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摘 要：近年来，中国非营利组织的迅速发展及其日益突出的作用，引起人们的普遍关注；但同与国外相比，我国的非营利组织发展还很缓慢。造成其举步不前的原因同非营利组织自身能力不足有关。另外，国家相关政策法规的缺乏，管理体制的不完善等也是造成其近年来发展缓慢的又一因素，文章揭示了目前中国非营利组织存在的问题，并就这一问题给出相应的对策。
关键词：非营利组织；发展问题；政策建议
自20世纪80年代以来，非营利组织在全球范围内得到了迅速的发展。正如美国约翰·霍普金斯大学研究非营利组织的专家莱斯特·萨拉蒙教授曾说：“我们正置身于一场全球性的社团革命之中，历史将证明这场革命对20世纪后期世界的重要性丝毫不亚于民族国家的兴起对于19世纪后期的世界的重要性。在这场革命中，非营利组织是一个重要角色，非营利组织也在这场声势浩大的革命中取得空前的发展。［1］”在中国，随着改革开放和人们自主意识的提高，人们希望可以更多的参与到社会和政治生活的方方面面，这为我国的非营利组织的发展壮大提供了发展契机。但我们也要认识到我国处于计划经济向市场经济的转型期。针对我国这一发展特点，我国的非营利组织在其发展过程中一定会遇到许多问题，若不能妥善解决，不仅我国的非营利组织不能得到长久的发展，而且对整个国民经济的发展势必造成影响。
因此，揭示当前我国非营利组织发展中存在的问题，并就其问题提出相应的政策建议，不仅有利于我国非营利组织的健康发展，而且对整个国民经济的发展都具有重要意义。
一、目前中国非营利组织发展中存在的问题
改革开放以来，随着政府逐渐从一些社会公益领域的退出，中国的非营利组织逐渐发展壮大，但我们同时也应该看到中国的非营利组织由于自身能力的不足，国家政策法规的不健全，管理体制的不完善等，这些都成为阻碍其自身发展的障碍。
（一）我国非营利组织能力的不足
第一、缺乏自治能力。我国非营利组织同政府有着千丝万缕的联系，许多就是由过去的国有企业转换而来，并且由于目前中国的非营利组织发展规模还很有限，资金来源上主要依靠政府拨款；在管理上，现有的许多非营利组织挂靠于政府机关，受其管理和监督；人员组成上，其成员和领导大部分都来自于政府部门，无论是在观念上，管理上还是运作方式上都带有很严重的官僚色彩，作为政府的附属机构在发挥作用，因而无法实现真正的自治，无法发挥非营利组织应有的作用。
第二、资金来源不足。2000年，对全国民间社团组织进行的问卷调查显示，有41.4％的社团认为他们面临的第一困难是资金缺乏［2］。随着经济的发展，人民自主意识的提高，社会越来越倡导“小政府，大社会”，政府承担的社会责任越来越少，许多政府解决不了的社会问题，都可以通过非营利组织来完成。但中国的非营利组织筹资渠道和能力都有限，加之管理上不规范，缺乏透明度，因而无法获得公众的信任，缺乏公信力。人们不确定捐款是否用于公益事业上，资金的缺乏成为我国非营利组织向前迈进的一个障碍。
第三、组织的业余性［3］。由于我国的非营利组织成员主要来自于志愿者，而志愿者们缺乏专业知识和必要的培训，加之组织资金有限，无法为其成员提供稳定的福利和工资待遇，致使组织缺乏专业性的人才；另外，志愿者们大都兼职，凭借一时热情工作，无法发挥工作积极性，这使得非营利组织的活动效率低下。
第四、组织自身缺乏服务的理念和使命感。著名管理学大师彼得·杜拉克认为，第三部门是使命感，责任感最强的组织，它们以“点化人类”和“改变社会大众”为目的，以使命为先，没有理念就没有第三部门。［4］当前我国许多非营利组织并不是基于这一理念而成立，组织成员也不是基于这一理念而加入，还只是将其作为赚钱，谋生的手段。一个组织缺乏理念和使命感，就像轮船在茫茫大海中航行，没有了指明灯，找不到方向。
