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摘 要：行政决策作为政府处理公共事务、调配社会公共资源的行政行为之一，关系到各个社会主体的相关利益，而确保相关利益主体参与到行政决策中正是保障其权益最重要、最有效的渠道。基于此，近年来党和政府明确提出我国应“建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制。实行依法决策、科学决策、民主决策。”因此，探寻行政决策与公众参与的关系，并总结真实案例中的实施情况，对日后的政府决策如何正确有效的调动公众参与有一定的借鉴意义。
关键词：行政决策 公众参与 石岛湾核电站
石岛湾核电建设项目作为事关人民群众人身财产安全的重大工程建设，建设周期长，影响范围广，加之福岛核电站泄露的阴云还未在人们的心头散去，对核电建设的质疑和排斥也从未停止。因此在进行该案例项下行政决策与公众参与的研究时，明确行政决策和公众参与含义的界定，以及公众参与方式及参与现状，就显得至关重要。在此基础上，本文旨在进一步探究公众参与对行政决策的影响，剖析行政决策中公众参与存在的问题，并就如何有效地在行政决策中进行公众参与提出建议。
一、行政决策与公众参与的定义
行政决策，是指行政机关按照相关法律法规，为处理公共事务，做出对特定利益主体产生重大影响的行政行为。本文所涉及的石岛湾核电站建设案例属于关于环境保护的重大行政决策活动，是一个典型的行政决策事件。公众参与，是指行政机关之外的一切社会主体（包括但不限于：与行政决策具有利益相关性的特定主体、专家等），依照法定程序，通过民意调查、信息公开、听证会、协商谈判、公民投票等多种形式，合理介入并而正当地影响行政决策，以保证行政决策的科学民主的公共行为。本文案例中，公众参与可涉及到项目选址、建设、运行等方方面面，研究该项目中的公众参与现状并提出妥善建议，对公众权益维护及项目日后的顺利推进均具有积极意义。
二、本案例中公众参与的方式及参与现状
1.参与方式。
1.1民意调查。涉及公共利益的重大工程项目在开工前及施工投产过程中，均可采取问卷调查、个别访谈及电话访谈的方式进行民意调查。通过民意调查，可以宣传相关科学知识，获取民众的理解和支持，掌握民众对政府决策的满意程度。民意调查的实施主体现如今主要包括：由统计局承办的官方的民意调查机构--社情民意调查中心；民间独立注册的民意检测机构—如调查机构“零点调查”；由政府委托相关科研机构进行民意调查的执行和汇总--如天津社会科学院等。此种公众参与方式为政府或相关机构发起后公众方参与，但公众在意见表达方面享有较大的自由。因此在选定调查对象合理全面、设定问题客观灵活的情况下，民意调查能够做到较为充分的反应基层民意。
1.2信息公开。依据相关法律，行政机关对“涉及公民、法人或者其他组织切身利益”以及“需要社会公众广泛知晓或者参与”的政府信息应当主动公开，县级以上各级人民政府及其部门应当在各自职责范围内，重点公开“重大建设项目的批准和实施情况”等信息，乡（镇）人民政府应当在其职责范围内重点公开“征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况”等政府信息。石岛湾核电站作为中国最大的核电规划项目之一，涉及到周边居民生产生活安全等诸多方面，其审批和实施情况应属重点公开范围内。受该项目影响，被征收的土地及房屋拆迁、补助款等放用情况，也应由政府部门及时公布。
1.3座谈会、论证会、听证会。座谈会一般是在决策前将草案发送给有关组织、专家和利害关系人，在规定时间和地点进行草案文本的讨论、集思广益，提高决策质量。论证会是针对决策中的专业和技术问题，由行政机关邀请有关专家对其合理性和可行性进行研究，获得比较权威的意见供行政机关参考。听证会在形式上比较正式，包括特定的公众陈述、辩论、举证等环节。三者相比，论证会的参与主体极为确定，座谈会的形式较为简便，听证会效果更为突出。相较之下，座谈会等活动是公众尤其是专家学者能够主动参与到行政决策事项中的最有效的形式之一。
