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【摘 要】 政策在执行过程中出现执行轨道偏离，不仅会影响政策执行的效果，导致预定政策目标不能实现，而且有损政府形象，降低政府威信。文章分析其偏差问题，探讨其对策。
【关键词】 公共政策；执行偏差；对策
引言：
公共政策问题作为政策过程的逻辑起点，对政策的后续过程具有重大影响。政策未能取得成功往往是在没有正确的认清问题，界定问题的性质的情况下，针对错误的政策问题制定了符合错误问题的正确政策方案，这就是所谓的政策病理。
一、我国公共政策的现状分析
党的十一届三中全会以来，党和国家不断地探索适应于现代化建设需要的公共政策模式，不断地进行政治与行政体制改革，将科学化、民主化、法制化作为政治体制改革和社会主义民主政治建设的任务与目标，并取得突出成绩。这主要表现在：第一，确立我国公共政策的根本指导思想和指导原则是以经济建设为中心，提倡弘扬党在长期革命和建设实践中积累的成功的政策经验、方法和理论，将实事求是、调查研究、群众路线、民主集中制等作为我国公共政策的基本准则和方法。第二，随着改革的深入，着手解决政策过程中长期存在的问题。如在政策体制上解决党政政策职责不分、权力高度集中的问题；在政策过程中要杜绝主观主义、经验主义和个人独断专行的不良作风，提倡采用科学合理的政策程序和政策方法，最大限度的集中人民的智慧，使政策切实地反映人民的利益和要求。第三，注重建设公共政策研究的智囊机构。自1981年，从中央到县级以上的地方各级党政机关相继设立了政策研究室，作为党政机关的政策咨询、研究和参谋机构，同时鼓励体制外的政策研究组织的发展，如大学和学术团体。第四，在公共政策制定和实施过程中开始采用现代化的政策程序和政策方法。党和国家不断地进行现代化的政策尝试，采用有组织的群众参与、专家咨询、多种备选方案的比较择优，进行多方的可行性论证等。
二、公共政策执行轨道偏离现象的表现
（一）机械性政策执行。机械性政策执行在我国主要指个别地方政府没有领会和理解中央政策和上级命令的要义，也没有与自身的实际情况很好地结合，一味地“埋头苦干”，实际上难以使政策更好地发挥作用。机械式政策执行没有把灵活性和原则性有机地进行结合，原本科学合理的政策不但不能通过执行发挥其功能，还浪费了政策执行资源，降低了政策执行效率。
（二）象征性政策执行。象征性政策执行即执行者在执行政策时象征性地“一笔带过”，没有实质上深入执行上级政策。这些政策在执行过程中敷衍了事，只进行表面的铺张，而并未采取有效可取的具体措施，造成所谓的“政策赤字”。如此一来，国家政策实际上就成了一纸空文，政策执行的目的更是难以实现，严重违背了政策制定的初衷，浪费了公共执行资源。
（三）抵制性政策执行。抵制性政策执行是指公共政策的执行主体受利益的驱使对政策采取回避或对抗的态度，直接或间接地不执行公共政策。这是政策执行人员主观意识上抵制政策，因个人利益或者个人认识的原因，完全无视政策的严肃性和权威性。这严重破坏了下级服从上级的政治纪律，使命令不仅不能贯彻反而被抵制，造成背道而驰的结果，给国家和人民造成巨大的损失。
（四）逃避性政策执行。逃避执行即执行主体因利益驱使而对那些损害自身利益的政策不认同、不接受而采取回避或对抗的态度，有意不执行公共政策。在当前政府工作中，相互推诿、逃避执行的情况时有发生。甚至在一些地方，政策的执行对政府无利可图，地方政府就会想尽办法逃避执行。于是出现某些部门互相“踢皮球”，各自推卸责任，逃避执行政策法规的现象，实际损害的还是人民群众的利益。
三、公共政策目标置换行为的治理