第五、组织缺乏公信力。公信力是社会对非营利组织的认可和信任，体现了非营利组织的诚信度，是其筹资，生存和发展的根本。［5］但作为一个发展中国家，相关非营利组织的法律，法规体系的不完善，监督机制的不透明，使得一些非营利组织受到腐败思想的侵袭，借非营利之名，谋取个人利益，挪用慈善捐款，2001年末，《南方周末》刊登的一篇文章在社会中引起了很大的波动。就是曾报道过的“中国妈妈”胡曼莉以“两江妈妈联谊会”身份，用慈善的名义不断为自己谋取私利，挪用慈善捐款为自己购买豪宅，送女儿出国留学，最终被告上法庭。这一案例反映出中国的非营利组织正面临着公信力危机。
（二）国家政策，法规的不健全。政策，法律制度是影响非营利组织发展的重要因素，到目前为止，国家出台的关于非营利组织的法规有［6］：1988年国务院发布的《基金会管理办法》，1989年国务院发布了《外国商会管理暂行规定》，1989年10月发布了《社会团体登记管理条例》，1998年10月国务院在对原有条例作了大幅度修订的基础上颁布了新的《社会团体登记管理条例》，同时发布了《民办非企业单位登记管理暂行条例》，1999年8月中国历史上第一个有关非营利组织的专门法案《公益事业捐赠法》出台。尽管这些法规的出台，一方面促进了非营利组织的发展，另一方面但同国外相比，同日趋完善的市场经济相比，我国的非营利组织无论是在登记管理，公益捐赠免税，组织员工就业和社会保障方面的法规政策还是欠缺的。许多民间组织由于无法找到挂靠的单位而无法被纳入到非营利组织范围内，国家也就无法对其进行有效的管理和监管，随着市场经济的发展，非营利组织的数量越来越多，形式越来越多样化，长期处于游离于政府监管之外，不利于我国非营利组织的成长和发展。
（三）管理体制的不完善。自1996年，双重管理体制的正式提出，即对非营利组织实行“登记管理机关”和“业务主管单位”双重监管的原则。但实际上两个部门都不能对其起到有效监管的作用。登记管理机关本身，监督和评估能力差，导致工作的重点主要停留在登记阶段，重登记而不注重管理；而业务主管部门，由于对非营利组织的不了解，不愿承担责任，因而对其也是睁只眼闭只眼；审计部门每年对其的审计也是流于形式。另外，双重管理针对的是经过注册的非营利组织，但实际上还存在由于找不到挂靠单位而存在的经过注册但无法人资格的非营利组织和未经注册的非营利组织，而这些组织恰恰很多又具有很大的发展潜力和影响力，但政府长期不能对其进行有效的管理和监管，势必对其发展造成一定的影响。
（四）企业和非营利组织之间的合作不够。由于非营利组织是慈善机构，是不同于政府又不同于企业的第三部门，政府追求的是社会效益的最大化。企业追求的是经济效益的最大化，即使企业捐助慈善机构他们也是从这一出发点出发；但由于我国目前税收政策不健全，大多数企业在从事完慈善活动后免税的额度很低，享受不到太多的优惠，因而像农夫山泉，每卖出一瓶水捐献一分钱，救助失学儿童的例子就不是很多，或者说企业做这样的宣传成本就会很高。像一些中小企业，即使是想从事慈善活动，也会望而却步，企业缺少从事慈善行为的动力，非营利组织的资金来源渠道就会受到限制，从而限制了非营利组织的发展壮大。
二、关于发展和完善我国非营利组织的对策
中国社会正逐步迈入法制化、规范化阶段。在这一发展阶段，一方面非营利组织要不断逐步规范，完善自己；另一方面，国家要提供一个良好的外部环境，建立健全相关法律，法规政策，为中国非营利组织的发展创造良好的内外部环境。
第一、建立健全非营利组织发展的法律法规
健全的法律法规体系，是促进非营利组织发展和对其进行有效监管的重要保障。目前，我国的当务之急是在调查研究的基础上，结合当前形势，修改已颁布的关于非营利组织的法律法规，使其更加符合我国当前的发展状况和我国非营利组织的发展需求。尽快出台关于非营利组织在登记管理、公益捐赠、免税、组织员工就业和社会保障等方面的法规政策，并尽快制定颁布《中华人民共和国非营利组织法》，从而为我国在非营利组织的发展方面创造良好的法制环境。