2.参与现状。民意调查方面，通过我们小组成员于当地（以核电站为中心半径5公里范围内的23个自然村）发放调查问卷、访问部分村民以及采访核电站驻地乡镇政府领导的汇总资料看来，半数部分村民表示其此前从未接受过石岛湾核电建设单位采用问卷、个别访谈或电话访谈等方式进行的民意调查，而相关政府部门表示在项目建设前就在各村进行了宣传，项目开工建设后的2013年春核电站的工作人员也到村子中发放过调查问卷，并进行了电话回访等，实际参与程度比较高。对于双方在表述中的不一致部分，除却沟通不畅或偶然因素外，可反映出石岛湾核电建设项目的民意调查面尚未覆蓋完全，公众的主动参与热情有待进一步加强等问题。政府信息公开方面，该项目至今所涉及的百姓关心的信息公开内容主要包括项目环评报告书等项目安全性、可行性信息，以及因项目建设被征收土地的相关款项的确定标准和发放情况。根据《环境影响评价公众参与暂行办法》第七条规定：“建设单位或者其委托的环境影响评价机构、环境保护行政主管部门应当按照本办法的规定，采用便于公众知悉的方式，向公众公开有关环境影响评价的信息。” 本案例中，仅能查找到《华能山东石岛湾核电厂高温气冷堆核电站示范工程填海工程海洋环境影响报告书》，其他环评报告书并未以一个“便于公众知悉的方式”被查找到。另外，荣成市（县级市）人民政府网、荣成市政务公开网对核电项目的介绍和科普内容十分有限，仅可搜索到关于核电站安全性的题为《我国核电站安全可以放心》的科普文章和一次开展“石岛湾核电站国核示范工程环评公众参与座谈会”的报道。从政府门户网站上看来，威海市和荣成市两级政府均缺少核电信息公开的专有平台，没有设立石岛湾核电站专项意见窗口和热线电话。对于土地征收信息公开的相关问题，镇政府负责人员表示，在征地建厂之前，就已就土地租用款项问题形成了解决方案，随后并将土地租用类型和各种补偿标准列明并通知各村。征收土地方案经依法批准后，亦将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等在村里进行了公告。另外在同村民签订的合同中也载明，群众都表示认同的。由此看来，政府相关部门可增强对该项目的安全性、可行性信息的公开力度，完善公开形式，推动对征地补偿款等反馈信息的收集及处理机制的建设。座谈会、论证会和听证会方面，各级政府和核电站多次开展并均有记可寻。与会人员不仅包括核电项目的利益相关人，还包括监督评估组专家、著名环保人士、地方政府代表等，会议形式也较为多样。这其中存在的问题主要是部分群众对于听证会中与会代表的确认机制存在疑议。 三、公众参与对行政决策的影响
1.防止行政权力滥用损害公共利益。作为行政决策的主体，政府被赋予了广泛的公共权力，享有自由裁量权。公众对行政领域的积极参与，是实现对行政权力有效制约的基本条件，可以在一定程度上限制易于膨胀的政府权力，保障公民权利不受损害。本案例中，修建石岛湾核电站除拉动当地经济增长，缓解半岛用电紧张等原因外，不排除政府为其自身业绩的考量。因而确保公众参与才能真正使核电项目最终服务百姓、造福百姓。
2.推进行政决策的民主化。公众的广泛参与，使得不同利益主体可以通过各种方式和途径表达自己的意愿，从而为行政决策者最终确定行政决策方案提供强有力的借鉴和参考。公众参与问题专家约翰·托马斯讲过：“成功的行政决策都必须以公民对政策的接受为基础，没有公民参与，让公民接受决策几乎是不可想象的。”以本案为例，仅仅让民众把自己的意见反馈给决策机关远不能被界定为“参与”，真正的“参与”，意味着行政决策的过程对公众或其委托的专家开放，并在政府决策中衡量公众参与的成果，制约政府行政决策的走向。
