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摘要：行政立法关系到公民的切身利益，要建立和完善我国的公民行政立法动议权制度，应该限制公民提出立法申请的范围、限定申请人的条件和资格、规定申请受理的机构和期限，并向公民提供行政立法动议权的法律救济。
关键词：行政立法 立法动议权 制度设计
一、立法动议权相关概念解析
立法动议权是指向有立法权限的立法主体提出有关制定、修改或废止某项立法性文件的立法申请的权利。这里本文讨论的仅限于公民的立法动议权。
目前国内学界对行政立法动议权的理解尚未达成共识，学者们对行政立法动议权的定义区别主要在于相对人提出的是法律案还是立法建议，以及相对人仅仅有提出立法建议的权利还是立、改、废的建议均可提出。另外，对于接受行政立法动议的行政立法机关，学者们也并没有具体界定，有学者仅以向立法机关提出含糊代过。
由于本文探讨的只是公民的行政立法动议权，因此，对于其定义，不妨这样理解：公民向有行政立法权的行政机关提出制定、修改或废止某种行政法规、规章的立法申请，该行政机关应依法对其进行受理，并且当公民对受理结果不满意时，可以进行法理救济的一项法定权利。
要注意的是，公民的行政立法动议权是不一定产生对应后果的权利。也就是说，公民提出立法申请虽然一定能得到行政机关的受理，但不一定会被采纳，决定权仍然在行政机关的手中。（行政机关有告知理由的义务）
二、设立公民行政立法动议权的合理性
1、形式正当性
法的形式正当性所涉及的问题中，最重要的就是立法权力来源的正当性的问题，而学界对于行政立法的争议也多在此。根据"主权在民"的思想，国家的权力属于人民，人民将权力授予某些人或者组织，通过他们来表达意愿，参加社会政治生活，形成了代议制。议会的立法权就是来源于人民的授予。而行政机关虽然通过宪法、法律获得议会的授权或者自身的职权，形成委托立法、职权立法，但这种授权的正当性依然受到极大的质疑，站在应然的角度看，行政立法不符合法的正当性，是一种"恶"。而公民的行政立法动议权恰好可以弥补这一不足。因为该权利的行使就是一种民意的表达，可以让立法主体更好地了解人们的意愿，同时也是行使公民权利的一种表现。
2、程序正当性
罗尔斯在《正义论》中讲道："程序正义有三种基本类型：纯粹的程序性正义、完善的程序性正义和不完善的程序性正义。" 程序正义的这三种基本类型在各自的范围内都是符合正义的，正义的程序并不必然导致公正的结果，但要获得公正的结果，程序正义是必须的，是不可或缺的。而行政立法程序正义的基础就是公众的参与，行使立法动议权是公众参与行政立法的方式之一。
3、实质正当性
所谓实质正当性，是指法律必须符合正义，必须是良善的法。虽然在不同时代人们对"正义"的理解有所不同，但一些基本原则还是得到了公认，即法律只有体现以人权为本、公平和实质民主这三点，才是合理的，才具备了实质正当性。而公民行使行政立法动议权能够有效保障自身权益，对行政权力对人权的侵害也能起到良好的监督作用，赋予了行政立法"道义正当性"。
三、我国公民行政立法动议权制度的构建
首先，应将行政立法动议权由"应然权利"上升为"法定权利"。
虽然从我国的行政立法实践看，有的地方政府规章已明确规定赋予相对人行政立法动议权，如《上海市人民政府规章制定程序规定》和《南京市政府规章制定程序条例》，但我国目前的行政立法动议权还主要属于行政机关，也就是说，我国公民的行政立法动议权仍然停留在"应然权利"的层面。如果没有将其上升为"法定权利"，那么之后的法律救济就无从谈起，立法动议权的行使也不能得到应有的保障。
其次，关于公民立法申请的提出。
这里涉及几个具体的问题。第一，公民可以提出行政立法申请的范围。公众不可能参与全部领域的行政立法，也不可以全部参与，例如一些事关国家主权或机密内容的法律文件，就不能赋予普通公民立法动议权。另外，越是高层次的法律文件其立法动议权应该范围越小，否则不利于整个法律体系的稳定。在规定提出立法动议的范围时，必须以法律的形式加以确定。法律未禁止的，就应该视为允许公民行使行政立法动议权。
第二，申请提出者的条件和资格。站在效率的角度，应对立法申请提出者进行限制，但不宜苛刻，特别是专家、学者由于具备专业的理论知识，更能发现行政立法实践中存在的不合理问题，并能提出科学的建议。因此，申请提出者的条件可适当放宽。
第三，提出立法申请的方式。法律上认可的立法申请提出的方式包括书面、口头或其它。
除了传统方式，网络也应被视为公民行使行政立法动议权的有效途径。行政机关可以通过在政府网站上开设论坛、设置问答版块等方式，为公民立法申请的提出提供方便。对于网络这种方式，鉴于行使行政立法动议权是比较严肃的活动，笔者认为应该实行网络实名制，避免秩序的混乱和不负责任言论的发表。