第二、进一步完善非营利组织的管理体制
目前我国实行的是双重管理体制，由登记管理机关和业务主管单位双重负责。登记管理机关对要登记的组织实行严格的审核，普遍存在：门槛高，限制多等特点。这在一个侧面反映出政府对非营利组织的管理模式还停留在计划经济时代。随着改革的深入，“小政府，大社会”的模式已是一个不可逆转的事实。政府应尽快在一方面，放松登记管理方面的限制，简化登记程序，使许多以前被排除在外的民间组织尽快加入非营利组织的行列中来；另一方面，政府应改双重管理体制为单一管理体制，使业务主管部门从管理中退出来。应借鉴国外先进经验，通过专业化的监督机构对非营利组织进行宏观管理；而微观管理交给非营利组织自身，提高其自治能力，进而给我国非营利组织提供更加广阔的发展空间。
第三、拓展非营利组织的筹资渠道
非营利组织要想获得长足的发展，雄厚的资金是其坚强的后盾。目前，中国的非营利组织还主要依靠政府拨款，解决资金短缺问题，非营利组织可以尝试着和企业合作，实现相互的互利双赢。一方面，非营利组织获得了资金支持，可以更好的服务于社会；另一方面，企业可以通过这种慈善行为提高其在社会民众心目中的地位，从而带动企业的效益。就这次汶川地震来说，王老吉企业为灾区捐助了一个亿，在社会上引起了很大的正面影响，人们甚至还议论说：“要将王老吉喝成中国的可口可乐”。在各大超市里，经常可以看到货柜上销售断货的现象。另外，非营利组织本身要扩大宣传力度，使更多的社会民众可以参与到其中来，从而争取更多的资金来源。此外，非营利组织还可以建立同国际间的合作，争取更多的国外资金的援助。
第四、建立非营利组织的监督机制，提高自身公信力
监督机制应包括三方面的内容：一方面是来自于非营利组织自身的自律，建立非营利组织的信息披露制度，将非营利组织运营状况的主要信息［7］，如所提供服务状况，筹资进展，财务与投资报告，治理结构变动，年度重大事项等信息，真实，准确，及时，完整地向出资人，政府，受益人及其他利害相关者予以公开；另一方面，发挥新闻媒体的舆论监督作用，规范非营利组织的行为；第三方面，完善社会监督机制，借鉴外国的经验，培养专业化的社会监督机构，使非营利组织的管理，活动，财务等状况达到公开，透明。从而达到提高非营利组织自身公信力的目的。
第五、提高非营利组织自身的自治能力
非营利组织自身要有自治的独立意识，理顺同政府之间的关系，明确非营利组织同政府之间是合作伙伴关系，而不是政府的附属机构，它们之间是平等的关系。一方面，政府应该意识到在市场经济中“政府失灵”必然存在，政府不可能包办一切，许多政府解决不了的社会问题可以通过非营利组织来完成，因而不应该限制非营利组织的发展；另一方面，非营利组织自身要认识到只有强化了其自主能力，才能获得与政府处于平等的沟通交流的资格。所以，非营利组织发展的关键是培育其自主能力，实现非政府性，非营利性。
三、结论
非营利组织要想获得长久、健康的发展，必须解决目前所遇到的亟需解决的问题，才能跟上快速发展的社会的需要。在市场经济条件下，非营利组织要想弥补政府支持和企业自身的不足，更好的服务于社会，必须不断探求创新思路，具体问题具体分析，与时俱进，才能更进一步促进非营利组织自身的健康发展，进而发挥其在整个国民经济中应有的作用。
参考文献：
［1］吴文洁.国外非营利组织的发展及启示［J］.商业时代，2006，（29）.
［2］邓国胜.中国NGO问卷调查的初步分析.参见王名：中国NGO研究2001－以个案为中心.北京：联合国区域发展研究中心，清华大学NGO研究所，2001.24.
［3］张成福，党秀云.公共管理学［M］.北京：中国人民大学出版社.2001.
［4］孔德议.中国非营利组织发展问题研究.西北大学硕士论文.2008.
［5］王名，贾西津.中国非营利组织：定义，发展与政策建议.2006年度中国汽车摩托车配件用品行业年度报告.2006.