3.提高行政决策的科学性 。行政决策本身就是一个集专业性和科学性为一体的行政行为，行政决策的作出，需要有科学的理论、思维和技术来支持。石岛湾核电项目作为全球首座将四代核电技术成功商业化的示范项目，其科学难度非同小可。政府仅凭一般决策经验已不能保证决策的准确性。公众特别是专家的参与，為行政决策注入了严谨、理性的科学知识和科学方法，提高了行政决策的科学性。
四、行政决策中公众参与存在的问题及完善建议
针对多数群众对听证会与会代表的确认和出席人数存在疑问的问题，行政机关应严格遵循相关程序法规，提前一个月以上对听证事项进行公告，并对报名人员进行审核分类，以备听证代表的遴选，地方政府可建立相关的行政规章加以确定和约束，如《广州市重大行政决策听证试行办法》。实践中也出现了所谓“职业听证代表”的现象，对此应当设立机制规避行政机关内部操作挑选代表的可能性。此情况下可借鉴厦门 PX 项目公众座谈会，该座谈会中的市民代表就是通过现场直播随机摇号的方式选出来的。对于民意调查方面存在的部分问题，诸如民意调查形式单一，覆盖范围较窄，实际收效较差等问题，首先可以推进民意调查形式多样化的发展，既可包括传统书面的问卷调查，也可包括利用媒体的公示寻访，以及现代通讯手段进行的电子邮件访问，电话调查以及网络论坛等。其次可借鉴美国行政规章制定的“公告—评论”程序：行政机关将由行政专家制定的决策草案在政府公报或是其他媒体上公布，让公众知晓，然后在一定期限内，利害关系人可以提交书面材料、书面意见，进行口头辩论或提交书面辩词等方式参与行政决策的最终形成。行政机关能够获得广泛的公众意见，同时也完全没有受公众意愿所限，仍然能够根据专业的数据分析和行政经验做出决策。政府意识层面，在我国，传统的官僚体制未能从根本上被摒弃，行政人员的“官本位”思想没有发生根本性的转变。尤其是对公众参与公共政策制定的态度存在很大的偏差，他们经常认为，公众无论如何都总是被管治的对象，只能绝对接受和服从政府的行政决策和命令。所以，决策者在制定决策时很少想到让群众参与决策，认为决策主要是政府的事。就算是让公众参与到行政决策制定中，也只是讲究形式上的参与，而有意或无意地忽视实质性的参与。保证公众作为决策行为的主体地位，这就需要改变传统政府决策主导的观念。行政决策者一定要打破“为民决策”或“为民做主”的传统观念，树立起“与民决策”和“让民决策”的新观念。群众意识层面，必须着力培养公民的法律意识和参与意识。在采访政府的过程中政府相关负责人反馈到，很多人不了解公众参与工作，有些情况是人民并没有主动的参与。比如，在荣成政府环保局政府网站上挂出建设核电站以及环评的通知并且请群众反馈意见的时候，关注该通知的人不多，愿意参与其中提出意见的更是少有。另外是百姓对自己发言权和参与权均表示怀疑，实际上政府部门此前也已开展过关于核电站安全性的宣传，并也开通了相应的反映渠道，群众有所疑问可以向村委会的干部反映，政府部门会定期召开例会汇总；核电建设单位也适时开展问卷调查和电话回访工作，但老百姓自身的反映并不积极。在我国，知情权、参与权、监督权是公众的基本权利，群众必须树立自身的维权意识，同时可考虑自发设立负责该项目建设群众意见汇总及反馈的社会组织，充分发挥社会组织在化解社会矛盾、协调社会关系、建立沟通表达机制方面所发挥的重大作用。
参考文献：
[1]林竹. 民意调查在中国的发展和应用[J].社科纵横，2007，8.
[2]王周户. 公众参与的理论与实践[M].法律出版社，2011.
[3]约翰·托马斯.公众决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略[M].孙伯瑛译.北京：中国人民大学，2005，64.
[4]张维周.行政决策公众参与制度研究[J]. 黑龙江省政法管理干部学院学报，2014，5.
