林试点工作，2002年开始在全市范围内大面积实施，十四年来国家共安排榆林退耕还林计划任务811.62万亩，截至2012年底，已全部完成。在推进退耕还林的过程中，榆林高度重视法律问题的研究和执行，严格执行造林质量追究制度，严肃退耕还林工作纪律，对违反规定的，将严格按照《陕西省退耕还林（草）检查验收责任追究（暂行）规定》，从严处理。目前，退耕还林在我国的西部地区普遍存在，退耕还林问题在西部各地区既有地域性的差别，也有大致相似的共性。榆林退耕还林还草中存在的法制问题研究的必要性就在于，能够深入分析榆林退耕还林过程中存在的一些复杂状况，进一步明确榆林退耕还林中对地方经济建设与环境建设的重要作用，从法制建设的角度增加社会对退耕还林还草问题的关注，特别是严格落实问题机制方面，让榆林退耕还林还草真正落到实处。目前，国内外对退耕还林还草中深入、系统地研究，在国内将成为一种必然的趋势。人们将通过进一步建立健全相关法律制度，加大对退耕还林还草的研究和关注。
二、退耕还林问责机制存在的主要问题分析
尽管近年来我国西部地区等的退耕还林工作取得了较大的工作成就，但是，在政策的执行过程中，也相应的出现了一些亟待解决的问题和缺陷。退耕还林问责机制存在的主要问题分析部分，重点探讨这些地区在实施退耕还林过程中，如何执行问责机制的，如何紧密结合法律法规执行的。
一是，退耕还林问责机制的责任有待于进一步明晰。有的地区在实施退耕还林问责机制过程中，存在职能部门职责分工交叉的问题，在一些职能的划分等方面不可避免的存在一定的职责划定不清楚等问题，直接就会导致了退耕还林问责机制责任主体的模糊。也就相应的导致了各个职能部门之间往往容易产生和出现相互推诿甚至是扯皮的问题和现象。在同一个行政执行部门的内部，由于存在不同的层次和层级之间的人也往往容易出现和产生一定的职能交叉，责任权利不明确和职责模糊等问题和现象，甚至会出现了“责任真空”的现象，在这样的情况下，退耕还林问责机制就无法得到很好的贯彻落实了。关于上述问题的解决，国家的《退耕还林条例》等都已经进行过明确的规定，对于各方面的责任和职责进行了一定的划分，但是，从实际的法律实务和操作的角度来说，退耕还林问责机制的落实仍然存在划分过于简单等现实的问题，特别是对于同一个职能部门的不同层级之间的权责利没有进行更加详细的规定。特别是在灌木的管理、种苗造林补助费、生活补助费等现实的问题没有进行详细的规定。
二是，退耕还林问责机制的力度有待于进一步加强。我国最早实行的问责机制可以追溯到2003年，并且在各地相继建立健全，但是，从目前退耕还林问责机制执行来说，仍然存在退耕还林问责机制执行不够严格，甚至是比较乏力的现实问题。退耕还林问责机制的行政问责主体往往是局限于同一个职能部门的上下层级之间的集体式的退耕还林问责机制。其中，又往往是以政府有关职能部门的退耕还林问责机制为主。这就相应的导致异体之间退耕还林问责机制的难度相对较大。而对于政府有关职能部门内部体制机制来说，退耕还林问责机制也是仅仅局限于政府有关职能部门的内部，从外部社会的角度来说，难以形成有效的监督和制约，因此，退耕还林问责机制其的公正性、可操作性还有待于进一步的考察。主要是因为政府职能部门的内部之间，存在着长期以来形成的较为复杂的人事关系，如何进行公正的退耕还林问责机制处理，相对的也显得比较困难。因此，会导致某些政府职能部门的退耕还林问责机制不能很好的落到实处，即使退耕还林问责机制启动了，有某些人已经受到责任的追究了，但是，更多的是“走个形式”，责任主体没有得到应有的实质性的处罚。