［6］谭晖.非营利组织筹资困难的成因剖析［J］.湘电培训与教学，2006，（3）：17-20.
［7］李维安.非营利组织管理学［M］.北京：高等教育出版社，2005.
关键词：非营利组织；发展问题；政策建议
自20世纪80年代以来，非营利组织在全球范围内得到了迅速的发展。正如美国约翰·霍普金斯大学研究非营利组织的专家莱斯特·萨拉蒙教授曾说：“我们正置身于一场全球性的社团革命之中，历史将证明这场革命对20世纪后期世界的重要性丝毫不亚于民族国家的兴起对于19世纪后期的世界的重要性。在这场革命中，非营利组织是一个重要角色，非营利组织也在这场声势浩大的革命中取得空前的发展。［1］”在中国，随着改革开放和人们自主意识的提高，人们希望可以更多的参与到社会和政治生活的方方面面，这为我国的非营利组织的发展壮大提供了发展契机。但我们也要认识到我国处于计划经济向市场经济的转型期。针对我国这一发展特点，我国的非营利组织在其发展过程中一定会遇到许多问题，若不能妥善解决，不仅我国的非营利组织不能得到长久的发展，而且对整个国民经济的发展势必造成影响。
因此，揭示当前我国非营利组织发展中存在的问题，并就其问题提出相应的政策建议，不仅有利于我国非营利组织的健康发展，而且对整个国民经济的发展都具有重要意义。
一、目前中国非营利组织发展中存在的问题
改革开放以来，随着政府逐渐从一些社会公益领域的退出，中国的非营利组织逐渐发展壮大，但我们同时也应该看到中国的非营利组织由于自身能力的不足，国家政策法规的不健全，管理体制的不完善等，这些都成为阻碍其自身发展的障碍。
（一）我国非营利组织能力的不足
第一、缺乏自治能力。我国非营利组织同政府有着千丝万缕的联系，许多就是由过去的国有企业转换而来，并且由于目前中国的非营利组织发展规模还很有限，资金来源上主要依靠政府拨款；在管理上，现有的许多非营利组织挂靠于政府机关，受其管理和监督；人员组成上，其成员和领导大部分都来自于政府部门，无论是在观念上，管理上还是运作方式上都带有很严重的官僚色彩，作为政府的附属机构在发挥作用，因而无法实现真正的自治，无法发挥非营利组织应有的作用。
第二、资金来源不足。2000年，对全国民间社团组织进行的问卷调查显示，有41.4％的社团认为他们面临的第一困难是资金缺乏［2］。随着经济的发展，人民自主意识的提高，社会越来越倡导“小政府，大社会”，政府承担的社会责任越来越少，许多政府解决不了的社会问题，都可以通过非营利组织来完成。但中国的非营利组织筹资渠道和能力都有限，加之管理上不规范，缺乏透明度，因而无法获得公众的信任，缺乏公信力。人们不确定捐款是否用于公益事业上，资金的缺乏成为我国非营利组织向前迈进的一个障碍。
第三、组织的业余性［3］。由于我国的非营利组织成员主要来自于志愿者，而志愿者们缺乏专业知识和必要的培训，加之组织资金有限，无法为其成员提供稳定的福利和工资待遇，致使组织缺乏专业性的人才；另外，志愿者们大都兼职，凭借一时热情工作，无法发挥工作积极性，这使得非营利组织的活动效率低下。
第四、组织自身缺乏服务的理念和使命感。著名管理学大师彼得·杜拉克认为，第三部门是使命感，责任感最强的组织，它们以“点化人类”和“改变社会大众”为目的，以使命为先，没有理念就没有第三部门。［4］当前我国许多非营利组织并不是基于这一理念而成立，组织成员也不是基于这一理念而加入，还只是将其作为赚钱，谋生的手段。一个组织缺乏理念和使命感，就像轮船在茫茫大海中航行，没有了指明灯，找不到方向。
第五、组织缺乏公信力。公信力是社会对非营利组织的认可和信任，体现了非营利组织的诚信度，是其筹资，生存和发展的根本。［5］但作为一个发展中国家，相关非营利组织的法律，法规体系的不完善，监督机制的不透明，使得一些非营利组织受到腐败思想的侵袭，借非营利之名，谋取个人利益，挪用慈善捐款，2001年末，《南方周末》刊登的一篇文章在社会中引起了很大的波动。就是曾报道过的“中国妈妈”胡曼莉以“两江妈妈联谊会”身份，用慈善的名义不断为自己谋取私利，挪用慈善捐款为自己购买豪宅，送女儿出国留学，最终被告上法庭。这一案例反映出中国的非营利组织正面临着公信力危机。