再次，关于行政机关对于公民立法动议的受理。
第一，受理机关。从公民行政立法动议权的定义看，立法动议的受理对象应是有行政立法权的行政机关。但实际上，公众对于行政机关的详细职权可能不是非常的清楚，而且有些事项确实划归不清，这就给行政机关互相推诿提供了借口。所以，有必要设置一个专门的机构来接受公民的立法动议，然后由该机构进行初步审查，主要看是否符合形式标准，再根据各行政机关的职权进行立法动议的移送，并将移送的对象告知申请者。
第二，受理期限。应以法律的形式规定行政机关对公民立法动议的受理期限，超过该期限仍然无结果的，公民就可以申请法律救济。这里还需注意，对于行政法规、规章的制定和修改往往需要一段时间，因此对受理期限作规定时要留有余地。
第三，受理决定。前文提到的受理立法动议的专门机构只是进行形式上的初步审查，具体是否需要启动行政立法程序还要由专门的有权行政机关做出判断，即受理决定。无论结果如何，都要书面通知申请者（联名较多的可以选择主要代表），并在政府网站公示。其中如果做出不受理决定的，必须向申请人说明理由。
最后，关于公民行政立法动议权的法律救济。
公民若对行政机关做出的受理决定不满，可向同级人大提出审查申请。至于司法救济，由于我国并未将抽象行政行为完全列入司法诉讼的审查范围，法院对其审查仅仅是限于规章以下的规范性文件的有限审查。显然，对于行政立法动议不被采纳的行为更不能进行诉讼。因此，出于实际的考虑，申请复核与行政复议应该是比较可行的方式。为了更好地保障公民的行政立法动议权，复议制度必须进行改革，扩大受案范围，让公民可直接就抽象行政行为向有权限的行政复议机关提出复议。
行政立法中公民的立法动议权制度的建立是一个长期的过程，不可能一步到位。在实践中，可以先在地方试点，积累经验、暴露问题，再对制度进行改进。
参考文献：
[1]上官丕亮.立法法对行政立法程序规定的缺陷及其完善[J]行政法学研究,2001.(01).
[2]姜明安.行政法与行政诉讼法[M]北京大学出版社、高等教育,1999.
[3]曾祥华.行政立法的正当性研究[M]中国人民公安大学出版社,2007.
[4]陈蕊.相对人的行政立法动议权[J]行政法学研究,2004,(04).
[5]王秀珍.相对人行政立法动议权探析[J]经济师,2008,(09)
作者简介：杨彦璟, 女，汉，江苏省南京市溧水县人，1987年8月生，上海大学经济学院公共管理系09级硕士，研究方向：行政管理。
关键词：行政立法 立法动议权 制度设计
一、立法动议权相关概念解析
立法动议权是指向有立法权限的立法主体提出有关制定、修改或废止某项立法性文件的立法申请的权利。这里本文讨论的仅限于公民的立法动议权。
目前国内学界对行政立法动议权的理解尚未达成共识，学者们对行政立法动议权的定义区别主要在于相对人提出的是法律案还是立法建议，以及相对人仅仅有提出立法建议的权利还是立、改、废的建议均可提出。另外，对于接受行政立法动议的行政立法机关，学者们也并没有具体界定，有学者仅以向立法机关提出含糊代过。
由于本文探讨的只是公民的行政立法动议权，因此，对于其定义，不妨这样理解：公民向有行政立法权的行政机关提出制定、修改或废止某种行政法规、规章的立法申请，该行政机关应依法对其进行受理，并且当公民对受理结果不满意时，可以进行法理救济的一项法定权利。
要注意的是，公民的行政立法动议权是不一定产生对应后果的权利。也就是说，公民提出立法申请虽然一定能得到行政机关的受理，但不一定会被采纳，决定权仍然在行政机关的手中。（行政机关有告知理由的义务）
二、设立公民行政立法动议权的合理性
1、形式正当性
法的形式正当性所涉及的问题中，最重要的就是立法权力来源的正当性的问题，而学界对于行政立法的争议也多在此。根据"主权在民"的思想，国家的权力属于人民，人民将权力授予某些人或者组织，通过他们来表达意愿，参加社会政治生活，形成了代议制。议会的立法权就是来源于人民的授予。而行政机关虽然通过宪法、法律获得议会的授权或者自身的职权，形成委托立法、职权立法，但这种授权的正当性依然受到极大的质疑，站在应然的角度看，行政立法不符合法的正当性，是一种"恶"。而公民的行政立法动议权恰好可以弥补这一不足。因为该权利的行使就是一种民意的表达，可以让立法主体更好地了解人们的意愿，同时也是行使公民权利的一种表现。
2、程序正当性
罗尔斯在《正义论》中讲道："程序正义有三种基本类型：纯粹的程序性正义、完善的程序性正义和不完善的程序性正义。" 程序正义的这三种基本类型在各自的范围内都是符合正义的，正义的程序并不必然导致公正的结果，但要获得公正的结果，程序正义是必须的，是不可或缺的。而行政立法程序正义的基础就是公众的参与，行使立法动议权是公众参与行政立法的方式之一。