[5]胡建淼.比较行政法——二十国行政法述评[M].北京：法律出版社，1998，157.
[6]廖智德.论行政决策的公众参与[D].广东：广东商学院，2011.
作者简介：岳沐心（1994—）女，山东威海人，中国海洋大学，专业：法学。
关键词：行政决策 公众参与 石岛湾核电站
石岛湾核电建设项目作为事关人民群众人身财产安全的重大工程建设，建设周期长，影响范围广，加之福岛核电站泄露的阴云还未在人们的心头散去，对核电建设的质疑和排斥也从未停止。因此在进行该案例项下行政决策与公众参与的研究时，明确行政决策和公众参与含义的界定，以及公众参与方式及参与现状，就显得至关重要。在此基础上，本文旨在进一步探究公众参与对行政决策的影响，剖析行政决策中公众参与存在的问题，并就如何有效地在行政决策中进行公众参与提出建议。
一、行政决策与公众参与的定义
行政决策，是指行政机关按照相关法律法规，为处理公共事务，做出对特定利益主体产生重大影响的行政行为。本文所涉及的石岛湾核电站建设案例属于关于环境保护的重大行政决策活动，是一个典型的行政决策事件。公众参与，是指行政机关之外的一切社会主体（包括但不限于：与行政决策具有利益相关性的特定主体、专家等），依照法定程序，通过民意调查、信息公开、听证会、协商谈判、公民投票等多种形式，合理介入并而正当地影响行政决策，以保证行政决策的科学民主的公共行为。本文案例中，公众参与可涉及到项目选址、建设、运行等方方面面，研究该项目中的公众参与现状并提出妥善建议，对公众权益维护及项目日后的顺利推进均具有积极意义。
二、本案例中公众参与的方式及参与现状
1.参与方式。
1.1民意调查。涉及公共利益的重大工程项目在开工前及施工投产过程中，均可采取问卷调查、个别访谈及电话访谈的方式进行民意调查。通过民意调查，可以宣传相关科学知识，获取民众的理解和支持，掌握民众对政府决策的满意程度。民意调查的实施主体现如今主要包括：由统计局承办的官方的民意调查机构--社情民意调查中心；民间独立注册的民意检测机构—如调查机构“零点调查”；由政府委托相关科研机构进行民意调查的执行和汇总--如天津社会科学院等。此种公众参与方式为政府或相关机构发起后公众方参与，但公众在意见表达方面享有较大的自由。因此在选定调查对象合理全面、设定问题客观灵活的情况下，民意调查能够做到较为充分的反应基层民意。
1.2信息公开。依据相关法律，行政机关对“涉及公民、法人或者其他组织切身利益”以及“需要社会公众广泛知晓或者参与”的政府信息应当主动公开，县级以上各级人民政府及其部门应当在各自职责范围内，重点公开“重大建设项目的批准和实施情况”等信息，乡（镇）人民政府应当在其职责范围内重点公开“征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况”等政府信息。石岛湾核电站作为中国最大的核电规划项目之一，涉及到周边居民生产生活安全等诸多方面，其审批和实施情况应属重点公开范围内。受该项目影响，被征收的土地及房屋拆迁、补助款等放用情况，也应由政府部门及时公布。
1.3座谈会、论证会、听证会。座谈会一般是在决策前将草案发送给有关组织、专家和利害关系人，在规定时间和地点进行草案文本的讨论、集思广益，提高决策质量。论证会是针对决策中的专业和技术问题，由行政机关邀请有关专家对其合理性和可行性进行研究，获得比较权威的意见供行政机关参考。听证会在形式上比较正式，包括特定的公众陈述、辩论、举证等环节。三者相比，论证会的参与主体极为确定，座谈会的形式较为简便，听证会效果更为突出。相较之下，座谈会等活动是公众尤其是专家学者能够主动参与到行政决策事项中的最有效的形式之一。