（二）国家政策，法规的不健全。政策，法律制度是影响非营利组织发展的重要因素，到目前为止，国家出台的关于非营利组织的法规有［6］：1988年国务院发布的《基金会管理办法》，1989年国务院发布了《外国商会管理暂行规定》，1989年10月发布了《社会团体登记管理条例》，1998年10月国务院在对原有条例作了大幅度修订的基础上颁布了新的《社会团体登记管理条例》，同时发布了《民办非企业单位登记管理暂行条例》，1999年8月中国历史上第一个有关非营利组织的专门法案《公益事业捐赠法》出台。尽管这些法规的出台，一方面促进了非营利组织的发展，另一方面但同国外相比，同日趋完善的市场经济相比，我国的非营利组织无论是在登记管理，公益捐赠免税，组织员工就业和社会保障方面的法规政策还是欠缺的。许多民间组织由于无法找到挂靠的单位而无法被纳入到非营利组织范围内，国家也就无法对其进行有效的管理和监管，随着市场经济的发展，非营利组织的数量越来越多，形式越来越多样化，长期处于游离于政府监管之外，不利于我国非营利组织的成长和发展。
（三）管理体制的不完善。自1996年，双重管理体制的正式提出，即对非营利组织实行“登记管理机关”和“业务主管单位”双重监管的原则。但实际上两个部门都不能对其起到有效监管的作用。登记管理机关本身，监督和评估能力差，导致工作的重点主要停留在登记阶段，重登记而不注重管理；而业务主管部门，由于对非营利组织的不了解，不愿承担责任，因而对其也是睁只眼闭只眼；审计部门每年对其的审计也是流于形式。另外，双重管理针对的是经过注册的非营利组织，但实际上还存在由于找不到挂靠单位而存在的经过注册但无法人资格的非营利组织和未经注册的非营利组织，而这些组织恰恰很多又具有很大的发展潜力和影响力，但政府长期不能对其进行有效的管理和监管，势必对其发展造成一定的影响。
（四）企业和非营利组织之间的合作不够。由于非营利组织是慈善机构，是不同于政府又不同于企业的第三部门，政府追求的是社会效益的最大化。企业追求的是经济效益的最大化，即使企业捐助慈善机构他们也是从这一出发点出发；但由于我国目前税收政策不健全，大多数企业在从事完慈善活动后免税的额度很低，享受不到太多的优惠，因而像农夫山泉，每卖出一瓶水捐献一分钱，救助失学儿童的例子就不是很多，或者说企业做这样的宣传成本就会很高。像一些中小企业，即使是想从事慈善活动，也会望而却步，企业缺少从事慈善行为的动力，非营利组织的资金来源渠道就会受到限制，从而限制了非营利组织的发展壮大。
二、关于发展和完善我国非营利组织的对策
中国社会正逐步迈入法制化、规范化阶段。在这一发展阶段，一方面非营利组织要不断逐步规范，完善自己；另一方面，国家要提供一个良好的外部环境，建立健全相关法律，法规政策，为中国非营利组织的发展创造良好的内外部环境。
第一、建立健全非营利组织发展的法律法规
健全的法律法规体系，是促进非营利组织发展和对其进行有效监管的重要保障。目前，我国的当务之急是在调查研究的基础上，结合当前形势，修改已颁布的关于非营利组织的法律法规，使其更加符合我国当前的发展状况和我国非营利组织的发展需求。尽快出台关于非营利组织在登记管理、公益捐赠、免税、组织员工就业和社会保障等方面的法规政策，并尽快制定颁布《中华人民共和国非营利组织法》，从而为我国在非营利组织的发展方面创造良好的法制环境。
第二、进一步完善非营利组织的管理体制