（一）建立以公共目标为导向的政策目标整合机制政策目标离散，缺乏逻辑关系常会引起政策目标置换行为，为了克服这些问题需要建立以公共目标为导向的政策目标整合机制。整个政策目标体系应以最终追求的公共利益、公平等公共目标为核心，加强目标之间的有机联系，使不同层级的政策目标之间消除矛盾，形成合力，实现公共政策的最终追求。建立政策目标整合机制的最好方法是让政策执行者直接对组织绩效负责，用评价行为后果的价值体系去衡量和指引政策执行的所有过程和环节，以价值为核心，以结果为导向。为了实现这一目的，需要在政策执行过程中引入目标管理、绩效管理的手段和方法。将目标管理引入政府管理过程中，就是通过一套目标制定、分解、实施和评估的程序和手段，使得组织目标和个人目标协同一致，完成政策的战略和使命。一般情况下，上级制定总目标，然后在下级不同层级间进行分解，形成一个递阶结构。如市级政府制定总目标，下面的各局、县制定下级子目标，层层分解。在这个过程中，子目标的制定必须充分发挥下级积极性，上下级共同参与且经过自上而下和自下而上的多次反馈，才能加强目标整合。绩效管理与目标管理紧密相联，通过对政府各部门的工作实绩进行准确评价并根据评价结果对其行为进行改善和提高，有助于纠正政策执行环节中的偏差，保证执行的公共指向。另外，政府绩效评估的指标应是多元化的，包括效益、效能、效率、效益率和群众满意度等，应尽量将定性和定量指标相结合，在指标确定上下工夫，增加评估的可行性和有效性，避免执行中的目标置换行为。
（二）加强行政伦理道德建设，打造有使命感的政府
执行者在政策执行中发挥着决定性作用，政策执行的最终效果与执行者的道德素养和能力水平密不可分。然而，在官僚体制中，政策执行者的行为逐渐变得刻板教条，缺乏灵活性和主动精神，不求有功，但求无过，甚至以公权力来为自己谋取私利，变相扭曲政策精神。在对人员的约束方面，制度往往是被动和滞后的，执行人员有使命感才有创新精神，才会办事灵活，责任感强。因此，要消除政策执行中的目标置换现象，就要加强行政人员的行政伦理道德教育并加强伦理制度建设，使政策执行人员具有高度使命感和责任心，从根本上保证政策执行不偏离公共利益。通过刚性的制度约束，辅之以柔性的、有针对性而又灵活的思想政治教育等手段，能使执行人员具有良好的职业道德修养和责任意识，创造性地执行政策，自觉规范自己的执行行为。
（三）建立有效的政策执行监督和激励机制
首先，要加强政策执行监督机制的建设。不仅要加强同处一个权力金字塔下的政府上下级之间、平级之间的内部监督力度，同时还要引入外部监督，完善责任追究机制。要形成一个包括政党监督、立法监督、行政监督和群众监督在内的监督网络，使监督全方位、多层面，形成各个监督主体之间平等有效的互动，并使监督制度化、理性化。对于在政策执行过程中执行不力的人员，要实行行政问责制，追究相关人员的岗位责任，以期规范政策执行行为。
其次，要加强政策执行激励机制的建设。政策执行人员有自身合理的利益需求，社会和行政系统应给予充分肯定和满足，使政策执行人员在基本生存需求满足的基础上获得声誉、自我发展等高层次精神需求的满足，物质和精神、内在和外在的多元化需求的满足能使政策执行人员从职责的角度出发，很好地执行政策。此外，这些激励一方面要求体现差别原则，不吃大锅饭，干好干坏不一样，绩效和奖赏挂钩。另一方面，激励要体现公平原则，排除人为因素、感情因素的影响，真正做到客观、公正，体现社会公平、正义，在人员任用和管理上避免帮派主义和各种腐败现象，使政策执行人员在正确的激励作用下努力实现政策效果，避免政策目标置换行为发生，同时，也给社会起到正面的引导和示范作用，推动社会风气的净化和社会的健康发展。
四、结语
综上所述，由于体制改革和社会转型等原因，当前我国公共政策执行中出现的轨道偏离问题比较严重。因此需要控制其执行能力。
参考文献：
[1]包梅英.公共政策执行偏差矫正研究[D].内蒙古大学，2014.
[2]王超.纠正政策执行偏差的新思路——政策驱动机制[J].河北青年管理干部学院学报，2014，02：37-39.