2.参与现状。民意调查方面，通过我们小组成员于当地（以核电站为中心半径5公里范围内的23个自然村）发放调查问卷、访问部分村民以及采访核电站驻地乡镇政府领导的汇总资料看来，半数部分村民表示其此前从未接受过石岛湾核电建设单位采用问卷、个别访谈或电话访谈等方式进行的民意调查，而相关政府部门表示在项目建设前就在各村进行了宣传，项目开工建设后的2013年春核电站的工作人员也到村子中发放过调查问卷，并进行了电话回访等，实际参与程度比较高。对于双方在表述中的不一致部分，除却沟通不畅或偶然因素外，可反映出石岛湾核电建设项目的民意调查面尚未覆蓋完全，公众的主动参与热情有待进一步加强等问题。政府信息公开方面，该项目至今所涉及的百姓关心的信息公开内容主要包括项目环评报告书等项目安全性、可行性信息，以及因项目建设被征收土地的相关款项的确定标准和发放情况。根据《环境影响评价公众参与暂行办法》第七条规定：“建设单位或者其委托的环境影响评价机构、环境保护行政主管部门应当按照本办法的规定，采用便于公众知悉的方式，向公众公开有关环境影响评价的信息。” 本案例中，仅能查找到《华能山东石岛湾核电厂高温气冷堆核电站示范工程填海工程海洋环境影响报告书》，其他环评报告书并未以一个“便于公众知悉的方式”被查找到。另外，荣成市（县级市）人民政府网、荣成市政务公开网对核电项目的介绍和科普内容十分有限，仅可搜索到关于核电站安全性的题为《我国核电站安全可以放心》的科普文章和一次开展“石岛湾核电站国核示范工程环评公众参与座谈会”的报道。从政府门户网站上看来，威海市和荣成市两级政府均缺少核电信息公开的专有平台，没有设立石岛湾核电站专项意见窗口和热线电话。对于土地征收信息公开的相关问题，镇政府负责人员表示，在征地建厂之前，就已就土地租用款项问题形成了解决方案，随后并将土地租用类型和各种补偿标准列明并通知各村。征收土地方案经依法批准后，亦将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等在村里进行了公告。另外在同村民签订的合同中也载明，群众都表示认同的。由此看来，政府相关部门可增强对该项目的安全性、可行性信息的公开力度，完善公开形式，推动对征地补偿款等反馈信息的收集及处理机制的建设。座谈会、论证会和听证会方面，各级政府和核电站多次开展并均有记可寻。与会人员不仅包括核电项目的利益相关人，还包括监督评估组专家、著名环保人士、地方政府代表等，会议形式也较为多样。这其中存在的问题主要是部分群众对于听证会中与会代表的确认机制存在疑议。 三、公众参与对行政决策的影响
1.防止行政权力滥用损害公共利益。作为行政决策的主体，政府被赋予了广泛的公共权力，享有自由裁量权。公众对行政领域的积极参与，是实现对行政权力有效制约的基本条件，可以在一定程度上限制易于膨胀的政府权力，保障公民权利不受损害。本案例中，修建石岛湾核电站除拉动当地经济增长，缓解半岛用电紧张等原因外，不排除政府为其自身业绩的考量。因而确保公众参与才能真正使核电项目最终服务百姓、造福百姓。
2.推进行政决策的民主化。公众的广泛参与，使得不同利益主体可以通过各种方式和途径表达自己的意愿，从而为行政决策者最终确定行政决策方案提供强有力的借鉴和参考。公众参与问题专家约翰·托马斯讲过：“成功的行政决策都必须以公民对政策的接受为基础，没有公民参与，让公民接受决策几乎是不可想象的。”以本案为例，仅仅让民众把自己的意见反馈给决策机关远不能被界定为“参与”，真正的“参与”，意味着行政决策的过程对公众或其委托的专家开放，并在政府决策中衡量公众参与的成果，制约政府行政决策的走向。
3.提高行政决策的科学性 。行政决策本身就是一个集专业性和科学性为一体的行政行为，行政决策的作出，需要有科学的理论、思维和技术来支持。石岛湾核电项目作为全球首座将四代核电技术成功商业化的示范项目，其科学难度非同小可。政府仅凭一般决策经验已不能保证决策的准确性。公众特别是专家的参与，為行政决策注入了严谨、理性的科学知识和科学方法，提高了行政决策的科学性。