3、实质正当性
所谓实质正当性，是指法律必须符合正义，必须是良善的法。虽然在不同时代人们对"正义"的理解有所不同，但一些基本原则还是得到了公认，即法律只有体现以人权为本、公平和实质民主这三点，才是合理的，才具备了实质正当性。而公民行使行政立法动议权能够有效保障自身权益，对行政权力对人权的侵害也能起到良好的监督作用，赋予了行政立法"道义正当性"。
三、我国公民行政立法动议权制度的构建
首先，应将行政立法动议权由"应然权利"上升为"法定权利"。
虽然从我国的行政立法实践看，有的地方政府规章已明确规定赋予相对人行政立法动议权，如《上海市人民政府规章制定程序规定》和《南京市政府规章制定程序条例》，但我国目前的行政立法动议权还主要属于行政机关，也就是说，我国公民的行政立法动议权仍然停留在"应然权利"的层面。如果没有将其上升为"法定权利"，那么之后的法律救济就无从谈起，立法动议权的行使也不能得到应有的保障。
其次，关于公民立法申请的提出。
这里涉及几个具体的问题。第一，公民可以提出行政立法申请的范围。公众不可能参与全部领域的行政立法，也不可以全部参与，例如一些事关国家主权或机密内容的法律文件，就不能赋予普通公民立法动议权。另外，越是高层次的法律文件其立法动议权应该范围越小，否则不利于整个法律体系的稳定。在规定提出立法动议的范围时，必须以法律的形式加以确定。法律未禁止的，就应该视为允许公民行使行政立法动议权。
第二，申请提出者的条件和资格。站在效率的角度，应对立法申请提出者进行限制，但不宜苛刻，特别是专家、学者由于具备专业的理论知识，更能发现行政立法实践中存在的不合理问题，并能提出科学的建议。因此，申请提出者的条件可适当放宽。
第三，提出立法申请的方式。法律上认可的立法申请提出的方式包括书面、口头或其它。
除了传统方式，网络也应被视为公民行使行政立法动议权的有效途径。行政机关可以通过在政府网站上开设论坛、设置问答版块等方式，为公民立法申请的提出提供方便。对于网络这种方式，鉴于行使行政立法动议权是比较严肃的活动，笔者认为应该实行网络实名制，避免秩序的混乱和不负责任言论的发表。
再次，关于行政机关对于公民立法动议的受理。
第一，受理机关。从公民行政立法动议权的定义看，立法动议的受理对象应是有行政立法权的行政机关。但实际上，公众对于行政机关的详细职权可能不是非常的清楚，而且有些事项确实划归不清，这就给行政机关互相推诿提供了借口。所以，有必要设置一个专门的机构来接受公民的立法动议，然后由该机构进行初步审查，主要看是否符合形式标准，再根据各行政机关的职权进行立法动议的移送，并将移送的对象告知申请者。
第二，受理期限。应以法律的形式规定行政机关对公民立法动议的受理期限，超过该期限仍然无结果的，公民就可以申请法律救济。这里还需注意，对于行政法规、规章的制定和修改往往需要一段时间，因此对受理期限作规定时要留有余地。
第三，受理决定。前文提到的受理立法动议的专门机构只是进行形式上的初步审查，具体是否需要启动行政立法程序还要由专门的有权行政机关做出判断，即受理决定。无论结果如何，都要书面通知申请者（联名较多的可以选择主要代表），并在政府网站公示。其中如果做出不受理决定的，必须向申请人说明理由。
最后，关于公民行政立法动议权的法律救济。
公民若对行政机关做出的受理决定不满，可向同级人大提出审查申请。至于司法救济，由于我国并未将抽象行政行为完全列入司法诉讼的审查范围，法院对其审查仅仅是限于规章以下的规范性文件的有限审查。显然，对于行政立法动议不被采纳的行为更不能进行诉讼。因此，出于实际的考虑，申请复核与行政复议应该是比较可行的方式。为了更好地保障公民的行政立法动议权，复议制度必须进行改革，扩大受案范围，让公民可直接就抽象行政行为向有权限的行政复议机关提出复议。
行政立法中公民的立法动议权制度的建立是一个长期的过程，不可能一步到位。在实践中，可以先在地方试点，积累经验、暴露问题，再对制度进行改进。
参考文献：
[1]上官丕亮.立法法对行政立法程序规定的缺陷及其完善[J]行政法学研究,2001.(01).
[2]姜明安.行政法与行政诉讼法[M]北京大学出版社、高等教育,1999.
[3]曾祥华.行政立法的正当性研究[M]中国人民公安大学出版社,2007.
[4]陈蕊.相对人的行政立法动议权[J]行政法学研究,2004,(04).
[5]王秀珍.相对人行政立法动议权探析[J]经济师,2008,(09)
作者简介：杨彦璟, 女，汉，江苏省南京市溧水县人，1987年8月生，上海大学经济学院公共管理系09级硕士，研究方向：行政管理。