[3]杨海华.我国公共政策科学发展瓶颈及对策研究[J].黑河学刊，2014，01：100-101.
【关键词】 公共政策；执行偏差；对策
引言：
公共政策问题作为政策过程的逻辑起点，对政策的后续过程具有重大影响。政策未能取得成功往往是在没有正确的认清问题，界定问题的性质的情况下，针对错误的政策问题制定了符合错误问题的正确政策方案，这就是所谓的政策病理。
一、我国公共政策的现状分析
党的十一届三中全会以来，党和国家不断地探索适应于现代化建设需要的公共政策模式，不断地进行政治与行政体制改革，将科学化、民主化、法制化作为政治体制改革和社会主义民主政治建设的任务与目标，并取得突出成绩。这主要表现在：第一，确立我国公共政策的根本指导思想和指导原则是以经济建设为中心，提倡弘扬党在长期革命和建设实践中积累的成功的政策经验、方法和理论，将实事求是、调查研究、群众路线、民主集中制等作为我国公共政策的基本准则和方法。第二，随着改革的深入，着手解决政策过程中长期存在的问题。如在政策体制上解决党政政策职责不分、权力高度集中的问题；在政策过程中要杜绝主观主义、经验主义和个人独断专行的不良作风，提倡采用科学合理的政策程序和政策方法，最大限度的集中人民的智慧，使政策切实地反映人民的利益和要求。第三，注重建设公共政策研究的智囊机构。自1981年，从中央到县级以上的地方各级党政机关相继设立了政策研究室，作为党政机关的政策咨询、研究和参谋机构，同时鼓励体制外的政策研究组织的发展，如大学和学术团体。第四，在公共政策制定和实施过程中开始采用现代化的政策程序和政策方法。党和国家不断地进行现代化的政策尝试，采用有组织的群众参与、专家咨询、多种备选方案的比较择优，进行多方的可行性论证等。
二、公共政策执行轨道偏离现象的表现
（一）机械性政策执行。机械性政策执行在我国主要指个别地方政府没有领会和理解中央政策和上级命令的要义，也没有与自身的实际情况很好地结合，一味地“埋头苦干”，实际上难以使政策更好地发挥作用。机械式政策执行没有把灵活性和原则性有机地进行结合，原本科学合理的政策不但不能通过执行发挥其功能，还浪费了政策执行资源，降低了政策执行效率。
（二）象征性政策执行。象征性政策执行即执行者在执行政策时象征性地“一笔带过”，没有实质上深入执行上级政策。这些政策在执行过程中敷衍了事，只进行表面的铺张，而并未采取有效可取的具体措施，造成所谓的“政策赤字”。如此一来，国家政策实际上就成了一纸空文，政策执行的目的更是难以实现，严重违背了政策制定的初衷，浪费了公共执行资源。
（三）抵制性政策执行。抵制性政策执行是指公共政策的执行主体受利益的驱使对政策采取回避或对抗的态度，直接或间接地不执行公共政策。这是政策执行人员主观意识上抵制政策，因个人利益或者个人认识的原因，完全无视政策的严肃性和权威性。这严重破坏了下级服从上级的政治纪律，使命令不仅不能贯彻反而被抵制，造成背道而驰的结果，给国家和人民造成巨大的损失。
（四）逃避性政策执行。逃避执行即执行主体因利益驱使而对那些损害自身利益的政策不认同、不接受而采取回避或对抗的态度，有意不执行公共政策。在当前政府工作中，相互推诿、逃避执行的情况时有发生。甚至在一些地方，政策的执行对政府无利可图，地方政府就会想尽办法逃避执行。于是出现某些部门互相“踢皮球”，各自推卸责任，逃避执行政策法规的现象，实际损害的还是人民群众的利益。
三、公共政策目标置换行为的治理