四、行政决策中公众参与存在的问题及完善建议
针对多数群众对听证会与会代表的确认和出席人数存在疑问的问题，行政机关应严格遵循相关程序法规，提前一个月以上对听证事项进行公告，并对报名人员进行审核分类，以备听证代表的遴选，地方政府可建立相关的行政规章加以确定和约束，如《广州市重大行政决策听证试行办法》。实践中也出现了所谓“职业听证代表”的现象，对此应当设立机制规避行政机关内部操作挑选代表的可能性。此情况下可借鉴厦门 PX 项目公众座谈会，该座谈会中的市民代表就是通过现场直播随机摇号的方式选出来的。对于民意调查方面存在的部分问题，诸如民意调查形式单一，覆盖范围较窄，实际收效较差等问题，首先可以推进民意调查形式多样化的发展，既可包括传统书面的问卷调查，也可包括利用媒体的公示寻访，以及现代通讯手段进行的电子邮件访问，电话调查以及网络论坛等。其次可借鉴美国行政规章制定的“公告—评论”程序：行政机关将由行政专家制定的决策草案在政府公报或是其他媒体上公布，让公众知晓，然后在一定期限内，利害关系人可以提交书面材料、书面意见，进行口头辩论或提交书面辩词等方式参与行政决策的最终形成。行政机关能够获得广泛的公众意见，同时也完全没有受公众意愿所限，仍然能够根据专业的数据分析和行政经验做出决策。政府意识层面，在我国，传统的官僚体制未能从根本上被摒弃，行政人员的“官本位”思想没有发生根本性的转变。尤其是对公众参与公共政策制定的态度存在很大的偏差，他们经常认为，公众无论如何都总是被管治的对象，只能绝对接受和服从政府的行政决策和命令。所以，决策者在制定决策时很少想到让群众参与决策，认为决策主要是政府的事。就算是让公众参与到行政决策制定中，也只是讲究形式上的参与，而有意或无意地忽视实质性的参与。保证公众作为决策行为的主体地位，这就需要改变传统政府决策主导的观念。行政决策者一定要打破“为民决策”或“为民做主”的传统观念，树立起“与民决策”和“让民决策”的新观念。群众意识层面，必须着力培养公民的法律意识和参与意识。在采访政府的过程中政府相关负责人反馈到，很多人不了解公众参与工作，有些情况是人民并没有主动的参与。比如，在荣成政府环保局政府网站上挂出建设核电站以及环评的通知并且请群众反馈意见的时候，关注该通知的人不多，愿意参与其中提出意见的更是少有。另外是百姓对自己发言权和参与权均表示怀疑，实际上政府部门此前也已开展过关于核电站安全性的宣传，并也开通了相应的反映渠道，群众有所疑问可以向村委会的干部反映，政府部门会定期召开例会汇总；核电建设单位也适时开展问卷调查和电话回访工作，但老百姓自身的反映并不积极。在我国，知情权、参与权、监督权是公众的基本权利，群众必须树立自身的维权意识，同时可考虑自发设立负责该项目建设群众意见汇总及反馈的社会组织，充分发挥社会组织在化解社会矛盾、协调社会关系、建立沟通表达机制方面所发挥的重大作用。
参考文献：
[1]林竹. 民意调查在中国的发展和应用[J].社科纵横，2007，8.
[2]王周户. 公众参与的理论与实践[M].法律出版社，2011.
[3]约翰·托马斯.公众决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略[M].孙伯瑛译.北京：中国人民大学，2005，64.
[4]张维周.行政决策公众参与制度研究[J]. 黑龙江省政法管理干部学院学报，2014，5.
[5]胡建淼.比较行政法——二十国行政法述评[M].北京：法律出版社，1998，157.
[6]廖智德.论行政决策的公众参与[D].广东：广东商学院，2011.
作者简介：岳沐心（1994—）女，山东威海人，中国海洋大学，专业：法学。