目前我国实行的是双重管理体制，由登记管理机关和业务主管单位双重负责。登记管理机关对要登记的组织实行严格的审核，普遍存在：门槛高，限制多等特点。这在一个侧面反映出政府对非营利组织的管理模式还停留在计划经济时代。随着改革的深入，“小政府，大社会”的模式已是一个不可逆转的事实。政府应尽快在一方面，放松登记管理方面的限制，简化登记程序，使许多以前被排除在外的民间组织尽快加入非营利组织的行列中来；另一方面，政府应改双重管理体制为单一管理体制，使业务主管部门从管理中退出来。应借鉴国外先进经验，通过专业化的监督机构对非营利组织进行宏观管理；而微观管理交给非营利组织自身，提高其自治能力，进而给我国非营利组织提供更加广阔的发展空间。
第三、拓展非营利组织的筹资渠道
非营利组织要想获得长足的发展，雄厚的资金是其坚强的后盾。目前，中国的非营利组织还主要依靠政府拨款，解决资金短缺问题，非营利组织可以尝试着和企业合作，实现相互的互利双赢。一方面，非营利组织获得了资金支持，可以更好的服务于社会；另一方面，企业可以通过这种慈善行为提高其在社会民众心目中的地位，从而带动企业的效益。就这次汶川地震来说，王老吉企业为灾区捐助了一个亿，在社会上引起了很大的正面影响，人们甚至还议论说：“要将王老吉喝成中国的可口可乐”。在各大超市里，经常可以看到货柜上销售断货的现象。另外，非营利组织本身要扩大宣传力度，使更多的社会民众可以参与到其中来，从而争取更多的资金来源。此外，非营利组织还可以建立同国际间的合作，争取更多的国外资金的援助。
第四、建立非营利组织的监督机制，提高自身公信力
监督机制应包括三方面的内容：一方面是来自于非营利组织自身的自律，建立非营利组织的信息披露制度，将非营利组织运营状况的主要信息［7］，如所提供服务状况，筹资进展，财务与投资报告，治理结构变动，年度重大事项等信息，真实，准确，及时，完整地向出资人，政府，受益人及其他利害相关者予以公开；另一方面，发挥新闻媒体的舆论监督作用，规范非营利组织的行为；第三方面，完善社会监督机制，借鉴外国的经验，培养专业化的社会监督机构，使非营利组织的管理，活动，财务等状况达到公开，透明。从而达到提高非营利组织自身公信力的目的。
第五、提高非营利组织自身的自治能力
非营利组织自身要有自治的独立意识，理顺同政府之间的关系，明确非营利组织同政府之间是合作伙伴关系，而不是政府的附属机构，它们之间是平等的关系。一方面，政府应该意识到在市场经济中“政府失灵”必然存在，政府不可能包办一切，许多政府解决不了的社会问题可以通过非营利组织来完成，因而不应该限制非营利组织的发展；另一方面，非营利组织自身要认识到只有强化了其自主能力，才能获得与政府处于平等的沟通交流的资格。所以，非营利组织发展的关键是培育其自主能力，实现非政府性，非营利性。
三、结论
非营利组织要想获得长久、健康的发展，必须解决目前所遇到的亟需解决的问题，才能跟上快速发展的社会的需要。在市场经济条件下，非营利组织要想弥补政府支持和企业自身的不足，更好的服务于社会，必须不断探求创新思路，具体问题具体分析，与时俱进，才能更进一步促进非营利组织自身的健康发展，进而发挥其在整个国民经济中应有的作用。
参考文献：
［1］吴文洁.国外非营利组织的发展及启示［J］.商业时代，2006，（29）.
［2］邓国胜.中国NGO问卷调查的初步分析.参见王名：中国NGO研究2001－以个案为中心.北京：联合国区域发展研究中心，清华大学NGO研究所，2001.24.
［3］张成福，党秀云.公共管理学［M］.北京：中国人民大学出版社.2001.
［4］孔德议.中国非营利组织发展问题研究.西北大学硕士论文.2008.
［5］王名，贾西津.中国非营利组织：定义，发展与政策建议.2006年度中国汽车摩托车配件用品行业年度报告.2006.
［6］谭晖.非营利组织筹资困难的成因剖析［J］.湘电培训与教学，2006，（3）：17-20.
［7］李维安.非营利组织管理学［M］.北京：高等教育出版社，2005.