（一）建立以公共目标为导向的政策目标整合机制政策目标离散，缺乏逻辑关系常会引起政策目标置换行为，为了克服这些问题需要建立以公共目标为导向的政策目标整合机制。整个政策目标体系应以最终追求的公共利益、公平等公共目标为核心，加强目标之间的有机联系，使不同层级的政策目标之间消除矛盾，形成合力，实现公共政策的最终追求。建立政策目标整合机制的最好方法是让政策执行者直接对组织绩效负责，用评价行为后果的价值体系去衡量和指引政策执行的所有过程和环节，以价值为核心，以结果为导向。为了实现这一目的，需要在政策执行过程中引入目标管理、绩效管理的手段和方法。将目标管理引入政府管理过程中，就是通过一套目标制定、分解、实施和评估的程序和手段，使得组织目标和个人目标协同一致，完成政策的战略和使命。一般情况下，上级制定总目标，然后在下级不同层级间进行分解，形成一个递阶结构。如市级政府制定总目标，下面的各局、县制定下级子目标，层层分解。在这个过程中，子目标的制定必须充分发挥下级积极性，上下级共同参与且经过自上而下和自下而上的多次反馈，才能加强目标整合。绩效管理与目标管理紧密相联，通过对政府各部门的工作实绩进行准确评价并根据评价结果对其行为进行改善和提高，有助于纠正政策执行环节中的偏差，保证执行的公共指向。另外，政府绩效评估的指标应是多元化的，包括效益、效能、效率、效益率和群众满意度等，应尽量将定性和定量指标相结合，在指标确定上下工夫，增加评估的可行性和有效性，避免执行中的目标置换行为。
（二）加强行政伦理道德建设，打造有使命感的政府
执行者在政策执行中发挥着决定性作用，政策执行的最终效果与执行者的道德素养和能力水平密不可分。然而，在官僚体制中，政策执行者的行为逐渐变得刻板教条，缺乏灵活性和主动精神，不求有功，但求无过，甚至以公权力来为自己谋取私利，变相扭曲政策精神。在对人员的约束方面，制度往往是被动和滞后的，执行人员有使命感才有创新精神，才会办事灵活，责任感强。因此，要消除政策执行中的目标置换现象，就要加强行政人员的行政伦理道德教育并加强伦理制度建设，使政策执行人员具有高度使命感和责任心，从根本上保证政策执行不偏离公共利益。通过刚性的制度约束，辅之以柔性的、有针对性而又灵活的思想政治教育等手段，能使执行人员具有良好的职业道德修养和责任意识，创造性地执行政策，自觉规范自己的执行行为。
（三）建立有效的政策执行监督和激励机制
首先，要加强政策执行监督机制的建设。不仅要加强同处一个权力金字塔下的政府上下级之间、平级之间的内部监督力度，同时还要引入外部监督，完善责任追究机制。要形成一个包括政党监督、立法监督、行政监督和群众监督在内的监督网络，使监督全方位、多层面，形成各个监督主体之间平等有效的互动，并使监督制度化、理性化。对于在政策执行过程中执行不力的人员，要实行行政问责制，追究相关人员的岗位责任，以期规范政策执行行为。
其次，要加强政策执行激励机制的建设。政策执行人员有自身合理的利益需求，社会和行政系统应给予充分肯定和满足，使政策执行人员在基本生存需求满足的基础上获得声誉、自我发展等高层次精神需求的满足，物质和精神、内在和外在的多元化需求的满足能使政策执行人员从职责的角度出发，很好地执行政策。此外，这些激励一方面要求体现差别原则，不吃大锅饭，干好干坏不一样，绩效和奖赏挂钩。另一方面，激励要体现公平原则，排除人为因素、感情因素的影响，真正做到客观、公正，体现社会公平、正义，在人员任用和管理上避免帮派主义和各种腐败现象，使政策执行人员在正确的激励作用下努力实现政策效果，避免政策目标置换行为发生，同时，也给社会起到正面的引导和示范作用，推动社会风气的净化和社会的健康发展。
四、结语
综上所述，由于体制改革和社会转型等原因，当前我国公共政策执行中出现的轨道偏离问题比较严重。因此需要控制其执行能力。
参考文献：
[1]包梅英.公共政策执行偏差矫正研究[D].内蒙古大学，2014.
[2]王超.纠正政策执行偏差的新思路——政策驱动机制[J].河北青年管理干部学院学报，2014，02：37-39.
[3]杨海华.我国公共政策科学发展瓶颈及对策研究[J].黑河学刊，2014，01：100-101.