三是，退耕还林问责机制的法律有待于进一步完善。自国家实行退耕还林政策以来，各地方也纷纷的制定出台了有关退耕还林的制度、办法、规章等，但是，纵观各地方的政策性文件，对于退耕还林问责机制方面的规定相对比较薄弱，主要原因就是没有给予足够多的重视，没有相应的退耕还林问责机制程序法对于退耕还林过程中发生的失职渎职等一系列行为予以相应的处罚规定。目前实行的《退耕还林条例》由于法律层次相对较低，因此，在法律的执行强制性和规范性等方面仍然存在一定的缺陷，退耕还林问责机制程序执行等方面就会相应的存在一系列不规范的方面。与此同时，现行的有些关于退耕还林问责机制的规章制度的主要内容呈现出明显滞后的现行，没有能够做到定期修订完善，对于退耕还林问责机制出现的一系列的新问题、新情况和新现象规定不明确。因此，由于相对缺乏强有力的法律法规作为坚强的后盾和保障，退耕还林问责机制的无法顺利的实施，退耕还林问责机制中的随机性成分也相应的增大。 三、退耕还林问责机制的法律对策建议
本文试图以榆林的退耕还林工程中存在的法制问题为蓝本，进行更加深入细致的调查研究，为我国西部退耕还林工程法律研究，特别是退耕还林问责机制研究，提供更加方法的信息科研成果，进一步明确退耕还林工程对于区域环境建设的重要作用，力争进一步引发我国西部退耕还林还草中存在的法制问题的更深层次的研究，为相关领域的研究提供新信息。为此，提出如下对策建议：
一是，建议进一步健全完善退耕还林问责机制的法律法规。建议研究制定出台退耕还林问责机制法律法规，将退耕还林工程上升为战略性工程，充分认识到退耕还林问责机制在保护生态环境、维护生态平衡等方面所能够起到的重要作用，因此构建起退耕还林问责机制具有长期性、针对性、持久性的现实需要。伴随着退耕还林工程的纵深推进和进展，必须依托一部强有力的法律法规来规范退耕还林问责机制等问题，能够有利于进一步明确各方面的权利和义务，能够有利于进一步的巩固10多年来退耕还林工程的宝贵成果，能够针对退耕还林问责机制各个责任主体的行为，始终在国家法律法规的规定范围之内开展和进行，最大限度的提升退耕还林问责机制的执行力度，使得退耕还林问责机制更加趋于完善，更加具有较强的可操作性。同时，建议进一步健全完善退耕还林问责机制有关的法律法规，尽可能的详细规定出各方面的退耕还林问责机制职责，进一步明确各方的工作责任，尽可能的减少和降低相关法律法规与制度层面的矛盾和冲突，使得退耕还林问责机制相关的规定更加的统一、更加的一致。
二是，建议进一步明确理顺退耕还林问责机制的权利职责。重点进一步明确不同部门之间退耕还林问责机制职责，一定要将退耕还林问责机制划分清楚。如果退耕还林问责机制职责不分清楚，则会有可能导致退耕还林问责机制实行的困难。长期以来，个别职能管理部门中的退耕还林问责机制划分不清楚，经常导致出现各级领导机构在违背退耕还林问责机制的同时，越权管理一些社会性的事务，甚至插手到退耕还林工程的实施和管理过程中来，直接导致原本具有管理退耕还林的机构和工作人员相应的失去了管理权和决策权，一旦退耕还林的有些事务因为决策失误而造成一定的损失的话，那么，退耕还林问责机制的责任人的具体承担者则会不清楚，造成了退耕还林问责机制实施的困难。同时，建议进一步明确同一个职能部门上下级之间退耕还林问责机制职责，努力实现职能部门内部的上级与下级之间的关系更加的法制化、合理化、制度化。
三是，建议进一步配套完善退耕还林问责机制的监督机制。建议进一步建立健全完善配套的退耕还林问责机制监督机制，不断加强对行政主管部门的各项行政行为的监督和制约。建议在构建法律法规制度的环节之中，进一步建立完善起与之配套的退耕还林问责机制法律制度，特别是对政府职能部门的行政行为进行更加强有力的监督和制约，健全完善退耕还林问责机制司法监督长效机制，当行政公权力侵害到公民的切身利益和合法利益的时候，必须对于侵犯农民合法利益的行为进行退耕还林问责。同时，注重进一步加强新闻媒体的监督制约作用，通过制造、传播、营造起一定的社会舆论，进而形成新闻媒体监督的权利。
参考文献：
[1]中国法制出版社编.森林法及其配套法规[M].北京：中国法制出版社，2003.
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